传统城镇化的弊端与新型城镇化的难题

蒋贵凰

内容摘要：加快传统城镇化向新型城镇化的发展转型是我国实现可持续发展的重大战略之一。基于文献综述，本文发现针对传统城镇化造成的城乡失调、区域差异、定位趋同、资源过度消耗、环境破坏、创新能力弱等弊端，新型城镇化的推进面临着多方面的难题，这些难题的解决不是一蹴而就的，需要战略层面的指导与长期发展中知识的积淀，区域知识战略定位也因此显得尤为重要。

关键词：传统城镇化 新型城镇化 区域知识战略

引言

经典的发展经济学理论表明，城镇是区域经济发展赖以实现的空间载体，城镇化和工业化是区域经济增长的强大驱动力。西方在城镇化动力机制研究中形成了三种代表性理论：强调产业专业化与劳动分工的分工演进理论；强调规模经济的聚集理论和二元经济结构形成的“推—拉”理论。基于这三种理论，城镇化被理解为农业活动向非农业活动转化，人口向城镇聚集，城镇规模扩大以及由此引起的一系列社会经济变化的过程（李晓梅，2012）。在这些思想的指导下，为快速提升城镇化水平，我国走了一段政府主导的，以房地产和市政基础设施建设为首的粗放型城镇发展模式，城镇投资迅速增长，大工程、大项目比比皆是，忽视了资源环境的制约。随着传统城镇化问题的不断显现，试图与过去只重规模扩张、不重质量的城镇化相区别的“新型城镇化”概念开始在学术界广泛讨论，到2010年，这一概念被各级政府普遍接受，并在政策文件中开始被运用（李若愚，2013）。十八大政策方针更说明新型城镇化改革方案已进入决策层视野，开始引领我国的城镇化建设。然而针对传统城镇化的遗留问题，如何推进新型城镇化仍存在较多的难题。

我国传统城镇化带来的弊端

从城镇化进程看，我国经历了1960-1978年的快速下降阶段、1979-1995年的稳定发展阶段和1996-2010年的提升与快速推广阶段。其中特别引人关注的是1996年后，鉴于城镇化水平明显滞后于工业化的研究结论得到共识，我国走了一条以扩大城镇规模提高城镇化率的城镇化之路，使2004年后城镇化已明显快于经济的增长，尽管城镇化取得了相当的成就，但这种以大量投资、城镇扩容为主的低效城镇化也逐渐显现出一系列的问题。

（一）传统城镇化导致城乡分割严重，农村的萧条与大城市病并存

传统城镇化“重城轻乡”，“重工轻农”，导致城乡分割严重，差距拉大，农村的萧条与大城市病并存。一方面，传统城镇化使城镇像一架巨大的抽水机，抽走了农村的资源和人才，农村劳动力数量和素质下降，耕地数量和质量降低及农业的低效性使农村和农业缺乏吸引力，农村逐渐萧条，并对我国粮食生产及粮食供求安全带来不利影响（张建云，2010）。另一方面，在传统工业推动下，大城市病不堪重负，人口膨胀造成城市就业难、住房难、交通拥堵、医疗资源紧张，生态环境恶化，制约了城市的健康发展。

（二）区域间存在不平衡性，且区域之间缺乏良好的合作机制

区域间存在不平衡性，超前城镇化和滞后城镇化并存，动力机制不足，且缺乏良好的合作机制。我国的东、中、西部的经济发展水平和城镇化水平一直呈现出明显的梯度状态，省区内，城、镇、乡间也存在较大的经济差距（魏后凯，2010）。一些区域特别是中西部地区由于中小城镇建设不足，导致产业结构调整困难，影响地区产业发展（吴淼等，2012）。而区域中大城市却出现了过高的人口增长和蔓延式空间扩张，带来了缺乏产业依托的过度城市化和空心城市化问题（董雅等，2012）。镇域经济发展不足，城镇化缺乏产业动力，使得以区际合作带动区域协调发展成为研究热点，但由于理论指导与合作机制的缺乏，我国大多数区际合作的效果未能显现（李佳 ，2010）。

（三）由于城市产业发展缺乏可持续性理论指导，导致城市品牌效应不足

由产业带动的城市品牌效应不足，存在无定位、定位模糊、定位趋同现象。城市现代化建设离不开城市产业建设，而我国的城市由于过分追求GDP 的增长，以粗放的招商模式导致了城市间产业结构雷同现象严重，这一方面使我国城市的产能出现过剩，另一方面使城市对抗外生冲击的能力降低，城市面临经济波动时变得更为脆弱（丁任重等，2012）。城市经济学中“马歇尔—阿罗—罗默外部性”强调区域内行业的专业化带来的行业内规模效应；“雅克布斯外部性”强调不同行业间的合作交流产生的知识溢出带来的规模效应。我国的城市由于产业缺乏长期可持续发展的理论指导，定位缺失、模糊，阻碍了城市间的合作和“雅克布斯外部效应”的产生，且产业趋同造成了过度的竞争及经济效益的下降使企业无力于品牌建设，更难以形成产业品牌、城市品牌和“马歇尔—阿罗—罗默”式行业规模效应。赖明勇和周玉波（2011）通过国内外城市品牌建设的对比研究，也指出我国的城市品牌建设在城市特色、专业度和系统性等方面与发达国家仍存在较大差距。

（四）过度发展导致资源过度消耗和环境破坏，忽视发展的质量

城市人口和城镇规模与数量的扩张已造成资源的过度消耗和环境的破坏，盲目的城镇化建设与投资忽视了城镇化的质量。我国虽然地大物博，但人均耕地资源、水资源、森林与有用的矿产资源与很多西方国家比较，差距很大。而近几年来河水污染，空气污染，桥梁、房屋倒塌现象可以证实，不少地区只追求工业化、城镇化的速度，造成用地失控、环境破坏，资源消耗越来越多，生态环境越来越差。姚士谋等（2011）基于国家环保部资料分析指出，我国有60%的城镇缺水，80%的城镇水域和60%的饮用水源受到不同程度污染，75%-80%的城市沿河水系与湖泊遭到污染，全国城市每年产生的生活垃圾达到1.6亿吨，在50%垃圾处理中仅有26%达到了无害化处理标准。可见，我国的城市环境、资源消耗已经受不起传统城镇化的冒进式发展。

（五）我国城镇创新能力明显偏弱，影响了产业升级和区域的可持续发展

长期粗放的经济发展方式使我国城镇创新能力明显偏弱，影响了产业升级和区域的可持续发展。我国绝大多数区域产业结构层次较低，高新科技含量不高，随着人均可支配收入的上升，生产要素成本不断增加，粗放型经济增长方式带来的高成本、低效益等问题更加突出。靠优惠的土地及税收政策换来的对外商直接投资的吸引力随着土地存量的下降和价格的飙升，已逐渐消失。由于缺乏先进技术支持，产业价值链升级缓慢，多数行业仍位于产业价值链的低端环节，主要从事加工组装及代工生产，产业升级面临的技术创新能力不足问题尤为突出（程进等，2012）。Kroll & Schiller（2010）在其研究中指出尽管中国的技术能力在不断上升，但升级潜力却受到质疑，因为研究部门的创新技术与企业需求严重脱节，大多数中国企业宁愿依赖国外技术转移，而不愿采用本国技术，如果二者的合作关系问题不能得到解决，中国未来的产业升级能力依然受到限制。endprint

以上五方面的问题，使人们意识到城镇化并不是追求外表的繁荣，更应当注重人民的生活质量、环境质量、经济的效益；今天的工业化已不再是传统的单纯工业化，而是渗透着信息化、靠信息化推动的新型工业化；城镇化不仅仅是城镇的发展，而应当从区域的角度，促进农村经济与城镇经济的共同发展，实现城乡统筹。传统的城镇化模式在我国已难以为继，吸取优势、避免弊端，探索以人为本的新型城镇化成为大势所趋。

新型城镇化的道路选择

新型城镇化的概念和内涵学术界多有研究，但对如何推进新型城镇化争议颇多，主要形成以下五方面观点。

转变经济发展方式，提升自主创新能力，优化产业结构，走资源节约、环境友好的新型工业化道路。该观点强调从长远的角度，在体制机制、服务功能、科技教育、创新主体、人才素质等方面提升创新驱动力，增强城镇创新活力和发展后劲，并以产业的优化升级，加快经济发展方式的转变。经济发展方式的转变，不仅包含经济增长方式从主要依靠增加资源投入和消耗来实现的粗放型增长方式转变为主要依靠提高资源利用效率来实现的集约型增长方式，还包括结构、质量、效益、生态平衡和环境保护等方面的转变（刘少华等，2012），加快产业转型，推进信息化与工业化融合，发展低碳产业，走可持续发展的道路。

根据各地发展阶段和资源环境承载力，走多元的城镇化道路。该观点指出由于不同地区城镇化发展阶段差异，新型城镇化必须根据各地发展阶段和资源环境承载力分类指导，避免全国“一刀切”，严格控制不同功能空间的城镇化开发强度，促进人口、经济和资源环境协调发展。所谓多元的城镇化道路，包括城镇规模、区域差异、动力机制、城镇特色等方面的多元化（王发增，2010）。具体而言，需促使大中小城市与小城镇协调共进，共同肩负起承载城镇化人口转移的重任；允许不同区域充分发挥各地优势，走差异化、本土化的城镇化模式；强调市场机制与宏观调控相结合，促进多种经济成分与多种产业、多种事业共同拉动城镇化；突出不同城镇的产业发展、空间布局、文化内蕴、建筑风格等方面的优势，形成各具特色、合理分工的城镇化格局。

以城市群为推进城镇化的主体形态，形成合理的城镇规模等级体系。该观点认为我国新型城镇化建设应选择集中型与分散型相结合、据点式与网络式相结合的方式，建立高效率的城镇网络，构建一批各具特色的城市群，以中心城市为核心向周围辐射形成合理的城镇体系。从我国未来城镇化进程和产业结构升级的趋势看，中心城市应重点发展现代服务业和高新技术产业，适时向外转移扩散传统制造业，实现城市产业结构的高级化和轻型化，增强对中小城市的辐射带动能力；中小城市应突出产业的特色化和专业化，大力发展与中心城市关联的制造业和相应的服务业，通过城市之间的功能分工，更好地发挥城市群整体的集聚扩散和辐射带动作用，促进大中小城市和小城镇协调发展，城镇等级规模结构合理化，形成城镇功能互补、发展相互促进的格局（王小刚等，2011）。

以产业集聚引领新型城镇化，以产业融合推动城乡一体化。该观点认为要把促进产业发展和集聚与加快城镇化发展进程紧密结合起来，不断强化城镇化发展的产业支撑，坚持产业集聚、人口集中和城乡融合的同步推进。李程骅（2012）指出科学发展观指导下的新型城镇化战略，一方面，应把城市和农村作为一个整体来规划和建设，注重区域协调和社会公平，确保城乡居民拥有公平的发展机会；另一方面，要以工业化推进城乡资源和产业的合理聚集，在城市圈层之间通过实施产业集聚和合理分工，彻底打破局部地域的城乡界限，促进产业布局的优化和区域发展价值的最大化。只有产业发展形成合理的空间布局，聚合成具有竞争力的产业链，才能促进城市要素资源集聚，实现郊区、郊县和邻近区域之间的合理分工，逐步消除城乡之间的界限和发展落差。

破除二元经济结构，以制度创新和新型农村建设为突破口，促进城乡协同发展。该观点认为新型城镇化要着力解决城镇化过程中形成的城乡差别、社会不公平现状，这需要改变过去以牺牲农村利益为代价的城镇化老路，保障城镇化进程中农民的合法权益，逐步消除城乡间的制度壁垒，使落后的二元经济结构转变为工业化城镇化协调推进、城市和农村协调发展的一元现代化结构，而新型农村建设恰可成为新型城镇化的突破口。在政策取向上，新型农村社区建设能够为农民这一社会弱势群体提供更加直接而且具有长远意义的支持或扶持，实现造福农民、美化环境、节约土地、稳固农业、统筹城乡、扩大内需、改善公共服务、创新社会管理等多重目标（张占仓等，2012），可更有效地促进城乡协调发展，实现城市生态化、农村集中化和农民居民化，是破解土地资源节约集约利用的战略举措。

新型城镇化的难题

以上的措施虽然各有道理，但实施起来却存在很多难题。

首先，如何提升自主创新能力，推进经济发展方式的转变？产业结构优化和经济发展方式的转变，可谓是推动新型城镇化建设的重点，也是难中之难，成功的关键在于区域创新能力的提升。目前，我国自主创新能力差的根本原因在于各区域缺乏长期的知识积淀和产学研脱节，这一问题的解决不是一蹴而就的，需要区域在某一领域进行持续、专注的研究积累。

其次，区域、城镇的长期定位是什么？侧重发展什么产业？多元城镇化道路实现的难点是明确我国各区域的优势是什么，特色是什么，长期定位是什么。产业集聚的难点在于各区域明确长期侧重发展的产业有哪些，在哪里集聚，如何集聚，各产业集聚区间如何合作。这些问题尚未得到理清之前很难走多元化和集聚化的道路，盲目的跟风式发展只会带来恶性竞争和资源浪费。

再次，如何通过合作方式推进城市群建设？城市群建设的难点在于明确城市间如何合作，存在哪些优劣势互补关系，合作内容是什么，合作机制是什么。目前我国区际合作效果差的原因是合作目标不够明确，合作机制不够合理，这需要分析各区域和各城市的知识势能差异，从理论层面予以指导。

最后，如何提升城镇和农村的承载能力？新型农村建设和城乡统筹实现的难点是我国的人口过多，就业困难，目前城镇和农村的承载能力是一大瓶颈，如何从区域整体出发，综合规划城乡关系，以集约方式提升区域的承载能力，是推进新型农村建设，促进城乡融合的关键。endprint

以上问题从表面看是传统城镇化造成的产业发展与动力机制不足，区域合作缺乏，定位不清，创新能力不强等问题，究其根本原因却在于我国城镇化建设中区域产业和核心能力的定位缺乏可持续性发展的理论指导。这需要从区域层面战略的思考城镇的长期发展定位和城乡的融合策略，从知识层面规划产学研的结合，通过长期的知识技术沉淀与知识创新来提升城镇和农村承载能力。

区域知识战略定位的重要性

战略定位的思想主要源自于核心资源学派和核心竞争力学派的观点，其目的是识别优势和劣势，明确形成竞争优势的最佳方案。所谓区域知识战略定位是区域在自身知识存量、知识能力和知识优势分析的基础上，结合产业发展现状，明确区域知识战略的目标、知识战略的内容和知识战略的长期实施方案。知识战略定位对区域发展具有重要意义，有利于将知识城市的概念融入政策体系中，指导区域根据知识链定位产业链，结合区域层面的政策，引导、干预和扶持一定领域的知识技术研发和关键性产业的发展，促进城市区域的有效增长。随着社会的发展，地区经济增长越来越依赖于自身资源区别于传统资源而形成的独特性，包括技术，信息，学习能力，劳动技能和经验，合作能力，网络，先进生产与运作流程等等。区域，特别是城市区域必须将自己定位于知识型经济中，通过知识战略定位来获取和强化相关性资源，提高知识密度，增强创新能力和动态竞争力，促进经济长期有效增长。

由于我国在知识存量和知识层次上存在明显的区域不平衡性，各区域的知识转移、吸收、消化和创新能力也存在明显的差距，知识战略定位，有利于促使区域在原有知识能力和知识结构的基础上，判断知识资源的类型和强度，识别知识优势，选择恰当的、适合自身发展的知识战略，并通过知识需求和知识缺口分析，推动区域知识创新。也有利于区域在知识战略指导下整合知识和产业，形成知识与产业的互动发展机制，以长期发展的政策驱动创新能力与核心能力的提升，带动区域产业的发展、升级和优化。在推进区域合作和城市群建设中，区域知识战略定位还有利于优劣势互补效应分析和合作对象的确定，促成区域性的知识战略联盟，提升知识转移和知识合作的效果，更有效的促进合作区域和城市群的整体创新能力。因此，新型城镇化建设首先需要从知识层面对区域知识战略进行定位，促进区域经济实现可持续性的长期有效发展。

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