深化农村改革的思考

李周

最近10年，中国粮食产量实现十连增，人均粮食产量显著增长，其他主要农产品也有不同幅度的增长。现在，我国除乳制品外，粮食、肉类、水产品、蔬菜、水果的人均产量均高于世界平均水平，人均食物营养已经达到东亚平均水平。农业生产方式有了较大的改进，农业微观经营主体有较大的改进，农业的转型也有较大的进展。

同时，农业发展也面临一系列挑战。一是耕地非农化和地下水位下降的挑战。二是劳动力价格、土地使用价格、其他农业要素价格提高造成的农业竞争力下降的挑战。三是边际投入低于边际产出的这部分投入消失和复种指数下降造成的耕作强度下降的挑战。

全面深化农村改革，既要搞好顶层设计，确保改革的系统性、整体性和协调性；又要“摸着石头过河”，坚持实践第一、实践是检验真理的唯一标准的理念。

全面深化改革不应就农业论农业，而要以城乡一体化为切入点做好改革的协调，促进工业化、城镇化和农业现代化、新农村建设同步发展，形成工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，逐步实现城乡一体化。

要通过全面深化改革，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，从制度上保障城乡居民拥有同等的权利。实现城乡一体化的户籍管理，推进农民和市民同工同酬；消除歧视性的福利政策，推进农民和市民同城同权。所谓同城同权，是指居住在同一个城市的农民和市民在享有政府提供的福利方面拥有同等的权利，而不是消除城市间的福利差异。土地由产权管理转向规划管理，推进城乡建设用地的同地同价。为此，必须改革土地征地管理制度，特别是要改革政府垄断土地一级市场的制度，建立城乡统一的建设用地市场，使地方政府由征地的操盘手改为征地规划的管理者、征地相关方的利益协调者、土地用途变化带来的级差收益的征收者。

专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体在规模、效益、技术、市场等方面具有优势，在提高农业生产经营的集约化、专业化、组织化水平等方面能发挥重要作用。所以，农业经营体系改革要从承包权与经营权分离和鼓励土地经营权流向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业入手，发展多种形式的规模经营，加快构建新型农业经营体系。

耕地确权要有利于土地整理，有利于农民对流入土地投资，有利于农民获得流转期间形成的土地肥力的收入增量，而不宜把重点放在划定耕地四至上。要通过土地经营权流转和经营权入股等方式，让更多的微观农业经营规模迈过适度规模的门槛，使农业部门的就业具有竞争力和吸引力。要允许农民创办中小银行，实现农村各类微观经营主体的量级匹配，这是比赋予农地抵押权能，让农民适应现有金融体系更为重要的措施。要加快建立系统完整的生态文明制度体系，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。为此，必须改革化肥补贴和抽取深层地下水的电价补贴等不利于可持续发展的补贴制度。

要严格实行耕地保护政策。改变农地用途是增加就业、投资和GDP的最简单的途径。然而，不加节制地采用这种做法有很多问题：第一，用地太多会对非农产业的竞争力产生负面影响。第二，提高农地利用效率的潜力已经不大。中国用世界上7%的耕地养活了22%的世界人口，很不容易。第三，提高土地利用效率的潜力主要在非农用地上。例如，中国的小微企业在空间上是独立配置、平面配置的，而韩国的小工厂是集中配置、立体配置的，缩小这个差距就是潜力。

（作者为中国社科院农村发展研究所所长）