深圳市停车收费调整探索

(深圳市城市交通规划设计研究中心有限公司，广东深圳518021)

面对严峻的交通形势，针对车辆多、人口密、土地资源紧张的具体市情，2012年《深圳市城市交通白皮书》明确提出包括“优先发展公交、挖掘设施潜力、增加设施供应、调控交通需求”四大类共24条措施的近期交通拥堵治理路线图[1]，并以停车需求管理作为交通需求管理的核心手段，通过提高停车收费标准，增加小汽车使用成本，有针对性地抑制小汽车通勤出行[2]。本文在分析深圳市交通发展现状的基础上，对停车收费调整方案及其立法保障进行研究和探索，旨在为深圳市停车收费调整提供技术支撑。

1 深圳市交通发展现状

1.1 交通拥堵状况

1）交通拥堵空间分布特征。

深圳市交通拥堵范围主要集中于局部地区以及部分关键通道上。从区域分布来看，工作日交通拥堵区域主要集中在原经济特区内，近年来，原经济特区外部分城市中心区也逐渐出现交通拥堵现象，见图1。在通道方面，随着原深圳经济特区内外一体化进程加快，连通原经济特区内外的原二线关通道交通拥堵状况进一步加剧；同时，随着机动车数量的快速增长，在东西向狭长的原经济特区内，部分东西向干路交通运行状况也逐步恶化。

2）交通拥堵时间分布特征。

深圳市交通指数将道路交通运行状况分为5个等级，交通指数≤1为畅通、＞1～2为基本畅通、＞2～3为缓行、＞3～4为轻度拥堵，＞4～5为拥堵。从工作日交通指数时间分布(见图2)可以看出，深圳市交通运行存在明显的早晚高峰现象。早高峰持续时间较短，峰值较低；晚高峰持续时间较长，峰值较高。08∶00—09∶00和 17∶30—19∶30，交通指数均在2及以上。

小汽车通勤出行是深圳市交通高峰时段道路交通运行的主体，也是导致交通拥堵的主要因素。小汽车通勤出行表现在停车方面有两个典型特征：1)停车时间较长(10 h左右)，基本上是从上班一直停放至下班；2)进出停车场的时间集中在早晚高峰，早上从居住区停车场出发，晚上则从办公区停车场出发。

1.2 停车收费状况

现状深圳市停车收费标准总体偏低，不能达到抑制小汽车出行的目的，反而变相鼓励小汽车拥有和使用。同时，停车收费结构也不尽合理。一方面，停车收费结构倒挂，停放方便且占用公共道路资源的路内停车反而免费，导致路外停车场(库)使用率低，影响开发商建设停车场的积极性，部分公共停车场已私下改变功能；另一方面，停车收费标准没有拉开短时间停车和长时间停车的收费级差。

1）路外停车。

对于本课程的考核,理论上要加强对实践能力的考核。[4]考核总成绩可分为平时成绩、笔试成绩和实践成绩等部分，按一定比例构成学生的最终考核成绩。在参与式课程教学考核中，应该将学生在课堂教学过程中的表现作为考核的重要依据，以彰显学生在参与式学习过程中的主体地位。此外，具体考核方式和内容也可以由学生参与讨论和确定，这样还可从一定程度增加学生的课程参与度，同时可以达到提高学生积极学习的目的。

以深圳市核心区路外停车场为例，社会公共类与临时类停车场的收费标准为首小时收费15元，首小时后为3元·h-1；商业场所类停车场在每小时收费不超过15元、全天最高限价60元的基础上，可自主确定各自的收费标准[4]。受全天最高限价60元的影响，目前绝大多数商业场所类停车场的收费标准为首小时15元，首小时后为3～5元·h-1，存在停车时间越久费率反而越低的问题。相对较低的收费导致停车位周转率低，不利于调控小汽车长时间停车需求，并进一步加大了停车供需矛盾。

2）路内停车。

1997—2007年，深圳市路内停车全部由高戍达公司管理，按每半小时3元的标准采用咪表收费。受企业逐利性的影响，存在强制售卡、粗暴锁车等现象，遭到市民的广泛质疑。2007年10月起，高戍达公司退出咪表管理，全市约3 000个路内停车位开始免费向公众开放。2009年2月，深圳市交警根据道路交通运行状况和道路条件，对原有3 000个停车位进行调整，并新增部分停车位，在全市共设置1.68万个路内停车位，至今全部免费使用。路内停车免费使用虽然在一定程度上缓解了停车难问题，但却导致停车收费结构倒挂现象进一步恶化。

图1 深圳市2012年1—10月工作日晚高峰平均交通指数区域分布Fig.1 Distribution of weekday average traffic indices in different areas from January to October of 2012 in Shenzhen

2 停车收费调整思路

小汽车通勤出行是深圳市交通高峰时段拥堵的主要因素，因此，将停车需求管理的重点对象确定为通勤小汽车。结合深圳市交通拥堵情况，考虑通过提高拥堵区域小汽车停车费用，引导有车一族不使用小汽车上下班，尤其不要在交通高峰时段使用小汽车。为了有针对性地落实交通需求管理、调控小汽车通勤出行，停车收费政策总体上秉持“差别化”的原则，实行“分区、分类、分时”差别化策略。

图2 深圳市2012年11月工作日交通指数时间分布Fig.2 Distribution of weekday traffic indices at different time on November 2012 in Shenzhen

表1 深圳市停车收费分区考虑因素Tab.1 Influential factors on parking charge zoning in Shenzhen

2.1 分区差别化

如表1所示，综合考虑交通运行空间分布特征、不同区域公共交通服务水平和土地开发强度等因素，调整停车收费分区方案，相应扩大一类区、二类区的范围，见图3。分区差别化停车收费政策总的原则是交通越拥堵、公共交通服务水平越高、土地开发强度越高的地区，停车收费越高，即一类区高于二类区，二类区高于三类区。

2.2 分类差别化

分类差别化包括按需求分类和按停车类型分类两种。按照需求分类差别化的原则，将停车需求分为工作地、商业地及居住地停车需求三类，总体上工作地应采用最高的停车收费标准，提高小汽车通勤出行的停车成本。按照路内停车和路外停车分类差别化的原则，应尽快实施路内停车收费管理。在路外停车收费调整方案的基础上，确定路内停车收费与路外停车收费的合理比价关系，平衡路内与路外停车场的使用。

2.3 分时差别化

分时差别化指针对交通拥堵的时间分布差异性，将停车时段分为工作日与非工作日两类，然后每一类再细分为高峰时段和非高峰时段两类。分时差别化收费政策总的原则是越拥堵的时段收费越高，即工作日高于非工作日，高峰时段高于非高峰时段。

3 停车收费调整方案

3.1 路外停车收费

针对小汽车通勤出行停车时间长及进出停车场时间集中两个特征，对路外停车提出两种收费方案(见图4)：1)交通方式转移方案，针对停车时间长的特征，提高长时间停车成本；2)鼓励错峰出行方案，针对进出停车场时间集中的特征，提高交通高峰时段小汽车使用成本。深圳市拟选取典型片区对这两种方案进行试点，根据实施效果择优推广。

1）交通方式转移方案。

维持住宅类停车收费现行标准不变，大幅提高非住宅类停车收费标准。具体措施包括：提高工作日白天的停车成本，取消全天最高限价，以引导有车一族尽量不使用小汽车通勤出行，改用公共交通等绿色交通方式；降低夜间和非工作日的停车成本，以保持商业活力等。建议目前停车收费调整暂不涉及三类区，同时维持医院配套停车场收费标准不变。

深圳市一类区路外停车首小时收费标准现为15元·h-1，已经是全国最高的小时收费标准，因此，不宜再通过提高每小时收费标准的方式提高路外停车成本，而应采用取消全天最高限价的方式解决停车时间越长费率反而越低的问题，遵循“用者自付”的原则，停车时间越长，停车成本越高。以一类区为例，在取消全天最高限价60元的基础上，工作日白天(8∶00—20∶00)收费标准仍维持15元·h-1。按照工作日与非工作日交通指数的差异，拟定非工作日白天(8∶00—20∶00)收费标准为工作日的40%，即6元·h-1；夜间(20∶00—次日8∶00)收费标准为2元·h-1，最高收费10元(见图5)，略高于居住区停车场月卡收费标准，通过降低夜间停车成本，可为周边停车供应不足的居住区居民夜间停车提供便利。该方案大幅提高了非住宅类路外停车场工作日白天的停车费用，一类区最高停车费用将从现状60元提高至180元。根据停车收费敏感性分析，小汽车通勤出行分担率约下降10%，基本达到深圳市近期治理交通拥堵的目标值。

提高停车收费带来的新增收益属于政策性收益，理应纳入政府财政，并返还用于发展交通。因此，建议向停车场征收行政性收费——路外停车场停车调节费，将停车场多收益的费用上缴市财政专户，实行收支两条线管理，专项发展交通，更多地体现交通公平性。

2）鼓励错峰出行方案。

维持路外停车收费现行标准不变，工作日交通高峰时段小汽车初次驶出停车场时按次收取路外停车场停车调节费(行政性收费)，有针对性地提高小汽车使用成本，鼓励错峰出行，市民可以根据实际情况选择不开车上下班或避开交通高峰时段开车，达到“削峰”的目的，缓解交通拥堵。

根据现状工作日小汽车通勤出行时间分布以及动态交通高峰时段分布特征，深圳市拟定早、晚交通高峰时段均为两个小时，分别为 7∶30—9∶30和 17∶30—19∶30。同时考虑车辆驶出停车场与导致拥堵的延迟时间(约15 min)，确定路外停车场停车调节费征收时段为 7∶15—9∶15和 17∶15—19∶15。按照道路交通拥堵情况进一步细分收费时段，实行阶梯价格，交通越拥堵时段收费越高，细化对小汽车通勤出行的调控。收费标准的制定以停车收费的敏感性分析以及道路动态交通运行特征分析为基础，以一类区为例，工作日小汽车若在交通最拥堵的时段(7∶45—8∶45和17∶45—18∶45)驶出停车场，每次收费 20元；若在高峰其余征收时段驶出停车场，每次收费10元，见图6。由此，一天可能增加的停车成本有0元、10元、20元、30元和40元多种组合，如果交通高峰时段不开车，出行成本将不会增加，而越集中于交通高峰时段出行，出行成本增加越多。鼓励错峰出行方案涵盖全市一、二类区所有停车场，包括住宅区，即住宅区停车场月卡用户如果在早晚高峰时段使用小汽车，同样需要缴纳停车场停车调节费。

3.2 路内停车收费

根据国内外经验，路内停车占用道路资源、对动态交通系统影响较大，在交通高峰时段原则上只提倡短时停车。制定路内停车收费标准应综合考虑与路外停车收费的关系，建议短时间停车(1 h以内)实行不高于周边路外停车的收费标准，长时间停车(1 h以上)实行高于周边路外停车的收费标准，以加快路内停车周转率、促使长时间停车需求首选路外停车场停放。同时，考虑到住宅区夜间停车位不足的问题，建议在道路交通畅通的22∶00—次日7∶15实行路内停车免费。

图3 深圳市停车收费分区Fig.3 Parking charge zones in Shenzhen

图4 深圳市路外停车收费方案示意图Fig.4 Off-street parking charge scheme

图5 一类区工作日非住宅类路外停车场收费标准24 h累计示意图Fig.5 Cumulative diagram of weekday off-street parking charge for nonresidential buildings within parking zone I

图6 一类区工作日交通高峰时段路外停车场停车调节费征收标准Fig.6 Off-street parking charge during weekday peak hours within parking zone I

具体收费方案为：1)一类区工作日白天(7∶15—22∶00)首半小时5元，首半小时后每半小时10元；非工作日白天(7∶15—22∶00）首半小时2元，首半小时后每半小时4元。夜间(22∶00—次日 7∶15)均免费使用。2)二类区收费标准约为一类区的60%。3)三类区收费标准约为一类区的40%。

路内停车位使用费同样属于行政性收费，全额上缴市财政专户，实行收支两条线管理。

4 停车收费政策立法保障

上述停车收费方案对现行标准进行了较大幅度的调整，并提出征收路外停车场停车调节费、路内停车实施收费管理等突破性的建议，为此，必须同时提供相关立法保障，从制度层面配套相关的管理措施。

4.1 路内停车收费管理

为了规范路内停车的收费管理，规避原路内停车企业管理模式带来的一系列负面影响，深圳市在立法方面进行了积极探索和落实。2011年深圳市人大常务委员会通过的《深圳经济特区道路交通安全管理条例》明确规定，路内停车管理及收费由市政府确定的行政部门负责实施，负责实施的行政部门可以委托依法成立的管理公共事务的组织具体实施；路内停车使用费属于行政性收费，应当上缴市财政专户，实行收支两条线管理，并专项用于发展公共交通、治理交通拥堵和排除交通安全隐患，费用收取和使用情况应当每年向社会公布。遵照该条例的精神，目前，深圳市已明确由市交通运输委员会下属事业单位——深圳市道路交通管理事务中心负责具体实施路内临时停车收费管理工作。

4.2 停车场停车调节费征收

中国城市的路外停车场大部分为非政府产权，由于缺乏法律依据，在提高路外停车收费标准后，政府无法将停车场经营者新增的收益纳入市财政，市民普遍质疑政府提高停车收费是为停车场经营者牟利。征收路外停车场停车调节费是深圳市在停车收费政策方面的探索性突破，为了保障这一构想付诸实践，以《深圳经济特区道路交通安全管理条例》的修订为契机，将路外停车场停车调节费的征收依据落实到法律层面，并明确其属于行政性收费性质，为下一阶段征收停车场停车调节费提供法律保障。

4.3 违章停车执法管理

国内外城市停车管理的经验表明，在缺乏执法强制力的情况下，会导致违章停车以及停“霸王车”现象大量存在，不但严重影响道路交通运行，而且对正常的路内停车管理带来较大冲击。在深圳市现有体制下，仅仅依靠交警的力量尚无法根除路内违章停车和停“霸王车”现象。根据《中华人民共和国行政处罚法》，可以赋予事业单位人员行政执法资格。因此，深圳市已启动《深圳市机动车道路临时停放管理办法》的编制工作，明确由深圳市道路交通管理事务中心协助市公安机关交通管理部门对道路违章停车行为进行管理，以加强执法力量。

5 结语

停车收费作为交通需求管理的重要着力点，其性质正逐渐由资源性、服务性收费转变为政策性、调控性收费。停车收费标准的制定和实施也面临一系列新问题，如政策性收费与服务性收费的协调、交通需求管理精细化要求与收费标准实施操作便利性的协调、政策性收益管理制度的设计等。本文以深圳市为例，探索性地研究了面向交通需求管理的停车收费标准调整，重点针对小汽车通勤出行特征，提出“交通方式转移”和“鼓励错峰出行”两种停车收费方案，同时创新性地提出征收行政性收费——路外停车场停车调节费，并将提高停车收费后停车场经营者新增的收益纳入市财政，还从制度层面探讨了相关立法保障。停车收费政策作为一项公共政策，其制定和实施涉及政府各部门的协调、政府与停车场经营者以及市民的博弈，其中，尚有许多内容值得进一步研究，例如停车收费标准分阶段/分区域实施策略、实施效果评估、收费标准的动态调整机制等。

[1]张晓春，宋家骅，陈蔚，等.深圳市城市交通白皮书[R].深圳：深圳市城市交通规划设计研究中心有限公司，2012.

[2]张晓春，吕国林，孙正安，等.深圳市停车发展政策及实施方案[R].深圳：深圳市城市交通规划设计研究中心有限公司，2012.

[3]张晓春，吕国林，孙正安，等.深圳市停车收费调整实施方案[R].深圳：深圳市城市交通规划设计研究中心有限公司，2012.

[4]深圳市物价局.深圳市物价局关于发布《深圳市机动车停放服务收费管理办法》的通知(深价规[2008]1号)(EB/OL).2011[2013-04-20].http∶//www.pmone.com.cn/html/guangdong/20110909/573.html.