城镇化进程中农民工市民化的主要障碍及解决对策

黄贞贞

十八大会议上，胡锦涛同志提出要全面建成小康社会，要坚持走中国特色的新型城镇化道路。中共十八届三中全会指出，要完善城镇化健康发展体制机制，推动我国城镇化的进展。2013年12月召开的中央城镇化工作会议特别强调，推进农业转移人口市民化、解决人口市民化是推进新型城镇化的关键。城镇中的农民工是人口市民化的重要群体。长期以来，由于宏观上社会制度的障碍和微观上劳动关系状况的影响，农民工难以真正融入城市，许多人只能成为城市的过客，而我国的现代化进程必然要求一部分农村劳动力向城镇转移并长期定居下来，以实现现代化。对于生活在城市中的农民，这意味着其祖祖辈辈依靠的承包地归为国有，失去了其最原本的寄托。农民工问题是我们全面建成小康社会、大力开展城镇化和可持续发展的重要问题。

一、我国农民工演变及特点

农民工在国外对应成为“immigrant peasant”，即农民移民（或移民工、劳工），是指在一定历史阶段出现的大量农民劳动力，大规模离开原居住地进入到城市中现象。《中国农民工调研报告》认为，农民工是我国经济社会转型时期的特殊概念，是指户籍身份还是农民、有承包土地，但主要从事非农产业、以工资为主要收入来源的人员。狭义的农民工一般指跨地区外出进城务工人员；广义的农民工既包括跨地区外出进城务工人员，也包括在县域内二、三产业就业的农村劳动力。2010年，全国农民工总量为24223万人，其中外出农民工数量为15335万人。 据估计，到2030年我国预计将要解决4亿农民工及其家属的进城和落户问题。

（一）我国农民工进城演变

农民工的演变与城镇化进程密不可分。1953年，我国实行第一个五年计划，城镇化进程由此开始。我国城镇化进程可以分为短暂发展时期、起伏波动时期、停滞时期、过渡时期、乡村城市化时期和快速城市化这六个时期。伴随着城市化的发展，我国的农民工进城主要分为三个阶段：

第一阶段是上世纪80年代以前，国家为控制人口自由流动，颁布《中华条例》等一系列与就业等相关的制度，通过统购统销、人民公社和户籍管理三位一体的制度安排，减少工业化过程中对农村人的身份变换，限制了农村人口进城的步伐；

第二阶段是1978年到1988年，这个阶段，国家开始允许劳动力的自由流动。随着农村经济体制的改革，农村产业结构发生巨大变化，就业结构也随之改变。城市中出现大量农民工；

第三阶段是1989年到1991年，这一时期农民工的大量出现造成了城市各种社会问题，政府对劳动力的流动进行了控制和管理，通过一些条件限制农民工进城并收取一定的管理或调节费，提高农村劳动力进城务工的成本，以按城市需要调节农民工进城的数量；

第四阶段是1992年至今，这一时期的农民工涌入城市是带有目标性的流动。企业也开始定点招工，政府也鼓励与支持农民工进城，颁布了一系列法律法规来维护农民工的合法权益。

（二）我国农民工特点

我国的农民工主要包括以下几个特征：

1.就业双重性。农民工是生活在城市的农民，没有完全离开农业生产，农忙时会回家务农，但整体来说主要以在城中务工为主。从收入上来说，他们的工资介于其他城市就业者和农民之间。

2.身份困境。户籍制度严重限制农民工获得与原城市居民同等权利的机会，使其处在城市户口的边缘地带。进城务工的多数是青壮年，这也就同时影响了农民工子女的教育问题。

3.盲目性。农民工进入城镇是为了提高生活质量，但是他们信息不畅通，对于就业信息掌握不全，多数是通过朋友亲戚介绍找到工作，对于自身的法律保护意识也相当薄弱。

4.就业和生活条件艰苦性。农民工在城镇中做的是市民不愿意做的工作，如保洁、餐饮服务员等，工作环境很差，收入低。同时，他们多居住在一些危房或者市民原本用于堆积杂物的房屋，对城市的治安管理造成一定困扰。

二、农民工市民化的主要障碍

农民工作为一个特殊群体，在我国城镇化进程中扮演着重要的角色。但是农民工的自身特点以及社会对其的偏见导致农民工承受了许多不公平的待遇，解决好农民工问题是实现现代化、城镇化发展的必然要求。目前，农民工面对的障碍主要有以下几点：

（一）制度障碍

主要表现在户籍制度、土地制度、就业制度、社会保障制度和教育制度上。

1.户籍制度。这是根源，它控制了人口的流动和社会资源的分配，附着在户籍制度上的社会保障、就业、教育、医疗卫生等一系列基本公共服务不能合理的分配。

2.土地制度。这主要体现在农村承包制上。目前，我国土地流转体制不完善，缺少对土地的自主支配。同时，随着城镇化水平的提高，部分农民工的土地收为国有，最后一道防线崩溃，农民工的处境更恶劣。

3.就业体制。由于户籍制度的限制，多数农民工只能进入城市收入低、工作环境差、就业不稳定的低端劳动力市场。同时，农民工获得就业信息的渠道十分有限，只有通过人才市场或口头相告。不仅如此，农民工的合理合法权益得不到很好的保障，任意压低克扣和拖欠农民工工资的现象比比皆是。

4.教育制度。这主要体现在农民工接受再教育的权利和农民工子女教育问题。农民工都是务农出生，对各项技能基本上没有涉足。生产力的发展主要依赖于劳动效率的提高。市场上基本没有开设针对农民工的就业中心，各种就业中心也只限于城市市民。农民工的“就业教育”主要发生在有经验的老农民工和年轻员工之间，往往是不全面的。农民工子女就学十分严峻。他们没有被纳入城市的教育制度之中，主要是在一些打工子弟学校就读，即使在公立学校也享受不到与城市子女平等的待遇。

5.社会保障制度。农民工大多数干的是底层的一些劳动，无时无刻不面临着断肢断臂、烧伤伤骨等危险。目前的社会保障制度是建立在户籍制度上的，农民工无法享受城市最低生活保障，他们的社会保险的参保比例较低，造成了严重的经济压力。

（二）观念障碍

我国的城乡二元结构衍生了市民和农民这两种身份。城市市民一直享受比农村优越的教育、医疗等基础设施，加之由于一些农民工素质较低，使得城市的犯罪率提高，导致他们不能以平等的眼光来看待农民工。农民工多数吃苦耐劳，劳动报酬率低，一定程度上占据了城市居民的工作岗位，更增加了城市居民对农民工的歧视和偏见。另一方面，农民工本身的小农意识使其不愿意积极主动吸纳城市内的文化价值观念和生活方式，对融入城市构成很大影响。

三、解决对策

“民众是水，民工流使水显得更有活力，但水在风平浪静的同时，也时时会蕴涵着晃动的波澜。”农民工问题关系到整个国家经济和社会和平稳定发展的重大问题。农民工幸福地融入到城市中，对我国的城镇化和全面建设小康社会有很大的推动作用。就此，本文提出以下应对策略：

（一）制度改革

首先是户籍制度的改革。深化户籍制度改革，建立城乡统一的户籍管理制度是解决农民工问题的必由之路，同时也是复杂的系统工程。有步骤分阶段逐步推进户籍制度创新，完成农民工身份转变，必须要根据本城镇的实际发展情况和人口情况，预先科学地设定农民工迁入城镇的条件。改善户籍管理方式，借助科学信息技术，开发户籍软件。同时进行定期的人口普查，及时掌握人口信息。最后是对附着在户籍制度上的教育、就业和社会保障等制度的剥离，这主要是针对农民工。对已经在城内工作一定时间的农民工，可以使其享受这些方面的优惠政策。

其次是教育制度改革，对农民工子女的教育，应实现平等教育制度，保障农民工子女能享受与城市居民同等的教育设施。改革义务教育学籍管理体制，将学前教育、9年制义务教育和高中教育纳入城市教育体系；建立全国统一的电子学籍卡系统，实现学籍卡的网络化；建立城乡平等的就业管理体制，完善城乡一体化的劳动力市场信息网络。同时，加强政府对教育体制的监测。对农民工自身来说，应加强对在城农民工的职业教育，支持用人单位建立稳定的劳务培训基地，针对性地进行技能培训。同时，发展面向农村的职业教育。农村中初高中毕业生是我国产业工人的主力，以镇或乡为单位，对18周岁到50周岁之间的农村中的剩余闲置劳动力进行职业技能培训，为我国的现代化提供后备力量。

对于就业体制，应建立城乡统一、平等竞争的劳动力市场，逐步形成市场经济条件下促进农村富余劳动力转移就业的机制，为城乡劳动者提供平等的就业机会和服务。同时严格执行劳动合同制度。劳动保障等各部门加强对用人单位制定和履行劳动合同的监督，保障农民工的合法权益。

对于社会保障体制的改革，主要是完善社会保障体制，加强政府对企业的监管职能，优先实现工伤保险对农民工的全覆盖；将农民工纳入城市职工基本医疗保险和养老保险，使农民工享有与市民同样的医疗、养老和工伤等社会保障。

此外，应有效保护农民工的土地财产权利。土地是农民的最后一道生活保障。政府应完善农村土地承包关系，农民外出就业期间，在依法自愿有偿的原则下以委托代耕或通过转包、出租、转让等形式流转土地承包经营权。

最后是对住房体制的改革，可建立多种形式的廉租房和经济适用房体制。通过对农民工团体进行对住房需求的抽样调查，定位其对廉租房或经济适用房的需求结构，构建服务于民同时符合城市规划的住房体系。

（二）树立正确的市民观，优化舆论环境

政府应做好表率，利用社会媒体、社区活动等引导城镇市民消除歧视，对农民工建立正确的态度，让各方树立理解、尊重、保护农民工的意识。政府可在农民工集聚区建立农民工工会，协调沟通好各方信息。同时，引导农民工提升自身素质。农民工的政治思想、文化水平和技能水平直接影响我国的现代化水平和社会的长治久安，因此，必须把提高农民工的综合素养放在重要位置。政府可资助企业在企业内部建立培训班或文化宣传节等，企业可开展多种形式的文化活动，促进企业与农民工的融合，增加农民工的归属感。社会各方也应该树立尊重、理解农民工的意识，加强与农民工的沟通。对于农民工自身，应积极参与社区和企业的各项活动，提高自身的专业技能和文化水平，加快融入城市生活。此外，应该加强自身的法制意识，熟悉与切身利益相关的法律法规。

四、结语

农民工为我国的现代化建设作出了重大贡献，解决好农民工问题是完善城镇化体制、建设中国特色社会主义、全面建设小康社会的重大任务。农民工问题不仅是政府的责任更是社会的责任。我们全社会要以公平公正的态度对待农民工，让农民工以更好的姿态投入到现代化建设中。

（作者单位：浙江大学地球科学系）

责任编辑：康伟