黄石市老城区停车系统改善策略

(黄石市规划局，湖北黄石435000)

老城区是一座城市传承历史和承载文化之地，聚集了商业、文化娱乐、医疗教育等大量优质资源，是城市中心功能集中区。同时，由于历史原因，老城区一般建筑较为密集、道路较为狭窄，相对于完善的配套设施吸引的旺盛的交通需求，老城区是交通设施匮乏区域，停车设施尤为缺乏。停车难问题已成为制约老城区健康发展的瓶颈[1]，如何在有限的空间内，统筹考虑历史文化、土地资源等诸多约束解决好老城区停车问题，已成为社会公众关注的热点。本文以湖北省黄石市为例，对老城区停车系统改善策略进行探讨。

1 黄石市空间布局及老城区交通概况

黄石市位于湖北省东南部，北倚长江，南接江西省九江市，是湖北省具有一定影响力的区域性经济中心。截至2012年底，市区常住人口达到76万人，面积约为233 km2。黄石市区由核心片区以及外围组团两部分组成，呈中心组团式布局结构。其中，核心片区围绕磁湖展开，包括团城山、黄石港、胜阳港、磁湖南片区等组团；外围组团在黄荆山以南及武黄城际铁路以西布局，包括铁山、下陆、山南新区和西塞山等组团，见图1。

胜阳港组团是黄石市老城区，历史悠久，经过多年持续发展逐步演变为城市核心区。该组团由磁湖路、长江、沿湖路和磁湖围合(见图2)，面积约5.16 km2，人口密度高达3.5万人·km-2，是城市传统的经济、商贸中心，为城市提供政治、经济、社会文化等活动设施和服务空间。与其他区域相比，其用地功能极为混杂，城市建设用地类型涵盖《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137—2011)八大类别；建筑密度高，大部分商住混合区建筑密度超过40%，局部地块达到50%～60%，总体容积率在2.0以上；绿地、广场严重不足。胜阳港组团现状形成“三纵三横”的道路网络骨架，但干路普遍狭窄，支路严重缺失，道路功能混杂，停车设施极为缺乏。

2 老城区停车现状分析

黄石市老城区空间局促、用地复杂、开发密度高、交通设施紧缺，这些导致其存在以下停车问题。

1）停车供需失衡。

由于缺乏对城市快速扩张和机动化飞速发展的前瞻性认识，早期老城区建设中对停车设施考虑不足，造成目前停车设施供需严重失衡。截至2012年底，胜阳港组团小汽车保有量约为2.5万辆，停车需求预测显示，现状老城区停车位需求约为3.5万个；若按公共停车场停车位占停车位供给总量的10%计算，该组团需路外公共停车位为3 500个。然而，现状路外公共停车位供给能力仅为1 641个，供需比例约为1∶2.1，停车供需矛盾十分突出。

2）公共停车设施建设滞后。

《城市道路交通规划设计规范》(GB 50220—95)明确规定，城市公共停车场用地总面积可按照0.8～1.0 m2·人-1计算；其中，机动车停车场的用地宜为80%～90%。依据这一规范规定的人均机动车停车场用地面积范围(0.64～0.9 m2·人-1)，由胜阳港组团人口密度为3.5万人·km-2可测算出机动车公共停车场用地面积为2.24～3.15万m2·km-2，停车位密度应为560.0～787.5车位·km-2(按照40 m2·车位-1测算)。

然而，由于建设主体不明确以及城市发展初期公共停车场需求不明显，长期以来黄石市老城区忽视对公共停车场的建设，现状停车位密度仅为318车位·km-2，远远低于按照规范计算得到的结果，停车设施建设严重滞后。

3）建筑物配建停车设施严重不足。

老城区建设期间中国尚处于机动化发展初期，城市建设中执行的建筑物停车配建标准较低，部分建筑甚至没有配建停车设施，导致停车设施极度缺乏，造成老城区“功能性衰退”[2]。同时，老城区的高地租、高地价又极大地约束了其更新改造力度，为降低成本，政府监管部门对老城区新建建筑物执行停车配建标准的下限，为老城区停车难问题进一步恶化埋下伏笔。

图1 黄石市空间布局Fig.1 Urban spatial development of Huangshi city

图2 胜阳港组团现状道路网络Fig.2 Existing roadway network in integrated Shengyanggang district

4）违章停车现象普遍。

停车设施缺乏、停车管理制度不完善以及管理手段落后导致老城区违章停车现象极为普遍，主要表现为占用机动车道、非机动车道和人行道停车。大量的违章占道停车严重影响了城市交通运行秩序，衍生动态、静态交通之间的运行矛盾。

3 老城区停车难问题原因探究

1）金融、商业及人口过于集聚。

胜阳港组团商业发达，综合服务配套设施完善，区域内分布有市中心医院、体育馆、文化宫、中小学校以及沃尔玛等大型购物中心。其优质的公共资源和工作岗位吸引大量人口在此居住和工作，集聚的人流、物流、车流严重超出交通系统承载能力，导致该区域停车难和行车难。

2）老城区功能和人口未能有效疏解。

在城市规模快速扩张进程中，城市总体功能布局未能得到科学优化。与胜阳港组团相比，团城山、下陆、山南新区等组团功能相对单一，组团中心尚未形成，缺乏集聚效应，胜阳港组团仍是城市唯一的商贸金融中心。多组团未能形成多中心，导致老城区功能未得到弱化、人口未得到疏散，反而在城市更新改造过程中进一步提升了老城区中心功能地位。老城区强中心地位给其交通系统带来巨大压力，停车压力尤其大。

3）未构建适合老城区的交通模式。

老城区受限于道路空间资源和历史文化保护的要求，扩展交通设施容量较为有限，构建以公共交通、步行和自行车交通为主体的复合型交通模式是缓解老城区交通拥堵和停车难问题的根本出路[1]。

胜阳港组团现状道路网络骨架，受高密度建筑群和山体、水体约束，拓展的唯一可能是拆除废弃的沿江老铁路建设沿江大道，加密支路网络空间也十分有限。按沿江大道建成计算，胜阳港组团道路条件在交通高峰时段仅能承载10%～15%的小汽车出行，80%以上的出行仍需依赖步行、自行车交通以及公共交通。然而黄石市对老城区交通模式未做限制性引导，个体机动化出行比例较高，远超出道路网承载能力。2012年黄石市居民出行调查结果(全日全方式)显示，老城区小汽车出行比例高达21.5%，摩托车出行比例为9.5%，公共交通出行比例仅为11.8%。个体机动化交通工具大量使用并乱停乱放，严重侵占公共交通、行人和自行车交通空间。交通模式不合理导致老城区交通拥堵严重，加剧了停车难问题。

4）城市发展前瞻性不够。

在老城区最初的建设中，由于对城市未来的快速扩张和快速机动化预判不够，建成的黄石大道、武汉路、天津路等主干路均较狭窄；部分20世纪90年代之前的住宅小区没有配建停车位，武汉路、天津路及黄石大道沿线大型公建配建停车设施严重缺乏，鲜有考虑通过地下空间开发来增加城市公共设施的供给。在老城区更新改造中，既没有与时俱进地调整城市建筑物停车配建标准，也没有基于交通网络系统容量进行用地开发，停车设施资源严重缺乏，大量违章停车造成周边主、次干路服务水平下降和小区巷弄之间交通微循环不畅。

4 老城区停车系统改善策略

4.1 总体改善框架

动态交通和静态交通是城市交通两大组成部分。静态交通发生在出行的起讫点，解决“停”的问题；动态交通发生在出行的过程中，解决“行”的问题。“停—行—停”的链状循环模式是城市交通的基本运行结构[3]。改善老城区停车系统，促进静态交通和动态交通的动态平衡是实现“停—行—停”链状循环健康运行的保证。总体上，黄石市老城区停车系统改善包含三个层面。宏观层面，应以交通系统的承载力为约束条件适度开发用地，妥善处理用地高密度开发与交通需求的关系；从交通战略高度强化交通需求管理思想，根据老城区用地性质、区位、交通政策的差异性实施停车设施差异化供给。中观层面，通过制度设计弥补停车设施历史欠账，保证老城区的理性开发。微观层面，结合老城区更新改造及对现有交通设施资源整合，优化停车设施布局，制定弹性停车收费调节停车需求，合理利用交通技术提高停车设施的利用效率。根据老城区停车系统改善涵盖的三个层面确定总体改善框架，如图3所示。

4.2 宏观层面改善策略

1）强化交通分析对用地开发的反馈机制。

动态与静态交通系统的协调归根结底是静态交通与土地利用之间的协调。确定地块合理的容积率是实现停车设施与土地利用之间协调发展的关键。一般而言，政府和开发商希望通过提高容积率来提高开发效率，而规划师希望开发强度较低，以提高环境品质和综合效益。为实现可持续的用地开发，应建立交通分析与用地开发的反馈调整机制，确定最合理的地块开发容积率，使地块开发强度控制在交通容量承载力范围内。

鉴于胜阳港组团用地开发强度大，道路网几乎无加密、拓展可能，停车设施缺乏且增加供给的空间极为有限，在对老铁路客运站地块和武汉路周边商业综合体以及地下空间进行开发时，应通过交通分析适度控制开发规模；针对上窑大宗果批市场用地，应从促进老城区科学布局的角度进行用地置换，从保持适度用地开发和优化功能布局的角度缓解交通拥堵和停车问题。

2）区域“差异化”的停车供给策略。

由于各区域的就业岗位、人口分布、土地利用、交通政策等影响因素不同，应根据区域条件施行“差异化”停车供给。老城区可适度控制停车位供给以调节停车需求；城市外围区根据供需平衡布局停车设施，为小汽车交通提供停车空间。

胜阳港组团商业氛围浓郁，公共配套设施齐全，建筑密集，地价昂贵，很难挤出较大的空间建设停车设施，停车设施供给宜采取“从紧控制”策略，以达到抑制小汽车交通需求的目的。

4.3 中观层面改善策略

1）针对商业密集区制定停车改善综合策略。

商业密集区以居住、商业、金融和公建设施为主，规模小、集聚程度高，中心功能过强，交通流在有限空间内高度集聚。该区域是城市停车问题的难点和重点，应从综合交通的角度制定改善策略，总体思路如图4所示。

①依托“公共交通+步行和自行车交通”，适度控制停车供给总量。

老城区商业密集区道路基础设施大规模建设时期早已结束，交通主要以治理和管理为主，道路容量增长的有限性客观要求限制机动车流量，并逐步建立以“公共交通+步行和自行车交通”为主导的交通发展模式。

天津路、湖滨大道、黄石大道和颐阳路围合区域是黄石市老城区商业密集区，具有丰富的公共交通资源，区域内黄石大道、武汉路及天津路等重要道路布局多条公共汽车线路。应进一步整顿客运市场，取缔“黑车”和“摩的”；整治人行道和非机动车道，打造连续的步行和自行车交通系统以及安全、便捷的行人过街系统。具体做法包括：围绕黄石大道、湖滨路、武汉路等道路的公共汽车站，配备公共自行车设施；打造延伸到沿线小区、商业网点、金融商贸服务中心等场所的步行和自行车通道，从而实现公共交通与步行和自行车交通系统无缝链接，引导部分个体机动化出行向“公共交通+步行和自行车交通”方式转移，形成“公共交通+步行和自行车交通”的主导交通模式，降低小汽车出行需求。

图3 老城区停车系统总体改善框架Fig.3 General framework of parking system improvement in old districts

图4 老城区商业密集区停车改善综合策略Fig.4 Comprehensive strategies for parking improvement within old district with high density business development

②增加外部停车设施，分散商业密集区停车压力。

在商业密集区外围设置部分集中式公共停车点，通过引导部分商业区内部停车向“外部停车+步行”转化，分散停车压力，并减少老城区重要干路的交通压力。可考虑在湖滨大道西侧绿化广场修建地下停车场，通过“湖滨路沿线地下停车+步行”模式，缓解武汉路沿线商业区停车问题；整合沿江大道沿线用地，适度布局停车设施，通过“沿江大道沿线停车+步行”模式，降低黄石大道沿线停车需求。

③地下空间开发，拓展停车空间。

系统开发商业密集区地下空间，打造地下交通通廊，拓展停车空间，弥补停车设施的历史欠账。在进行地下空间开发中，应以武汉路为通廊，串联体育馆、MALL城、大上海、老铁路客运站等地下空间，将停车与商业、人防结合，实现停车空间的拓展。

④整合停车资源。

商业密集区不同建筑性质的停车设施，其利用时间分布具有明显的错峰特征(如居住型建筑停车需求高峰在夜间，而商业及办公型建筑停车需求主要集中在白天)。武汉路西侧商业建筑物和颐阳路北侧大型商业建筑物附近的住宅小区，配建有一定规模的地下停车设施，可打通具有错峰停车特征的住宅和商业建筑物地下停车库，整合停车资源，变单一功能的独立停车库为多功能的共享停车库，推动不同类型建筑停车设施错峰利用。

2）强化交通影响评价制度。

为促进土地利用与交通系统的协调发展，老城区在规划、建设、管理中应强化交通影响评价制度。首先，强化老城区地块控制性详细规划阶段交通影响评价对规划确定的地块开发强度、容积率方案的反馈，严格控制武汉路、黄石大道沿线用地高强度开发；其次，制定老城区内严格的建设项目交通影响评价启动标准，建筑面积超过1万m2的公共建筑项目和3万m2的居住类项目，或者配建机动车停车位大于150个的建设项目，均应在项目修建性详细规划阶段编制交通影响评价报告。凡未编制交通影响评价报告或者是评价反馈建设项目交通影响超出交通设施承载能力的，规划委员会一律不予通过。

3）推行停车配建建设补偿制度。

针对停车配建不足的老城区大型公建，严格按照项目报建时期黄石市城市建筑物停车配建指标的要求，限期建设配建停车场差额；如不能自行按照相关要求建设的，项目主体必须缴纳建筑物配建停车不足建设补偿费(由交通部门会同物价和规划等部门制定)，由规划局选址，城投和城建部门进行异地补偿建设[4]。针对胜阳港组团部分老旧小区配建停车严重不足而又无停车拓展空间情况，可通过政府协调，利用老旧小区周边大型商业和公建建设契机，适度弥补停车设施不足问题。

4.4 微观层面改善策略

1）停车设施优化布局。

长远来看，在老城区实施停车需求管理是解决停车问题的重要举措。但近期老城区仍应以停车设施优化布局和建设为主，弥补停车供给能力的不足。应从以下方面进行停车设施优化布局。

①基于用地功能减少停车需求。

黄石市老城区发展目标为：通过合理置换土地，逐步将其更新改造为以商业贸易、文化娱乐、居住休闲等功能为主的城市综合区。位于老城区的上窑大宗果批市场、老铁路客运站均位于颐阳路南侧，两地块相距约500 m。上窑大宗果批市场紧邻铁路线，兼有仓储、物流和市场功能，吸引大量大型货车和大宗物流进入城市核心区，与区域发展目标不协调，与周边商贸、居住用地也不匹配。老铁路客运站周边均为商业及住宅，客运站基本废弃，铁路线将胜阳港组团南北地块分隔。通过地块置换变更铁路用地功能为商业、居住用地，可促进胜阳港组团发展目标的实现。建议将上窑大宗果批市场外迁，该区域仅保存传统零售服务，并与老铁路客运站区域进行系统综合开发，一方面可以减少货运停车需求，另一方面可结合用地开发布局停车场。

②基于沿江大道建设拓展停车空间。

打通沿江大道，缓解黄石大道的交通压力。结合沿江大道的建设进行沿江景观、建筑物的更新改造，布局“点多量小”的路外停车场，缓解黄石大道沿线停车问题。

③基于交通资源整合扩展停车空间。

逐步取消位于老城区的城市长途客运二级站以及社会自发形成的简易车站，将对外交通用地变更为公共交通和停车用地；将紧邻长途客运二级站的老交通局大院内临时停车场变更为永久性路外公共停车场，缓解老城区停车难问题。

④公园绿地和学校操场布局地下停车场。

在确保景观不被破坏、保障安全的前提下，充分利用湖滨大道西侧园林绿地、天津路沿线的黄石实验中学、黄石市十五中以及颐阳路沿线的黄石三中等学校操场建设地下停车库，并纳入老城区地下空间系统中。

2）差异化收费管理调节停车需求。

制定老城区阶梯形停车收费标准，适当调高路内停车收费，并按区域、时段制定路外停车场差别收费标准，体现停车需求管理的政策导向。路外停车收费标准要保证适度的经济效益，提高公共停车场投资建设的积极性。通过实施政府监督和政策调控，实行“统一政策、分级管理”的停车收费管理办法，即黄石市物价局制定机动车停放收费管理办法和审批实行政府定价的营业性车辆停放收费标准、区物价部门根据老城区实际情况制定停车收费标准，确保政策目标的实现，同时促进停车产业良性发展[5]。

3）积极推进停车诱导系统建设。

通过建设停车诱导系统，缓解因巡游寻找停车位产生的道路交通压力，提高停车设施利用效率。可在老城区商业密集区设置停车诱导系统，以点带面，逐步实现区域联网，提高老城区停车智能化水平。

5 结语

缓解老城区停车难问题是城市管理者面临的一项艰巨任务。近年来黄石市相继通过利用地下空间增设停车场、调整老城区建筑物停车配建标准等手段在一定程度上缓解了停车难问题。但老城区有着特殊的历史背景，停车系统真正得到改善必须以“供需统筹、以供定需”和区域“差异化”的发展理念为指导[6]，从宏观至微观，针对停车政策制定，停车规划、建设、管理等方面综合考虑。未来应针对老城区各类建筑停车配建指标、老旧小区停车解决方案、调节停车需求的弹性递推收费标准、抑制个体机动化和优先发展公共交通的方案和政策等方面开展深入研究，使停车系统改善策略在城市规划、建设和管理等环节得到贯彻和落实，系统地解决老城区停车难问题。

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