香港财政储备制度的发展现状及趋势

苏育楷

内容摘要：本文介绍了香港财政储备制度的发展现状及趋势，分析了财政储备制度的特点，并对香港财政储备制度的发展进行了思考并提出自己的建议。

关键词：财政储备 香港 管理

财政储备是指政府为了应付预算中出现赤字或应付临时出现的不可预测的困难等而在国家预算中设置的一种货币基金。财政储备是在每年财政预算之外单独列出有关账户，以每年财政收支的实际盈余拨入或者从每年的财政收入中预提一部分款项。财政储备并不是一个固定的、通行的财政概念，各国各地区有不同的做法，可根据自己的实际情况和需要决定是否设立财政储备。由于香港政府未设立中央银行，亦不采取积极的公债政策，财政储备在公共财政系统中极为重要。

香港财政储备制度的建立及概况

在平衡预算、略有盈余的基础上，增加财政储备，是香港财政管理的重要原则。基于这个原则，香港政府积累了巨额的财政储备，而维持高水平的财政储备是与香港政府公共财政的总体目标和原则相适应的。在“简税制、低税率”和“不追求收入预算目标且支出预算相对独立性”等情况下，为防止财政风险保证，在经济波动时仍能保障正常的公共支出能力， 就必须保证足够规模的财政储备。

历史上，香港是中国市场最重要的转口港，因此香港的经济表现及公共财政不俗。港英政府在1855年已经能达到收支平衡，并逐渐累积历年财政盈余，当时称之为Surplus Balance（盈余结存）。根据1936年的立法局资料，当时的港英政府以持有不少于1000万港元的盈余结存为目标，若以当时的政府总开支计算，则盈余结存应相当于政府总开支的一半（即相等于6个月的政府总开支），可见当时的港英政府已经建立了财政储备制度。从1952-1953年度起，香港建立财政储备基金，逐年由一般收入帐目的盈余中拨款归入基金，不断累积增加。1985-1986年度以后财政储备基金还包括一般收入帐目之外的各项基金的储备。在1945-1946年度到1998-1999年度的50多年中，香港政府的财政只出现了8次赤字，其余45次均为盈余年度。香港严格遵守审慎理财原则，并积累了大量的财政储备，1997-1998年度结束时，政府财政储备为4575.43亿港元。由于1997年亚洲金融危机影响，香港经济陷入长达6年的紧缩，出现了5年的财政赤字，财政储备的总额一度下降到2753.43亿港元。随后，香港经济开始恢复，2009-2010年度结束时，财政储备高达5202.81亿港元，占当年本地生产总值的32%。

香港财政储备在其财政管理中发挥着蓄水池作用，因为政府收入波幅大而且支出欠缺弹性，需要有缓冲以减低经济周期对社会民生的影响。这些巨额的财政储备存入外汇基金，成为外汇基金一个重要组成部分，并由金融管理局管理。因此，财政储备不仅能够得到投资回报而成为政府的收入来源，还可用于维持汇率稳定，保证香港经济发展不会出现太大的波动。

香港财政储备制度的特点

（一）香港财政储备制度的作用

必须为香港政府担保的或有负债提供保证，并保障香港在国际资本市场中的信用等级；用作应付财政赤字以及政府短期收支的波动（如1983年和1985年动用基金去接管面临倒闭的银行及应付1987年10月的股灾等）；用作法定机构的权益股投资；用作大规模（如地铁）的基建；香港财政储备尚需要用来稳定港元联系汇率。如此强大的财政储备，为香港政府稳定经济、发展经济发挥了巨大的作用。财政盈余加入外汇基金后， 使其在数量上大为扩充， 增强了调节功能。在遇到突发事件时， 就可以运用外汇基金来干预金融市场， 使其恢复稳定。1997 年的东南亚金融风暴中， 特区政府果断决策， 在十多天内，动用1181亿港元的财政储备资金入市买股（购买价平均在8000点）使股指止跌回升，成功击退了国际炒家，保持了联系汇率的稳定，稳住了金融市场（丛明，2000）。

（二）投资及管理

财政储备可以带来很多优点，但财政预算上留有储备也意味着减少了政府的投资，这里是存在机会成本的。因此，如何管理财政储备就成了合理运用财政资金必须考虑的问题。在 1998 年4 月1 日之前，香港财政储备中的一部分放在商业银行， 保证其流动性， 以满足可能的公共支出需要。为减低市场风险，财政储备的其余部分存放在外汇基金作为港币存款。由于财政储备在过去一段时间里持续增长，遂在1998年决定将存放于外汇基金的财政储备以更积极的方式管理，从而实现较高的长期“实质”回报。自1998 年4 月1 日起，财政储备由独立机构金融管理局做适当的投资，回报与整个外汇基金的收益率挂钩，根据储备基金所占外汇基金的比例将投资收益分派给特区政府（陈秋红，2010）。自2007年4月1日起，财政储备的投资回报以外汇基金投资组合过去六年的平均投资回报率计算，以减少投资收入的波动。

（三）财政储备准则

财政储备准则是香港公共财政一个重要原则。香港对财政储备的管理日渐成熟，历史上多次根据经济发展修改财政储备准则，财政储备的规模一般与财政支出水平紧密相关，而往往不会是仅指某一固定的数额（见表1）。2002-2003年度，梁锦松将准则修订为“财政储备应不少于相等于12个月的政府总开支”。迄今为止，香港特区政府仍沿用此新准则。

（四）财政储备的变化分析

1.从总体上看，回归后1997年金融风暴发生之后，在1998-1999年度到2003-2004年度的6年内，香港政府出现了5年的财政赤字，数额巨大，财政储备一度下降到2753.43亿港元，占当年本地生产总值的22.3%。此外，从2004-2005年度开始出现财政盈余，当年的财政盈余占名义GDP的1.65%，而在2007-2008年度这个比例达到7.65%，此后又下跌至0.09%，由此可以看出，香港的财政盈余并不稳定。但从其后的发展趋势看，香港的财政储备数额有上升的趋势（见图1）。endprint

2.从具体年份分析（见图2）。1998-1999年度是回归以来首次财政赤字，达到232.41亿元，占当年支出的9.71%，因为香港作为一个开放的经济体系，深受金融风暴影响，整年的GDP实质下降5.1%，出售土地所得的收入比原来预期的数额少322亿元。1999-2000年度财政盈余99.52亿元，财政状况出现这样戏剧性的好转，主要是因为财政储备存放于外汇基金，而后者的投资香港股票取得意外丰厚的收益，投资收益增加到440亿元。2001-2002年度，由于泡沫经济爆破和经济转型差不多同时出现，令香港面对严重的通缩压力，财政赤字高达633.31亿港元。这一数字不但创下过去10年的新高，占当年名义GDP的比例达到4.87%，远远超过3%的国际警戒线，而且呈现结构性特征。2003-2004年度，由于SARS爆发的影响，香港经济陷入寒冬，当年财政储备下降至2753.43亿港元，相比于1997-1998年度的财政储备，已累积减少将近四成。2004-2005年度，由于香港对外贸易表现强劲，加上内地开放港澳自由行，香港经济不断改善，持续近6年的通缩期终于结束，自2000年以来财政首次出现盈余。2007-2008年度，税收收入达到2300.45亿港元，增长了22.16%，财政盈余达到1236.5亿港元，占当年支出的52.66%。由于受到金融危机影响，2008年下半年香港经济受到严重打击，2008-2009年度财政盈余下降到14.50亿港元，只占财政支出的0.46%。2009-2010年度，由于内地采取了4万亿元的经济刺激方案，以及欧美地区经济回稳，香港经济恢复较快，财政储备创下香港历史以来的新高，增加至5202.81亿港元，是年度财政支出的1.78倍，使香港政府的财政政策可以有较大的调控空间。

关于香港财政储备制度的几点思考

（一） 香港需要巨额的财政储备的原因

1.典型的小岛经济。香港同其主要贸易伙伴（美国、中国大陆、日本等）的经济总量相比，经济规模较小，同时香港经济开放程度高，生产资料和生活必需品大量依赖进口，容易受到外部冲击，保证足够的财政储备可以在面对将来经济衰退及逆境时促进宏观经济稳定。

2.量入为出的财政政策。香港地区一直实行量入为出、收支平衡的审慎财政政策。维持高水平的财政储备有利于防止财政风险保证，在经济波动时仍能保障正常的公共支出能力，同香港政府公共财政的总体目标和原则相适应。

3.货币局制度。港英政府于1983年10月17日推出了货币局制度。在货币局制度下，必要时可以利用财政储备为银行提供最后贷款人支持（杨汉波、陈凌，2005）。汇率的稳定，成为香港地区进出口贸易繁荣并吸引大量外资流入的关键因素。稳定的银行体系，会极大增强人们对其实行货币局制度的信心。

（二）利用巨额的财政储备培育先进制造业并调整经济结构

新加坡政府有两个主要的储备基金或机构，分别是“淡马锡控股”和“新加坡政府投资公司”，两者的任务均是管理新加坡政府的储备。这两个基金分别通过自身的资产分配，在培育国内产业方面具有重要的战略意义（鲍伟春，2009）。相比之下，香港将巨额的财政储备存入外汇基金，财政储备的回报与整个外汇基金的收益率挂钩，但是财政储备没有用于培育区内产业。香港的经济支柱主要来自于金融服务业和地产业，缺乏高新科技产业的支撑，不具备高新技术产业的生产和研发功能。长期来看，这会严重影响香港金融中心的创新发展。因此，如何利用巨额的财政储备发展区内先进产业，避免产业空心化，是香港特区政府面临的一个挑战。

（三）利用巨额的财政储备缩小贫富差距特别是扶助贫困市民

2009年的一份报告显示，香港的贫富差距悬殊，香港最富有一成人口的收入，是最贫穷一成人口的18倍。因此，基金投资收益分配一部分可以转入社会保障基金或用于支持政府的社会福利政策，主要用以应对人口老龄化和低层人士生活问题。因为社会福利政策是社会公平的基石，在舒缓贫富悬殊，保持社会稳定方面发挥着重要作用（刘敏，2011）。如何利用巨额的财政储备来有效支持社会福利政策，是当下特区政府面临的一个重要问题。

参考文献：

1.丛明.香港特区政府实施积极财政政策取得成效[J].涉外税务，2000（8）

2.陈秋红.从香港经验看内地公共财政框架构建[J].亚太经济，2010（4）

3.鲍伟春.建立财政储备制度：国际经验回顾[J].澳门金融研究季报，2009，（10）

4.刘敏.经济快速发展过程中的贫富差距问题—香港的经验启示[J].广西社会科学，2011（6）

5.杨汉波，陈凌.货币局制度在香港与阿根廷实践的比较分析[J].南方金融，2005（3）

6.於鼎丞.港澳台税制.暨南大学出版社，2009

7.1997-2010年港澳统计年鉴

8.1997-1998至2010-2011年度香港政府财政预算案endprint

2.从具体年份分析（见图2）。1998-1999年度是回归以来首次财政赤字，达到232.41亿元，占当年支出的9.71%，因为香港作为一个开放的经济体系，深受金融风暴影响，整年的GDP实质下降5.1%，出售土地所得的收入比原来预期的数额少322亿元。1999-2000年度财政盈余99.52亿元，财政状况出现这样戏剧性的好转，主要是因为财政储备存放于外汇基金，而后者的投资香港股票取得意外丰厚的收益，投资收益增加到440亿元。2001-2002年度，由于泡沫经济爆破和经济转型差不多同时出现，令香港面对严重的通缩压力，财政赤字高达633.31亿港元。这一数字不但创下过去10年的新高，占当年名义GDP的比例达到4.87%，远远超过3%的国际警戒线，而且呈现结构性特征。2003-2004年度，由于SARS爆发的影响，香港经济陷入寒冬，当年财政储备下降至2753.43亿港元，相比于1997-1998年度的财政储备，已累积减少将近四成。2004-2005年度，由于香港对外贸易表现强劲，加上内地开放港澳自由行，香港经济不断改善，持续近6年的通缩期终于结束，自2000年以来财政首次出现盈余。2007-2008年度，税收收入达到2300.45亿港元，增长了22.16%，财政盈余达到1236.5亿港元，占当年支出的52.66%。由于受到金融危机影响，2008年下半年香港经济受到严重打击，2008-2009年度财政盈余下降到14.50亿港元，只占财政支出的0.46%。2009-2010年度，由于内地采取了4万亿元的经济刺激方案，以及欧美地区经济回稳，香港经济恢复较快，财政储备创下香港历史以来的新高，增加至5202.81亿港元，是年度财政支出的1.78倍，使香港政府的财政政策可以有较大的调控空间。

关于香港财政储备制度的几点思考

（一） 香港需要巨额的财政储备的原因

1.典型的小岛经济。香港同其主要贸易伙伴（美国、中国大陆、日本等）的经济总量相比，经济规模较小，同时香港经济开放程度高，生产资料和生活必需品大量依赖进口，容易受到外部冲击，保证足够的财政储备可以在面对将来经济衰退及逆境时促进宏观经济稳定。

2.量入为出的财政政策。香港地区一直实行量入为出、收支平衡的审慎财政政策。维持高水平的财政储备有利于防止财政风险保证，在经济波动时仍能保障正常的公共支出能力，同香港政府公共财政的总体目标和原则相适应。

3.货币局制度。港英政府于1983年10月17日推出了货币局制度。在货币局制度下，必要时可以利用财政储备为银行提供最后贷款人支持（杨汉波、陈凌，2005）。汇率的稳定，成为香港地区进出口贸易繁荣并吸引大量外资流入的关键因素。稳定的银行体系，会极大增强人们对其实行货币局制度的信心。

（二）利用巨额的财政储备培育先进制造业并调整经济结构

新加坡政府有两个主要的储备基金或机构，分别是“淡马锡控股”和“新加坡政府投资公司”，两者的任务均是管理新加坡政府的储备。这两个基金分别通过自身的资产分配，在培育国内产业方面具有重要的战略意义（鲍伟春，2009）。相比之下，香港将巨额的财政储备存入外汇基金，财政储备的回报与整个外汇基金的收益率挂钩，但是财政储备没有用于培育区内产业。香港的经济支柱主要来自于金融服务业和地产业，缺乏高新科技产业的支撑，不具备高新技术产业的生产和研发功能。长期来看，这会严重影响香港金融中心的创新发展。因此，如何利用巨额的财政储备发展区内先进产业，避免产业空心化，是香港特区政府面临的一个挑战。

（三）利用巨额的财政储备缩小贫富差距特别是扶助贫困市民

2009年的一份报告显示，香港的贫富差距悬殊，香港最富有一成人口的收入，是最贫穷一成人口的18倍。因此，基金投资收益分配一部分可以转入社会保障基金或用于支持政府的社会福利政策，主要用以应对人口老龄化和低层人士生活问题。因为社会福利政策是社会公平的基石，在舒缓贫富悬殊，保持社会稳定方面发挥着重要作用（刘敏，2011）。如何利用巨额的财政储备来有效支持社会福利政策，是当下特区政府面临的一个重要问题。

参考文献：

1.丛明.香港特区政府实施积极财政政策取得成效[J].涉外税务，2000（8）

2.陈秋红.从香港经验看内地公共财政框架构建[J].亚太经济，2010（4）

3.鲍伟春.建立财政储备制度：国际经验回顾[J].澳门金融研究季报，2009，（10）

4.刘敏.经济快速发展过程中的贫富差距问题—香港的经验启示[J].广西社会科学，2011（6）

5.杨汉波，陈凌.货币局制度在香港与阿根廷实践的比较分析[J].南方金融，2005（3）

6.於鼎丞.港澳台税制.暨南大学出版社，2009

7.1997-2010年港澳统计年鉴

8.1997-1998至2010-2011年度香港政府财政预算案endprint

2.从具体年份分析（见图2）。1998-1999年度是回归以来首次财政赤字，达到232.41亿元，占当年支出的9.71%，因为香港作为一个开放的经济体系，深受金融风暴影响，整年的GDP实质下降5.1%，出售土地所得的收入比原来预期的数额少322亿元。1999-2000年度财政盈余99.52亿元，财政状况出现这样戏剧性的好转，主要是因为财政储备存放于外汇基金，而后者的投资香港股票取得意外丰厚的收益，投资收益增加到440亿元。2001-2002年度，由于泡沫经济爆破和经济转型差不多同时出现，令香港面对严重的通缩压力，财政赤字高达633.31亿港元。这一数字不但创下过去10年的新高，占当年名义GDP的比例达到4.87%，远远超过3%的国际警戒线，而且呈现结构性特征。2003-2004年度，由于SARS爆发的影响，香港经济陷入寒冬，当年财政储备下降至2753.43亿港元，相比于1997-1998年度的财政储备，已累积减少将近四成。2004-2005年度，由于香港对外贸易表现强劲，加上内地开放港澳自由行，香港经济不断改善，持续近6年的通缩期终于结束，自2000年以来财政首次出现盈余。2007-2008年度，税收收入达到2300.45亿港元，增长了22.16%，财政盈余达到1236.5亿港元，占当年支出的52.66%。由于受到金融危机影响，2008年下半年香港经济受到严重打击，2008-2009年度财政盈余下降到14.50亿港元，只占财政支出的0.46%。2009-2010年度，由于内地采取了4万亿元的经济刺激方案，以及欧美地区经济回稳，香港经济恢复较快，财政储备创下香港历史以来的新高，增加至5202.81亿港元，是年度财政支出的1.78倍，使香港政府的财政政策可以有较大的调控空间。

关于香港财政储备制度的几点思考

（一） 香港需要巨额的财政储备的原因

1.典型的小岛经济。香港同其主要贸易伙伴（美国、中国大陆、日本等）的经济总量相比，经济规模较小，同时香港经济开放程度高，生产资料和生活必需品大量依赖进口，容易受到外部冲击，保证足够的财政储备可以在面对将来经济衰退及逆境时促进宏观经济稳定。

2.量入为出的财政政策。香港地区一直实行量入为出、收支平衡的审慎财政政策。维持高水平的财政储备有利于防止财政风险保证，在经济波动时仍能保障正常的公共支出能力，同香港政府公共财政的总体目标和原则相适应。

3.货币局制度。港英政府于1983年10月17日推出了货币局制度。在货币局制度下，必要时可以利用财政储备为银行提供最后贷款人支持（杨汉波、陈凌，2005）。汇率的稳定，成为香港地区进出口贸易繁荣并吸引大量外资流入的关键因素。稳定的银行体系，会极大增强人们对其实行货币局制度的信心。

（二）利用巨额的财政储备培育先进制造业并调整经济结构

新加坡政府有两个主要的储备基金或机构，分别是“淡马锡控股”和“新加坡政府投资公司”，两者的任务均是管理新加坡政府的储备。这两个基金分别通过自身的资产分配，在培育国内产业方面具有重要的战略意义（鲍伟春，2009）。相比之下，香港将巨额的财政储备存入外汇基金，财政储备的回报与整个外汇基金的收益率挂钩，但是财政储备没有用于培育区内产业。香港的经济支柱主要来自于金融服务业和地产业，缺乏高新科技产业的支撑，不具备高新技术产业的生产和研发功能。长期来看，这会严重影响香港金融中心的创新发展。因此，如何利用巨额的财政储备发展区内先进产业，避免产业空心化，是香港特区政府面临的一个挑战。

（三）利用巨额的财政储备缩小贫富差距特别是扶助贫困市民

2009年的一份报告显示，香港的贫富差距悬殊，香港最富有一成人口的收入，是最贫穷一成人口的18倍。因此，基金投资收益分配一部分可以转入社会保障基金或用于支持政府的社会福利政策，主要用以应对人口老龄化和低层人士生活问题。因为社会福利政策是社会公平的基石，在舒缓贫富悬殊，保持社会稳定方面发挥着重要作用（刘敏，2011）。如何利用巨额的财政储备来有效支持社会福利政策，是当下特区政府面临的一个重要问题。

参考文献：

1.丛明.香港特区政府实施积极财政政策取得成效[J].涉外税务，2000（8）

2.陈秋红.从香港经验看内地公共财政框架构建[J].亚太经济，2010（4）

3.鲍伟春.建立财政储备制度：国际经验回顾[J].澳门金融研究季报，2009，（10）

4.刘敏.经济快速发展过程中的贫富差距问题—香港的经验启示[J].广西社会科学，2011（6）

5.杨汉波，陈凌.货币局制度在香港与阿根廷实践的比较分析[J].南方金融，2005（3）

6.於鼎丞.港澳台税制.暨南大学出版社，2009

7.1997-2010年港澳统计年鉴

8.1997-1998至2010-2011年度香港政府财政预算案endprint