“去福利化”解决城市停车问题

（杭州市综合交通研究中心，浙江杭州310006）

0 引言

完整的交通出行需要动态和静态两个过程，即“行”与“停”的结合。对于机动化出行而言，“停”占用设施资源的时间更长、空间更大，忽略停车问题往往会带来一系列交通问题。中国城市在治理交通拥堵的过程中，对静态交通问题的重视远不如动态交通，二者在资金投入、技术支持、政策保障等方面均存在明显差距，导致目前解决停车问题的措施相对欠缺且可操作性不强，“以静制动”解决城市交通拥堵任重道远。

本文尝试从停车收费定价入手，探讨产生停车问题的根源，提出解决城市停车问题的基本思路。

1 中国城市停车问题

1.1 停车位缺口不断扩大

除少数新兴城市外，中国多数城市原有配套停车设施建设并未考虑未来机动化发展，停车位供给从机动化起步以来一直存在较大缺口。面对快速增长的停车需求，多数城市倾向于增加停车位供给予以满足。根据当斯定律(Downs Law)，在政府对城市交通不进行有效管制和控制的情况下，需求总是比供给以更快速度增长[1]。

以杭州市为例，近8年主城区(指不含萧山区、余杭区在内的杭州市区，2012年主城区建成区面积318 km2)私人小汽车保有量以年均26.5%的速度高速增长，年均增加8.3万辆[2]。而同期机动车停车位数量年均增长率为19.2%，年均增长3.46万个，中心城区(指主城区的中心区域，面积14 km2)内机动车停车位增长率不足10%。

停车位数量基数低且增长相对缓慢的状况长期以来难以改变，部分建成区无法提供足够的可建设用地，导致停车位缺口不断增大。由于机动车合法停车位严重不足，停车只能不断侵占并不宽裕的城市公共空间，长期处于“边缘违停(现实中由于合法停车位缺口过大，无停车位的机动车只能采用打游击式的非常规方式停放，管理部门对此几乎无能为力)”的状态。

1.2 对公共停车位的作用认识不够

杭州市中心城区公共停车位的平均周转率可达5～9次·d-1，是同区域不对外开放专用停车位的4～6倍，公共停车位使用效率明显较高[3]。较高比例的公共停车位通常可以弥补特定区域车位数量的不足，国内外交通状况较好城市均具有较高比例的公共停车位。

由于对公共停车位的作用认识不充分，各城市对公共停车位的建设缺乏相应政策支持，投入产出严重不成正比，极大影响了社会资本对公共停车位的投资热情。目前，中国各城市停车位缺口普遍较大，但公共停车位缺口比例更大；道路资源不足，但影响道路通行能力的路内停车位却成为公共停车位的主要构成，这一状况极为不合理。

2012年底，杭州市主城区小汽车保有量达84.9万辆，其中私人小汽车72万辆，同期公共停车位仅6.3万个，即使按公共停车位为小汽车保有量20%的最基本要求，其缺口仍超过60%。在已投入使用的既有公共停车位中，如不包括配建及小区停车位在内，路内停车位的比例高达76%[4]。

1.3 交通需求管理刚刚起步

面对停车困境，各城市在不断提高配建标准、推进公共停车位建设的同时，也逐渐意识到在传统的需求满足导向下，需求增长总是高于供给，必须有效开展交通需求管理[5]。

交通需求管理是一个复杂的系统工程，中国各城市多处于刚刚起步阶段，相关研究和实践经验非常欠缺，已制定的停车政策整体性和连续性不足。作为最重要的需求调节杠杆，停车收费价格体系缺乏足够弹性，收费定价既未体现停车位完整价值，也较少反映供需关系，难以对不合理的停车需求形成抑制作用，同时不利于停车产业的发展。

2 停车收费定价体系

2.1 基本管理形式及收费依据

中国城市机动车停车收费定价普遍采用政府指导价、政府定价以及市场调节价相结合的基本管理形式，其法律依据是《中华人民共和国价格法》(以下简称《价格法》)和各省、自治区、直辖市的地方定价目录。

定价目录是根据《价格法》规定制定的规范政府定价权限、定价范围、定价方式和定价内容等的清单。其中，机动车停车收费定价一般作为重要的交通运输或公用事业类项目，在地方定价目录中给予明确规定。

在地方定价目录制定并颁发的同时，各省、自治区、直辖市的物价管理部门会同时授权下辖市、县、区政府进行同级定价，出台具体的停车收费实施管理办法，作为收费的直接依据。

以杭州市为例，浙江省物价局在有关定价通知中指出，机动车停放服务实行政府定价和市场调节价两种价格管理形式，同时明确实行政府定价的范围是：城市道路停车服务，具有垄断性质的配套停车场、公益性单位配套停车场、政府给予优惠政策的专业停车场，以及住宅小区内的公共停车场等。政府定价之外的各类停车场所的收费，允许按市场调节价进行收费。据此，杭州市中心城区内高达91.8%的对外收费停车位被纳入政府定价的范围。

2.2 定价目录收录停车收费项目的合理性分析

定价目录分中央和地方两级，列入的项目为“极少数与经济发展和人民生活关系重大、资源稀缺、自然垄断的商品价格”和“重要公用事业、公益性服务的价格”，包括重要的储备物资、军品、国家专营产品、重要能源产品、公用事业服务、国家机关收费、特定商品(服务)等。从市场供需的角度，定价目录列入的产品或服务均是特殊的，需求一般具有“必需和不可替代”的特点，供给则具有“稀缺”的特性。

停车是一种特殊的需求，需要占用大量的土地资源，且越是资源紧张的城市中心区域，需求越旺盛。土地资源的稀缺性导致停车需求的特殊性。

从出行行为角度看，停车只是出行者选择私人小汽车出行后产生的一种需求。在既有交通结构下，停车行为并非所有城市居民的全体行为，甚至算不上多数群体行为。在城市出行方式多样化的背景下，这种行为显然是非必需的、是可替代的[6]。

一种非必需、可替代的需求，只是因为其需要大量占用稀缺的城市用地资源，故等同于稀缺、必需、不可替代的特殊商品而列入政府调控价格的定价目录，由目录授权的政府价格主管部门按照规定的管理形式管理，基本排斥了市场因素的调价和定价，这显然不合理。

2.3 停车收费定价机制

2.3.1 按公众心理承受能力定价

凡是列入定价目录的商品和服务项目，其价格的制定和调整均由目录中规定的政府部门统一负责，影响定价的因素主要包括：市场需求关系、社会承受能力、投资者的合理收益以及满足特定目的的调节性税收等。

与市场化产品的定价调价机制完全不同的是，政府定价并不关心投资经营者用于进一步扩大再生产规模所需要的利润。因此政府进行停车收费定价时，虽然也会考虑停车位的区域位置、设施条件、市场需求关系、经营管理成本等要素，但更易受特定背景因素的影响，更多关注社会的可承受能力。

社会可承受能力包括政治、经济、风俗习惯、公众心理等方面内容，在进行收费定价的过程中，公众心理承受能力往往起关键作用。通常，公众对某种特定消费品价格的心理承受能力，既与其经济条件有关，也与普遍的历史消费习惯有关。

历史消费习惯的形成有着特定的过程。中国多数城市产生大规模机动车停车需求的时间较短，因占用公共资源而进行付费的历史过程则更短。停车作为消费行为应实行用者付费的消费习惯在中国尚未真正形成，因而决定了列入定价目录的停车收费定价总是倾向于低廉的标准，且一次定价形成后较难再进行调整。

以执行政府定价的杭州市区地面停车位为例：现仍执行2008年收费标准，中心城区路内停车位白天4～6元·h-1，夜间4元·次-1，附近居民可以凭居住证明办理包月使用，包月费用为80元·月-1；住宅小区内地面停车位包月价格为100元·月-1。此外，由于路内停车位以服务居住区为主，车位周转率和收费收入相对较低，为节约人员成本，中心城区外围的路内停车位多无人值守，长期实行24小时免费，这部分停车位约占主城区车位总数的61%。

由于大量免费或廉价停车位的存在，居民家庭停车费用支出的平均标准较低。据统计，剔除停车位一次性购置费用后，杭州市主城区有车家庭平均停车费用约为180元·月-1，仅占2012年市区家庭可支配收入的2.2%[7]。

2.3.2 参考停车位土地资源价值定价

从市场经济学的角度，合理的收费定价应与可量化的停车位价值紧密相关。由于中国多数城市对外收费停车位仍以地面停车位为主，故判断一个城市的停车收费定价体系是否合理，必须研究地面停车位包含土地价值后的实际建设成本与停车收费的关系。地面停车位可量化的实际价值计算公式为

式中：Vb为停车位实际价值/(万元·个-1)；VL0为单位土地价值，可取同区域同用地类型地块的土地出让价格/(万元·m-2)，该值与出让楼面价VF0和允许开发容积率R有关，VL0=VF0R；Sb为停车位平均占地面积/(m2·个-1)；Cb为单位停车位平均建设成本/(万元·个-1)，包括场地建设成本和设备成本等。

假设一个城市平均土地出让楼面价为0.5万元·m-2，平均容积率为3，停车位平均占用土地面积为20 m2，则建设一个地面停车位的平均土地边际成本为30万元，考虑建设成本后的停车位价值则大于30万元。随着城市建设出让用地的变动，这个数值是可变的，在可建设用地资源相对紧张的城市，地面停车位的价值总是倾向高于在售配建停车位的价格。

投资公共停车位建设的收益则与各时段的收费费率和车位利用率直接相关，某停车场的收益

式中：Ip为停车位平均收益/(元·车位-1)；k为停车场收费标准类别数；ei为第i类收费费率/(元·车位-1·h-1)；ui为第i类收费标准下车位平均利用率，与该时段停放次数Npi、平均停放时间tpi/h和停车场总车位数N有关，ti为第i类收费标准持续时长/h。

以杭州市中心城区路内收费停车位为例，车位日平均利用率为60.4%，收费标准均分白天和夜间(晚 20∶00—次日 8∶00)两类，在考虑夜间仅收费4元·次-1和约65%的车位为包月使用后，根据式(2)可计算出中心城区路内收费停车位日均收益约为25元·车位-1。

实现投资盈利是公共停车场(库)建设市场化和产业化的基础[8]，基于此原则构建合理收费定价模型

式中：Cp为停车位投资资本(含土地成本 和 建设成本)恢复费用/(万元·a-1)，其中i为资本年恢复率，n为资本恢复期[9]；Cm为停车场内车位运营所需的平均维护、管理成本/(万元·a-1)；VPR为停车位建设合理投资回报/(万元·a-1)，VPR=(Cp+Cm)φ，其中φ为合理报酬率。

以杭州市为例，中心城区土地平均出让楼面价超过1.5万元·m-2，平均容积率约为2.7，地面停车场平均建设成本为1～2万元·车位-1，则地面公共停车位的平均可量化价值至少为82万元。此外，资本恢复期间取商业用地土地使用年限n=40，资本年恢复率i取5年期(2012年)银行基准贷款利率6.55%，车位合理投资回报率φ按最低略高于5年期银行基准存款利率4.75%考虑，取值5%。

根据式(3)计算可知，地面公共停车场车位平均投资资本恢复费用Cp=5.8万元·车位-1·a-1，平均最低回报VPR=4.1万元·车位-1·a-1，即使不考虑车位维护、管理成本Cm，停车场平均每车位年收益应达9.9万元，日均收益约为271元，才能达到年5%的最低投资回报，是现有停车收费收入(约为25元·d-1)的10倍以上。假定车位利用率和包月情况不变，为实现该收益，路内停车位白天收费标准需提高至43元·h-1。

城市中许多占用公共资源的停车位目前并未纳入收费行列，收费停车位的收费标准也较低，且多年来并未调整。然而，每当政府为解决停车供需矛盾提出适当提高停车位收费价格时，均会遭到公众的强烈反对，这反映了公众停车付费的心理承受能力与按土地资源价值进行市场定价之间存在非常悬殊的差距。

3 城市停车问题根源分析

3.1 停车福利化的产生

社会公共福利是指国家和社会为满足全体社会成员的物质及精神生活基本需要而兴办的公益性设施和提供的相关服务，以及各项福利性财政补贴。“非营利，并以解决公众必需或惠及多数的行为”是所有福利的基本特征，而“在可负担的前提下开展”则是某一项福利合理存在或可持续的条件。

在土地非私有和城市用地资源非常稀缺的情况下，政府利用或允许大量的公共土地资源建设机动车停车位，且未考虑供需关系，实行与停车位资源成本不相对称的低廉价格，甚至采用免费的方式提供给公众使用，这样的行为具备鲜明的福利特征，城市机动车停车出现了明显的福利化现象。

3.2 停车福利化让城市不可负担

地面停车位的高价值与低成本使用的不合理现象普遍存在，严重影响了停车产业化的发展。目前，除了建筑物按标准配建停车位以外，很少人愿意投资建设回报性极低的收费停车位，解决停车问题只能靠政府唱主角，停车陷入了一个需求大市场小的局面。

在城市机动化发展到一定程度、停车供需已极端不平衡的情况下，城市对这项“非必需”的需求表现出严重的“不可负担”。此时，福利化只会鼓励私人小汽车更多地使用，对于停车位缺口越来越大、公共停车位作用不足、交通需求管理不见成效等问题，很难找到合适的解决方法。

必要的基本福利是社会稳定的基础，偏离基本特征的福利则有碍社会公平、影响社会经济的可持续发展。当停车福利让城市无法负担时，必然会成为导致城市停车问题恶化的根源。

中国虽幅员辽阔，但可建设的土地资源并不宽裕。在许多城市中心城区人口集聚强度超过2万人·km-2的现实条件下，充分满足公众的停车需求注定是无法实现的。中国城市交通拥堵问题突出和停车矛盾尖锐化，恰恰表明这种福利存在的极端不合理性。参照供需关系及停车位所占用的土地资源价值进行停车收费定价，将成为必然。

4 从去福利化入手解决城市停车问题

4.1 建立与国情相适应的城市停车经济技术支撑体系

中国有限的城市空间资源与高密度的城市人口决定其无法满足巨大的停车需求，因此，必须改变现行以满足需求为核心的发展模式，加快交通需求管理的研究和实践，建立并完善与国情相适应的城市停车经济技术支撑体系。

按价值规律办事，坚持停车用者付费的原则，逐步减少政府定价停车位所占的比例，扭转停车福利化的状况。控制车位总量与结构，在停车矛盾突出的中心城区提高公共停车位规模，并提供必要的可替代交通方式，例如高服务水平的公共交通服务、完善的步行和自行车交通系统等。

4.2 停车去福利化需要一场改革

在许多城市机动车保有量已达到或接近户均一辆的背景下，停车政策的任何改变均会不可避免地涉及一个庞大群体的利益、都将面临巨大的困难。因此，解决城市停车问题需要进行一场有深度的改革，即以“去福利化”为目的的停车改革，将停车问题交予市场解决。

每一项成功改革的结果，都是更多人成为受益者，即使在改革中受到影响的原既得利益者，也可能同时成为改革后某一方面的受益者。在停车问题已经让城市不堪重负的情势下，去福利化的改革将成为必然。改革的结果将带来更合理地使用小汽车，也带来城市空间更友好和环境更美好，从这个角度讲，包括小汽车使用者在内的全体城市居民都将成为停车改革的受益者。

4.3 停车去福利化改革是一项长期复杂的系统工程

面对日趋严重的停车问题，改革是必然的，但各城市改革的迫切性和改革的模式存在较大差异。不同城市的规模不一，所处的经济阶段不同，城市功能形态差别较大，所适合的停车发展模式必然有所差异。改革不可能一刀切，去福利化改革注定是一项长期复杂的系统工程。

在停车改革过程中，应处理好三个“转换”：1)政府应转换角色，改变原来大包大揽的局面，从无所不管到更偏重宏观指导工作，包括编制发展规划、制定产业政策、加强过程监管、引入社会资本、支持企业创新等；2)公众应转换观念，既然占用公共资源的停车位不是生活必需品，则应有偿使用，充分体现用者付费的原则，所付费用应体现市场的调节作用；3)市场运作应转换规则，尽量降低准入门槛，让更多社会力量愿意进入停车建设管理市场，通过优胜劣汰的方式让有限的资源发挥更大的作用。

5 结语

现阶段中国各城市交通问题不断恶化，并由此引发一系列社会问题，停车过度福利化是重要原因之一。当城市无法继续承受时，启动一场去福利化的改革将成为必然。由于此项改革将触及一个相对强势群体的既有利益，改革过程中必然会遭到强烈反对。只有让公众认识到停车福利化的极端不合理，意识到整个城市群体都是环境改善后的受益者，并在改革中根据实际情况采取正确的措施，得到公众的支持，才能从源头上缓解城市停车问题。

∶

[1]孙翔.现代城市交通规划的弹性思考[J].武汉城市建设学院学报，2000，17(4)：15-19.Sun Xiang.Review on the Elasticity of the Transportation Planning in Modern Cities[J].JournalofWuhan Urban Construction Institute,2000,17(4)∶15-19.

[2]杨莹莹，谢安政.杭州市交通运行报告[R].杭州：杭州市综合交通研究中心，2013.

[3]谭永朝，罗斌，项勤毅.杭州市老城区停车供需矛盾分析及对策研究[R].杭州：杭州市综合交通研究中心，2011.

[4]匡力勤，过文魁，项勤毅.2011年杭州市区停车普查分析报告[R].杭州：杭州市综合交通研究中心，2012.

[5]陈艳艳，刘小明.城市交通需求管理及应用[M].北京：人民交通出版社，2009.Chen Yanyan,Liu Xiaoming.Urban Transportation Demand Managementand Application[M].Beijing∶China Communications Press,2009.

[6]郭继孚，刘莹，余柳.对中国大城市交通拥堵问题的认识[J].城市交通，2011，9(2)：8-14.GuoJifu,Liu Ying,Yu Liu.Traffic Congestion in Large Metropolitan Area in China[J].Urban Transport of China,2011,9(2)∶8-14.

[7]匡力勤，过文魁.杭州市主城区停车现状评估及对策研究[R].杭州：杭州市综合交通研究中心，2013.

[8]刘雪莲.城市机动车停车产业化研究[D].西安：长安大学，2012.Liu Xuelian.Study on MotorVehicles Parking Industrialization in Cities[D].Xi’an∶Chang’an University,2012.

[9]吴涛，晏克非，李枫.城市公共停车收费定价的研究[J].上海铁道大学学报，1999，20(12)：16-20.Wu Tao,Yan Kefei,Li Feng.A Study on Urban Public Parking Charging and Pricing[J].Journal of Shanghai Tiedao University,1999,20(12)∶16-20.