专员办工作转型视角下的基本建设预算执行监督

●吴东兴

专员办工作转型视角下的基本建设预算执行监督

●吴东兴

中央财政在地方和中央基层预算单位的重大项目中，基本建设项目是大头。中央财政投资的重大基本建设项目，财政部作为出资人，成为建设项目的重要“监管人”，代表着政府行使监督权。对于中央重大基本建设项目，财政部驻各地专员办如何监管，特别是在专员办工作转型视角下，如何加强对建设项目的预算执行过程监控，有几个问题亟待探讨、厘清。

一、专员办监管的定位问题

对于重大项目的财政监管，专员办必须定位于第二业主。这是因为中央政府投资的重大基本建设项目的资金来源是中央财政资金，中央财政是出资人。从资金流转来看，委托代理链条延伸到业主（建设单位）；从财政业务来看，委托代理链条延伸到各地专员办。正是因为专员办得到财政部的授权，代理了出资人的部分职能，因此本质上就是业主（建设单位），只不过形式上是幕后的业主、抽象的业主，是第二业主。只有把专员办定位于第二业主的监管人身份和地位，专员办自己才好理解为什么要去监督和管理，建设、监理、施工等单位才好理解专员办为什么来监管，监管工作才能顺势而为、有所作为。

二、专员办监管的方式问题

重大建设项目专业技术复杂、资金投入大、建设周期长、质量要求高，相对而言财政监管难度较大。专员办是财政部主体业务工作在地方的前置和延伸，对重大项目实行财政监管员（或财务总监）制度，可以充分发挥专员办就地监管的现场优势，发挥专员办专人、专岗的持续跟踪优势。

三、专员办监管的范围问题

对重大项目的财政监管，必须是全过程的监管，也就是对立项决策、设计施工、竣工投产以及生产运营过程的监管。因为项目建设是一个系统的、专业化的过程，孤立地看每一段流程，可能看不出问题，有必要看联系、看全局。

全过程监管，有利于科学决策建设项目，防止技术条件不具备、经济条件不满足的情况下仓促上马造成“半拉子”工程，有利于及时纠正项目建设中存在的问题，促进项目保质按期完成，有利于正确评价项目的经济和社会效益，提高项目管理水平。

专员办对重大项目的全过程监管，结合专员办工作转型来看，就是微观上强化对项目预算执行过程的监督与控制，是从事后检查为主逐步向事前、事中控制为主转变。从这个意义上说，全过程监管既是项目的外部监督，又是项目的内部控制。

四、专员办监管的内容问题

财政监管，显然不能“包打天下”，代替建设单位、监理单位、施工单位进行项目日常管理工作。财政监管工作，第一层面应该是对项目的程序性、符合性、制度性的监管，常见的是对项目履行业主法人制、招标投标制、建设工程监理制、合同管理制的监管。这个监管，应该是以第三方监督为主，以第二业主管理为辅。第二层面才是实质性监督，即对具体事务的真实性、合规性、有效性进行检查和评估。

财政监管实质性监督的重点，参考建设流程，主要是分析性复核。即核对立项批准内容与初步设计内容，有无扩大范围和设计漏项；核对初步设计概算和工程预算，有无大概算小预算、超预算，有无提高标准、漏项或计划外单项工程；核对招投标文件与中标合同，有无不合规招投标行为；核对项目建设的各类合同与工程预算，合同标底是否控制在预算造价之内，合同内容是否符合项目建设内容；核对施工图预算与施工图纸、造价定额，有无高套低套定额；核对竣工决算与完成工作量、竣工图、设计变更签证、施工现场签证，工程价款结算与实际完成投资是否一致和真实；核对工程核算资料与会计核算资料，有无成本不实或核算不一致等等。

对专员办而言，财政监管实质性监督还存在一些专业技术难点，如果涉及这些方面，则可以引用专业部门和人士的意见。

五、专员办监管的切入点问题

基本建设项目管理的核心是造价、质量、工期。尽管是全程监管，专员办进行财政监管仍然必须围绕核心、抓住重点。就专员办的技术力量来看，重点依然是造价，也就是项目投资。控制投资，设计单位、建设单位、监理单位都有责任。财政监管要控制投资，不能总在建设差不多完成才开始，那样即使发现问题也难以挽回损失，所以必须关口前移，防患于未然。就基本建设项目来说，财政预算执行控制的重要环节和关键节点，可以选择“四算”，即工程概算、工程预算、工程结算、工程决算。

在切入点上，除了顶层财政部门参与立项决策，根据财力实施财政预算硬约束，框定项目大概算，专员办可以委派监管员参与以下事项，以期建立一种嵌入业务流程的财政支出监督机制。

（一）监督评标

监管员作为业主代表进入评标委员会，主要是对其他经济技术专家履行职责情况进行现场监督，有条件的直接参与对商务标部分评标。

（二）审阅合同

市场经济条件下，项目建设就是一系列合同签订和履行的过程，所以必须通过合同来配置资源、控制项目。合同纠纷是项目建设主要的不确定因素。建设单位与其他市场主体签订的主要合同草案，都应该经过财政监管员审阅或备案，由财政监管员以旁观者角度查漏补缺，适时提出意见，规范完善合同。

（三）审查款项的支付情况

财政监管员的具体手段，就是充分利用中央财政国库直接支付系统控制拨付金额和进度。既要现场了解项目的形象进度，参考监理单位确定的已完工工程量，还要在建设单位审核的基础上，与合同对比，抽查大额预付款、进度款、竣工结算款的付款条件、手续要件、数字金额，确认施工签证、施工记录、设计变更等资料的真实性、完整性、有效性等等。

（四）检查建设单位项目会计信息质量

《会计法》赋予财政部门进行会计监督的权力和责任。检查建设单位项目会计信息质量，就是进行财务监管，全面监督概预算执行情况和决算是否真实、合法，确保财政资金合理使用，为实施后评价打下基础。

（五）参与验收

监管员要督促、协调项目早验收、早投入使用发挥效益，坚持不验收就不结算尾款。要关注尾工实施情况，提示预留足额的质量保证金，要参与项目缺陷期内的工程质量复查。

（六）实施后评价

后评价反映项目真实效益，反馈财政资金效能，有利于类似项目预算编制的准确严密。开展中央重大项目的绩效评价，实施后评价，是在项目管理流程末端发挥财政监管作用，既是单个项目全过程监管的终点，也是下一个类似项目财政预算编制参考的起点。■

财政部驻湖北专员办）