“四化两型”视角下湖南财政科技投入机制创新研究

王青松

(娄底职业技术学院，湖南娄底 417000)

湖南省将不断推进高等院校和科研机构的科研体制改革，完善人员聘用、收入分配、成果转化、绩效考评等制度，全面提升自主创新能力和创新服务能力。同时，结合法治湖南建设，我省正在研究制定切实可行的自主创新政策法规，强化科技与财政、金融等政策、法规的衔接配套。紧密联系湖南实际，提出全面推进新型工业化、农业现代化、新型城镇化和信息化，着力建设资源节约型、环境友好型社会，努力开创科学发展、富民强省新局面。［1］在“四化两型”背景下提出建设创新型湖南的战略，研究财政科技投入创新对加快实现产业转型升级、促进经济增长方式转变具有现实意义。

一、湖南财政科技投入规模分析

“十一五”期间，我省财政科技投入保持稳定增长。地方财政科技投入稳步增加，R＆D经费投入总量增加，R＆D经费投入强度仍然不足，有待进一步提高。

1、湖南省地方财政科技拨款情况分析

地方财政科技拨款是国家财政科技拨款体系的重要组成部分，是保障地方科技计划实施和科研机构正常运行、贯彻落实“科学发展”和“富民强省”的主要手段，在湖南省科技投入中占据重要地位并发挥着引导和调节作用。“十一五”以来，我省财政科技拨款额度整体呈逐年增长趋势，从2006年的14.26亿元增加到2010年的35亿元，科技经费的大幅度增长促进了我省科技进步对经济增长的贡献率，2012年科技进步贡献率达到52.1%，为创新型湖南和“两型社会”建设提供了有力的投入支撑 (见图 1)。

图1 “十一五”期间湖南省财政科技拨款情况

财政科技投入大幅度增加对科技经费管理提出了更高要求。2014年湖南省将进一步创新和加大财政科技投入，积极推进区域科技条件平台建设，开展科技经费绩效考评，加强监管跟踪服务工作，进一步提高科技经费使用效率。在可供科技活动使用的资金中，财政科技拨款发挥着主导的支柱作用。但总量上与发达地区的差距越来越大，政府资金引导社会科技投入效果不佳。财政科技拨款占财政总支出之比反映了政府对科技活动支持能力的强弱，湖南省地方财政科技拨款占地方支出比重一直在1.3%－1.6%之间徘徊，在2010年被湖北赶超，且低于全国近2%以上的平均水平 (见表1)。

表1 2006－2010年全国及两湖地方财政科技拨款占地方财政支出比重

依据国际通用做法，用财政科技投入占财政总支出的比例这个指标来评价政府支持科技创新力度。2012年湖南省财政总支出4085.87亿元，而财政科技投入仅为47.1亿元，财政科技投入占财政总支出的比例仅为1.15%，比十一五期间的比重有所降低，这与建设创新型湖南的目标是不相符的。从湖南财政科技投入总额来看，还要逐步加大财政科技投入力度，使财政科技投入逐年增长，提高财政科技投入占财政总支出的比例。

2、湖南省级层面科技项目经费投入总体情况分析

近年湖南省级层面科技项目经费投入在总量上实现了较大幅度的增长，从2006年1.77亿元增加到2010年2.41亿元，平均增长率为8% 。(见图2)在中部六省中，除2006年排名第2外，之后逐年被邻省赶超，2010年落后到第5。“十一五”以来，省本级财政科技拨款占同级财政支出的比重始终在3%左右徘徊，仍有较大的提升空间。纵观湖北、河南、安徽等省“十一五”期间对本级科技项目经费的投入力度，从侧面反映出各省地方政府对科技的重视和支持，我省在这方面还存在一定的差距，亟待增加科技投入，确保创新型湖南建设进程。

图2 湖南省“十一五”期间本级科技项目经费情况

3、湖南科学研究与试验发展 (R＆D)经费投入总体情况分析

科学研究与试验发展 (R＆D)活动是整个科技活动的核心，直接影响着地区科技发展水平、创新能力、经济发展后劲和综合实力的提高［2］。我省 R＆D经费支出占 GDP的比重从2006年的0.72%增加到2010年的1.17%，提高了0.45个百分点，但总体上各年比重均低于全国平均水平。十一五的前两年，我省在中部六省中排名第5，2008年上升了2个位次，排名第3。2009年和2010年位次保持在第3，在指标数值上，与排名前两位的湖北和安徽有一定的差距。由此可见，湖南对R＆D经费投入力度仍需加强。从长远来看，R＆D经费投入情况将直接影响未来科技的创新和发展。在中央提出发展中部，进而带动西部的经济发展方针下，确立了湖南长株潭两型社会的试点城市发展群，我省更应借此发展机遇，在“十二五”期间加大投入力度，优化配置科技资源，发挥和巩固优势项目，从而谋大、谋深、谋远加快推进我省科学技术发展。

二、湖南财政科技投入结构分析

1、湖南财政科技投入按执行部门结构分析

从执行部门的R＆D经费投入结构来看，2010年我省企业、科研机构及高等院校R＆D内部经费支出的绝对数值由2006年的53.6.亿元增加到2010年的186.56亿元。在此期间，我省企业的 R＆D经费投入比重由2006年的67.5%增加到2010年的81%，以企业为主体的特征进一步凸显;对科研机构和高等院校的R＆D经费投入整体力度不大，两者的R＆D经费投入均出现了不同程度的回落，科研机构和高等院校R＆D经费投入占总支出的比重由2006年的31.7%降低到2010年的17.8%，低于当年全国25.3%的平均水平。因此，需要把有限的财政资金投入使用到解决市场失灵问题上，发挥财政资金的经济杠杆作用。［3］

2、湖南各市州的R＆D经费投入地区结构分析

“十一五”以来，我省各市州的R＆D经费投入均实现了较大幅度的增长，然而各市州之间的R＆D经费投入仍然相差悬殊。我省各地经济发展不平衡，反映在科技投入结构上呈现不平衡性。近年我省科技支出主要集中在长沙、岳阳、株洲、常德、湘潭、衡阳、娄底等少数市州，这些市州的R＆D经费投入占全省投入总额的93%。其中，2010年长沙市R＆D经费投入为91.06亿元，远远高于其他市州，占湖南R＆D经费投入总额的48.8% 。而张家界、湘西、永州、怀化、邵阳等市州成为我省科技投入的薄弱地区，这些市州的R＆D经费投入为13.01亿元，仅占全省投入总额的7%。总体来说，我省各市州的R＆D经费投入以省会长沙为核心，呈东高西低的态势。

图3 2010年湖南省各市州的R＆D经费投入情况

3、湖南科技投入按R＆D活动研究类型结构分析

“十一五”以来，湖南R＆D经费内部支出从42.74亿元增加至186.56亿元，年均增幅34.3% 。同期我省基础研究的R＆D经费支出额呈波动上升趋势，增加幅度较小;应用研究和试验发展的R＆D经费支出额实现了不同程度的增长，年均增幅分别为21.8%和38.7% 。但基础研究经费所占比重由5.9% 降至3.7%，降幅主要体现在“十一五”的后三年，而试验发展R＆D经费支出比重逐年上升。从湖南科技经费支出来看，基础研究经费不足的问题没有得到有效解决。其所占比重不仅没有增加，反而还出现下降，基础研究经费所占比重由5%以上降低至5%以下。虽然基础研究带来的短期经济效益可能会小于应用研究，但是基础研究为应用研究和试验发展的可持续发展打下扎实而稳固的基础。企业以追求利益最大化为目的，它不太注重经济发展的长期性，所以对基础研究的投入事实上主要依赖财政资金，政府应增大科技支出中基础研究的比重。［4］湖南的试验发展所占比重偏高。这种通过基础研究、应用研究所获取的的知识转变为成果的过程，是实现利润的环节，其比重偏高从侧面表示对科技研究的投入不足，然而对科技应用的投入比重大，会出现过分依赖引进研究成果的局面，降低湖南自主创新能力。

三、“四化两型”视角下湖南财政科技投入机制需要解决的问题

1、湖南财政科技投入稳定增长机制还没有形成

财政科技投入相对规模比例偏低，财政科技投入占地方财政总支出比例均未实现持续增长。虽然湖南在2012年5月31日发布了《湖南省科学技术进步条例》，并在其中明确提出:“县级以上政府应当建立科技财政投入稳步增长机制，确保财政用于科技经费增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度。全社会研究开发经费应当占地区生产总值适当的比例，并逐步提高。”但是就在该决定出台的当年，湖南省财政科技拨款占财政总支出的比例为1.15%，比2007年的1.54%下降了0.39%。投入比例反映了地方政府对科技投入和自主创新能力提升的重视程度，而科技事业的发展和自主创新能力的提升需要长效机制来实现，需要不断积累和稳步投入。这就要求我省必须要有前瞻意识和科学的态度，建立有效增长机制，并坚决贯彻执行，这样才能发挥财政科技投入的支撑作用，为湖南“四化两型”建设提供良好的民生和社会环境。

2、湖南财政科技投入的战略和重点不够明确

从湖南财政科技拨款的情况来看，技术研究与开发是财政资金投向的主体，这一点尤为值得关注。目前，在科技经费投入中政府投入比重在下降，财政科技投入的主体正在发生转变，尤其是转制机构的科技投入呈现出政府企业双主导的趋势。随着财政科技投入主体转换，政府相关部门应该在科技投入中发挥比以往更大的导向与协调功能，处理好政府科技投入对象问题即成为关键点。当前形势下，市场化过程中转制机构的资金重点投向试验发展与成果应用研究。正因为市场的支配作用，科学研究中的试验发展、技术研究与开发、成果应用研究会更加活跃。作为财政投入主体的政府，对基础和应用研究类型的科研活动就应该进一步关注，需要把财政科技投入由技术研究与开发转向基础、应用研究，促进科技知识的不断增长，为科技成果转化能力的长远发展打下稳固的基础。

3、湖南科技资源配置亟待优化与整合

绝大部分的财政科技资金是由行政系统逐级划拨到科技行政管理部门的。大部分科技管理部门对于科技资源的配置方式依旧沿用包含许多行政运作规则的资金配置管理老模式，这必将导致政府部门在选择投入对象时，会优先选择政府直接管辖的科研机构、高等院校，往往没有把那些民间机构和个人纳入财政科技投入对象的选择范围。因此，投入对象绝大多数是隶属政府的机构，在财政配置科技资源中肯定会产生行政干扰。那些依据学术规则、评审原则和运行机制配置财政科技资金的机构，原本有助于促进财政科技投入对象的多元化，却因为它们掌控的资源比例非常低，从而难以有效地优化财政科技资源的配置水平。

四、“四化两型”视角下完善湖南财政科技投入机制的政策建议

1、增大湖南财政科技投入规模

创新型湖南的建设，在不断推进科技进步的前提下，必须大力加强财政科技投入及相关保障。［5］现有《湖南省科学技术进步条例》的一些规定可操作性不强。要明确财政科技投入相对比例，将“全省科技投入经费应当逐年增长，所占全省生产总值的比例应当不低于全国平均水平。财政用于科技经费投入的增长幅度，应当高于财政经常性收入的增长幅度，一般预算支出中科技经费支出所占比例应不低于全国平均水平”等内容写入相关法规。针对企业科技创新投入规模小、国家给予企业科技投入的减税让利落实不到位等问题，建议补充促进企业成为科技投入主体等内容，要求高新技术企业和大中型企业提取营业收入一定比例的资金，用于研究开发和科技创新［5］，从根本上解决财政科技投入相对量不足的问题。

2、调节湖南财政科技投入结构

(1)调节执行部门的结构，积极引导私人非盈利部门加入

一方面应当加大财政科技投入，另一方面也应当在尽量减小挤出效应的基础上，不断降低财政科技投入在行政部门当中的比例，逐步增加财政科技投入在科研机构和高等院校的比例，加大金融对科技创新的支撑，尽可能引导私人非盈利部门积极参与对科技的投入，从而让湖南的财政科技投入执行部门朝着更直接有效利用资金去参与科研运行的方向呈现良性发展。还应当引导中小企业参与到科技创新的行列中来。财政是中小企业科技创新活动的坚强后盾，要为之提供良好的社会环境和资金环境，努力形成创新型新兴企业发展的有利环境，努力形成经由提高效率而使企业发展的公平而有序的竞争环境。

(2)优化湖南各地区财政资金对科技投入的结构，加快地区之间平衡发展

湖南各地区的财政科技投入，存在地区差异比收入差异还要大的现象。为了扭转这一局面，需要财政对欠发达地区的支持力度大于对发达地区的财政支持力度，从而缩小我省各地区科技投入差距。通过财政科技投入朝着缩小各地区发展差距的方向制定有关政策手段，逐步缩小各地区科技、经济发展的差距，最终实现各地区之间的协调发展。［4］

(3)调节研究类型结构，加大基础研究投入

在科技投入研究类型的划分中，因为实验发展取得的直接经济效益明显在数量上比较大、投入产出的时间比较短，所以企业的科技投入大部分集中在实验发展领域。财政科技投入比较注重考虑社会效益，而不注重考虑投入的经济效益，所以应当加大财政科技投入对基础研究的投入，由此稳固湖南科技发展的基础，让湖南经济可持续发展。

3、建立湖南财政科技投入稳定增长机制

一般说来，地方科技发展水平的提高是与其科技投入规模成正比的，地方政府在科技投入中更是发挥着主导作用。要建设创新型湖南，就必须加大财政科技投入的总体规模。与此同时，当前急需通过法律手段建立完善的湖南财政科技投入稳定增长机制。除应将财政科技投入增长率、财政经常性收入增长率和财政支出增长率挂钩以外，还需把政府对科技投入占财政总支出的比例纳入政府预算支出目标，实现政府对科技投入的稳步增长。［6］技术开发与创新在湖南企业中投入比较低，财政科技投入体系尚处于发育和健全阶段，联系这些实际情况，在全社会的科技投入中，政府的科技投入需要处在主导位置。发挥政府财政在科技投入中的主导作用，积极调动非财政科技投入，逐步建立科技投入的稳定、持续增长机制。［7］

［1］周 强.推进“四化两型”建设 加快湖南科学发展 ［J］.求是，2011，(16):23－25.

［2］刘 成.地方财政科技投入研究——以广州市为例［D］.广州:华南理工大学硕士学位论文，2010.23－26.

［3］吴知音，倪乃顺.我国财政科技支出研究［J］.财经问题研究，2012，(5):75－79.

［4］冯 婧.我国科技支出现状分析及政策研究 ［J］.财政研究，2011，(7):48－50.

［5］苏 莉，刘 也.专利权作价入股最高可占70% ［N］.湖南日报，2011－11－26(3).

［6］包 键.我国财政科技支出优化分析［J］.科学管理研究，2011，(6):78－80.

［7］刘军民.财政科技投入回顾与展望［J］.中国科技投资，2011，(2):21－23.