社会转型时期刑事诉讼效率危机及其化解*

李 蓉，邹梅珠

(湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105)

一、刑事诉讼效率危机产生的原因

刑事诉讼效率危机是指因刑事司法资源不能有效利用而导致的刑事司法目标受阻、案件处理能力降低及司法公信力下降的状态。自上个世纪80年代以来，我国处于新旧制度转换的社会转型时期，以地域、人情等传统因素构建的社会网络被打破，但新的社会规制机制尚未建立起来，于是出现了杜尔凯姆所谓“社会失范状态”。传统的犯罪类型激增的同时，新型犯罪又“层出不穷”，加之人权保障国际潮流的“来袭”，我国刑事诉讼效率面临着前所未有的危机。

刑事诉讼效率危机产生的原因，我们认为主要有以下三个方面:

(一)犯罪率急剧上升

自30年前改革开放以来，随着经济的发展和工业化水平的提高，中国的城市化不断蔓延，人口向城镇聚集的速度加快。大规模的农村人口在就业、求学等因素的吸引下向城市迁徙，城市人口组成呈现出“多源化”的特征，城市快速步入陌生人社会。大量人口涌向城市，导致城市资源紧缺，供求矛盾突出，而城市的管理水平与城市的发展规模未成正比，这导致了城市乃至全社会的高犯罪率。30年来，我国的刑事案件数量飙升，2012年比1982年刑事案件的数量增加了5倍有余。①1982年公安机关立案的刑事案件不到75万件(《中国法律年鉴1987》)，2012年大致400万件(《最高人民法院报告2013》)。传统型犯罪没减反增，新型犯罪不断涌现。

传统型犯罪是指在侵害或者威胁法益的同时明显违反伦理道德的犯罪行为。［1］95传统型犯罪其行为本身就自然蕴含着犯罪性，人们根据一般的伦理观念就能够对其作出有罪评价，如故意杀人、抢劫、强奸、放火、爆炸、盗窃等犯罪。2010年-2012年、1987年-1989年《中国法津年鉴》统计数据表明:2009-2011年，杀人案件的平均值为13363件、伤害案件的平均值为170976件、抢劫案件的平均值为241049件、强奸案件的平均值为33439件、盗窃案件的平均值为4125477件、财产诈骗案件的平均值为441198件;1986-1988年，杀人案件的平均值为13541件、伤害案件的平均值为22243件、抢劫案件的平均值为22406件、强奸案件的平均值为36822件、盗窃案件的平均值为506588件、财产诈骗案件的平均值为16071件。从上述数据分析可知，与23年前相比，近几年除了杀人、强奸案件的数量有所降低外，其他几种传统型案件的数量都是递增的，其中伤害案件增长了668.7%、抢劫案件增长了975.8%、盗窃案件增长了714.4%、财产诈骗案件增长了2645%。

新型犯罪的出现一方面是由于科学技术的进步，传统犯罪的手段发生变化;另一方面是随着工业化、城市化的推进，大量新型经济关系和新财产类型出现，需要保护的社会关系、经济关系越来越多，同时各种破坏社会秩序和影响国家稳定的行为大量出现。

与西方国家社会转型期相比，我国社会转型的特殊性在于跨度大，转型期间出现的矛盾多，需要定义为犯罪的行为也更多。不仅如此，我国还是一个有着重刑主义传统的国家，我们对选择刑法手段控制社会失范行为存在一定程度的“路径依赖”，为了控制犯罪，我国一直坚持着犯罪化刑事政策，这也是犯罪率上升的一个原因。第一，刑法分则条文不断增加，新的罪名不断出现。1997年刑法将1979年刑法中规定的“破坏社会主义经济秩序罪”修改为“破坏社会主义市场秩序罪”，并且将原来的15个条文增加到了92个条文，由原来的十几个罪名猛增到数十个罪名。［2］88将大量的经济关系纳入到了刑法的调整范围，在客观上增加了公安司法机关处理案件的数量。第二，在传统罪名的基础上，通过修改原有的犯罪构成要件降低入罪门槛。如过去污染环境定罪量刑需要“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”这一要件，刑法修正案(八)将其修改为“严重污染环境”，即不论是否造成财产损失和人身伤亡，只要对环境造成了严重污染，就应定污染环境罪。这降低了入罪的门槛。第三，通过扩张解释，将之前不属于犯罪的行为纳入犯罪行列。如今年两高《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若问题的解释》中第8条规定:“在食品加工、销售、运输、贮存等过程中，违反食品安全标准，超限量或者超范围滥用食品添加剂，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的，依照刑法第143条的规定以生产、销售不符合安全标准的食品罪定罪处罚。”显然，这是将入罪的行为从刑法第143条“生产、销售”环节扩大到运输行为和贮存行为。

(二)犯罪日益复杂化

犯罪复杂化表现为犯罪手段多样化、犯罪人员多元化、犯罪环节“职业化”、犯罪工具高科技化，等等。科技进步、经济发展与社会管理机制相对落后的矛盾促使了大量的环境犯罪、经济犯罪、跨国犯罪等复杂犯罪的出现，给案件的侦查、起诉和审理都带来很大困难。中国最大网络传销案“万家购物”仅侦查即耗时一年多，15名涉案公司高管受审，涉及金额240亿元，涉案人员近200万，遍布31个省区市。［3］河南省幸福实业非法集资案涉案金额高达8000余万元，加盟店166个，受骗群众达2万余人，遍及全国5个省、1个直辖市及河南省内11个省辖市。［4］22环境犯罪、经济犯罪案件往往涉及的被害人数量大、涉案金额高，给侦查、起诉、审判活动带来一定的难度。除了经济犯罪、环境犯罪等新型复杂案件外，犯罪的复杂化还表现在传统犯罪与技术手段相结合，如2011年公安部指挥全国公安机关破获的一起利用网络盗窃机动车案，犯罪嫌疑人利用网络通讯群交流盗窃、改装、销赃机动车的技术和经验，利用互联网接收订单并发布销售赃车信息。案件共发现58个涉案网络通讯群组，涉及全国28个省区市，查明涉案人员838名，涉案被盗车辆1120辆。［5］复杂的案件往往在收集证据、抓获犯罪嫌疑人、起诉及审判上都需要投入更多的人力、物力，从而带来司法资源的紧张。

(三)司法程序精细化

司法活动依据的法律包括实体法和程序法，人们在这个过程中要实现的正义也包括实体正义和程序正义。而在两者关系上，则经历了由程序工具主义向程序本位主义的变迁。程序工具主义理论的核心是:程序以更好地服务于实体法为宗旨。程序工具主义理论的鼻祖边沁就认为，“程序法的唯一正当目的，则为最大限度地实现实体法。”“程序法的最终有用性要取决于实体法的有用性。除非实体法能够实现社会的最大幸福，否则程序法就无法实现统一目的。”［6］28在程序工具主义那里，程序不过是实现实体法的工具，只要其能够有效的实现实体公正，其本身是否具备良好的内在品质并不是人们所关注的重点。程序工具主义建立在实体法能够包罗万象并能解决人类社会一切问题和法官只是简单充当法律的喉舌的假设之上，但是随着社会经济的不断发展，法律关系日趋多样化、复杂化，人们发现上述假设只不过是一个乌托邦，程序工具主义受到了来自法律现实主义学派的猛烈攻击，该学派的主要观点是，实体法是不确定的，就具体情况而论，法只是法官或其他官员的行为，而这种行为又往往以这些法官或官员的个性而定。代表人物卡尔·卢埃林和杰罗姆·弗兰克甚至认为，公正的实体法事实上是不存在的，决定法官当天判决的不是法律，而是他当天早餐的咖啡是太甜还是太苦。［7］363反思程序工具主义运动推动了程序本位理论的兴起。程序本位主义理论是指评价法律程序的价值标准在于它本身是否具有一些内在的优秀品质，而不是它在确保实体公正得以实现方面的有用性。［8］3在价值日益多元化的今天，评判实体公正愈发困难，程序公正对于维护判决正当性的作用更为重要。

程序价值被重视和重新发现，司法程序的法治化、精细化成为必然。程序法治化首先意味着建构和完善程序法律制度，并通过这些程序法律制度来实现国家法治目标。近年，我国正在大力推进程序法治建设，致力于构建完善的程序法律制度。比较三部法典可以从一个侧面看出这种趋势:79年《刑事诉讼法》是164条，96年《刑事诉讼法》增加到225条，而2012年《刑事诉讼法》则增加到290条。司法解释的状况也如此，1998年最高人民法院关于《刑事诉讼法》的解释为367条，2012年为548条;1998年《人民检察院刑事诉讼规则》为468条，2012年《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》为708条。比较不同阶段的刑事诉讼法，还可以发现我国的刑事诉讼程序正向着精细化发展。以证据制度为例，96《刑诉法》共8条，仅对刑事诉讼中证据种类及为数不多的几个问题作出了规定，而2012《刑诉法》则建立了一套从原则到程序较为完整的制度，对刑事诉讼中的证据收集、审查、判断等各环节的问题作出了相对细致的规定，这对于规范刑事诉讼证明活动无疑将起到重要作用。

毫无疑义，证据规则和制度越完整，刑事诉讼的效率问题就越突出。因为侦查人员取证受到更多约束，取证难度加大;举证受诸多质证规则约束，许多证人必须出庭，举证难度加大;审查判断证据受更多规则约束，认定难度也加大，效率问题自然会变得突出。程序机制越来越复杂，程序规则越来越精细，这令刑事诉讼活动专业化的同时也复杂化。以被追诉人逃匿、死亡案件违法所得没收程序为例，该程序制定目的在于防止涉案的财产因被追诉人逃匿或死刑而无法通过诉讼的程序进行有效处置，给国家和涉案相关人的财产造成不必要的损失，但经过该程序审理的案件具有一定的不稳定性，可能还需要其他程序进行衔接，可能涉及到多个程序的转换，这无疑会影响诉讼的效率。

二、刑事诉讼效率危机的具体体现

我国刑事诉讼效率危机主要表现在:刑事诉讼各环节案件积压多，超期现象普遍，规避期间规定的情况多，案件处理不及时导致矛盾激化的情况增多;对犯罪的打击不及时，对人权的救济不到位，人们对刑事诉讼的不满增加。

(一)刑事诉讼效率危机表现之一:刑事积案增加导致司法体制内外矛盾加剧

1986年-2012年《中国法律年鉴》统计数据表明:1986至2012年一审刑事案件的收案数量为15436163件，1986年至2012年一审刑事案件的结案数量为15397630件;1986年至2012年一审刑事案件收案数量和结案数量的差距为38533件。特别是近年来犯罪手段的高科技化以及犯罪案件的复杂化，法院一审刑事案件积压的状况愈演愈烈，例如2011年的一审刑事案件积压数为5741件，2012年的一审刑事案件积压数为10219件。积案增加在司法体制内部引起“人”、“案”矛盾，即办案人员相对于案件严重不足，一线司法人员工作量过大，在司法人员待遇不能及时提高的情况下，一线办案人员流失严重。积案增加对外则会增加公众对刑事司法体制的不满，从而影响司法公信力。

(二)刑事诉讼效率危机表现之二:案件超期处理带来人权保障和犯罪打击双重价值目标实现受阻

虽然我国刑事诉讼法要求诉讼各方严格遵守诉讼周期。但是，立法和实践中均存在一些问题，导致了刑事案件的处理周期往往被人为的拉长。如我国《刑事诉讼法》202条规定，“人民法院审理公诉案件时，应当在受理后二个月以内宣判，至迟不得超过三个月。对于可能判处死刑的案件或者附带民事诉讼的案件，以及有本法第一百五十六条规定情形之一的，经上一级人民法院批准，可以延长三个月;因特殊情况还需要延长的，报请最高人民法院批准。”立法对特定类型案件审判期限的开放性规定，加之一些地方司法机关在实际操作中违反刑事诉讼法对诉讼期限规定，导致案件办理的期限大大超出立法的规定。而更常见的是，司法人员规避期间制度设立的初衷人为拉长办案期限，如滥用拘留措施，人为延长对犯罪嫌疑人的羁押期限;利用补充侦查制度，人为延长侦查期限，等等。不能及时有效处理刑事案件的一个结果是导致细小的矛盾被激化，可能引发或酿成重大群体性事件;另一个影响更为深远的后果是，导致人权保障和犯罪打击双重价值目标实现受阻。由于案件处理周期被不合理延长，侵犯人权的行为不能被及时制止，对犯罪的打击也难及时有效，从而导致人们对刑事司法制度的信心下降。这一点我们可以从民间“信访不信法”的说法略见一斑，2011年-2013年《中国法律年鉴》统计数据表明，近年人民法院接收的来信来访的数量居高不下，2010年的来信来访总数为1066687;2011年的来信来访总数为790330;2012年的来信来访总数为800878。

三、刑事诉讼效率危机的化解

(一)域外化解刑事诉讼效率危机的经验及启示

司法资源作为一种稀缺性的资源，各国都不可避免的面临着或者曾经面临着司法资源的供给矛盾，并由此引发刑事诉讼效率危机。犯罪率上升是人类社会某些发展阶段不可改变的现象，试图通过降低犯罪率的方式来化解刑事诉讼效率危机是一种“乌托邦式”的愿望，所以在寻求化解刑事诉讼效率危机之“灵药”的路途中，各国都不约而同地选择了“提升刑事司法机制效率”的理性路径，具体包括:

第一，扩大检察机关的起诉裁量权。

在人类社会早期，各国普遍采用起诉法定主义的模式，但是随着社会经济、政治等因素的变化，人类对于刑事诉讼的价值追求日趋多元化，加之刑事司法资源供求矛盾的尖锐化，司法实践中出现了对起诉裁量的需求，于是许多国家纷纷抛弃了起诉法定主义，而采取了起诉便宜主义。起诉便宜主义能够对案件进行有效的分离，减轻司法机关的负担。如德国，在近几十年中德国的犯罪形势发生了很大变化:犯罪案件数量呈明显上升趋势，犯罪日趋复杂化，环境犯罪、经济犯罪、跨国犯罪等新的犯罪形式出现，使调查取证出现很大困难，而短时期内司法人员的数量又无法大规模增加。为此，德国通过立法扩大了检察机关的自由裁量权，检察官甚至可以通过对犯罪嫌疑人处以罚款、要求其提供社区公益性服务的方式终结案件。据统计，德国从1981年到1996年，刑事案件的发案数从2133000件增加到4327000件，呈明显上升趋势，但起诉案件数量变化不大，起诉率呈明显下降趋势;1981年起诉案件总数为402000件(西德)，起诉率为18.9%;1996年为532000 件(全德)，起诉率仅为 12.3%。［9］29

第二，设置简易程序，将争议不大、案情简单的案件通过速决程序解决。

刑事简易程序是在诉讼程序上进行简化的普通程序。根据刑事简易程序的简化程度和审判方式的差别可以将其分为三种形式:一是庭审程序简化式;二是庭审程序省略式;三是辩诉交易式。［10］1刑事简易程序的诞生被认为是犯罪率上升与司法资源有限现实矛盾的产物。英国适用简易程序审理案件与适用正式程序审理案件其花费就相差甚大:按照简易程序审理的案件平均每件花费500-1500英镑，而按照正式审判程序审理的案件则每年要花费13500英镑，即使被告人在刑事法院作出有罪答辩，每件案件也要花费2500英镑。［11］28正是基于简易审判程序比正式审判程序更有助于节约司法资源，能够有效的缓解犯罪率激增与刑事司法资源有限之间的矛盾，因此大部分国家(地区)都设置了简易审判程序。意大利以案件的严重程度为基础，设置了五种不同形式的简易程序，即简易审判程序、以当事人的要求使用刑罚、快速审判程序、立即审判程序以及处罚令程序;日本刑事诉讼法则创设了即决裁决程序、简易命令程序以及交通案件即决裁判程序;德国设置了一般简易程序、处刑命令程序和刑事协商程序。［12］436-639

第三，建构和完善集中审判的保障机制，使控辩双方的一部分证据和事实争议在审前得到解决，甚至通过双方的沟通和协商，消除一部分误解和怨恨，以利于服判。

集中审判原则是指裁判活动必须在一个相对集中的场所和集中的时间里、在固定不变的裁判者主持下不间断的进行，直到得出最终的判决结果。［13］124随着城市化进程，各国刑事案件不断的攀升，为了防止诉讼拖延，提升诉讼效率，各国在刑事诉讼中确定了集中审判原则。法律原则是立法和司法的指导性思想，需要通过设置一定的制度来予以保障和实现，包括庭前证据开示(披露)、审前动议、审前会议等。

美国刑事诉讼法学家大卫·W·纽鲍尔说，刑事诉讼中的证据开示，作为一种搜集证据的方法，是审判前在控诉方与辩护方之间进行的信息交换。证据开示具有三个方面的目的:一是确立双方的争点;二是获得以案件有关且为诉讼准备所必要的证据信息;三是获取在正式审理中可能难以取得的相关信息。［14］3-4避免“证据”突然袭击，为刑事案件的集中审理提供保障。《联邦刑事诉讼规则》第12条规定，能够不经实体审理而予以确定的任何抗辩、异议或者请求，可以审前动议的形式提出。审前会议是指在有辩护律师参加的重大、复杂案件中，法院可以根据检察官或者辩护律师的申请，或者依职权，命令召开一次或数次会议，以考虑有助于促进审判公正、提高审判效率的事项，如审前动议、证据开示、对案件事实的约定等。［12］186-187

(二)我国刑事诉讼制度在实现效率价值方面的不足及解决路径

我国刑事诉讼制度在确保诉讼效率上存在如下不足:

第一，检察机关的起诉裁量权有限，案件分流功能受阻。新《刑事诉讼法》第173条规定，犯罪嫌疑人没有犯罪事实，或者有本法第15条规定的情形之一的，人民检察院应当作出不起诉决定。对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。人民检察院的不起诉包括绝对不起诉、酌定不起诉和证据不足不起诉，其中绝对不起诉和证据不足不起诉是一种刚性的规定，检察机关基本上无发挥裁量权的空间，所以只有酌定不起诉才真正属于人民检察院自由裁量的范围。据统计，1997年我国人民检察院作出法定不起诉的犯罪嫌疑人数所占的比例为0.61%、作出存疑不起诉的犯罪嫌疑人数所占的比例为0.48%、作出酌定不起诉的犯罪嫌疑人数所占比例为 2.44%。［15］167-174可见，我国酌定不起诉在实践中的适用比例很低，没有实现设置该制度的初衷。新《刑事诉讼法》设立的附条件不起诉制度，其适用的条件有:一是适用对象为未成年人犯罪嫌疑人;二是适用案件类型为刑法分则第4章、第5章、第6章规定的犯罪;三是适用的刑罚限制，即只适用于可能判处1年有期徒刑以下刑罚的案件;四是符合起诉条件;五是未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人对人民检察院决定附条件不起诉没有异议的。我国附条件不起诉制度适用的案件范围事实上也是非常狭窄的，因此，其在检察环节实现案件分流功能是十分不足的。

第二，庭前听证制度效能虚化，集中审判功能不彰。新《刑事诉讼法》第182条第2款规定，在开庭以前，审判人员可以召集公诉人、当事人和辩护人、诉讼代理人，对回避、出庭证人名单、非法证据排除等与审判相关的问题，了解情况，听取意见。但由于我国设置的庭前听证制度并没有涉及程序裁量的问题，而仅仅是了解情况、听取意见，法官在庭前听证环节是否具有裁量权以及其效力问题，法律都没有作出规定，基于“法无明文规定则不可为”的理念，我国的庭前听审制度并不能发挥排除庭审障碍，保障集中审判的功能。正是庭前会议存在的“实践应用过少、功能发挥有限、制度设计粗疏以及程序运行封闭”等弊端，导致庭前听证制度效能不彰的现象。［16］141

第三，简易程序不够精简。新《刑事诉讼法》第208条规定，基层人们法院对于符合下列条件的案件，可以适用简易程序:一是案件事实清楚、证据充分的;二是被告人承认自己所犯罪行，对指控的犯罪事实没有异议;三是被告人对适用简易程序没有异议。与1996年《刑事诉讼法》的规定相比，新《刑事诉讼法》扩大了简易程序的适用范围，确定了统一的简易程序。根据新《刑事诉讼法》第212条-第214条的规定可知，适用简易程序审理进行审理的，可以对其程序进行以下简化:一是审判主体的简化，即对于可能判处3年以下刑罚的案件，可以有审判员一人独立审判;二是送达期限不受限制;三是法庭调查环节和法庭辩论环节简化。适用简易程序处理案件的，讯问被告人、询问证人、鉴定人、出示证据以及法庭辩论程序可以不遵循正式法庭审判相应的程序性规定;四是审理期限的缩短。另外，适用简易程序审理案件，人民法院应当在受理后20日以内审结。对于可能判处3年以上有期徒刑的，其审理期限可以延长至45日。与域外法治国家简易命令程序、交通案件即决裁判程序以及处刑命令等简易程序相比，我国的简易程序也不能谓之为“简”。

针对我国刑事诉讼制度中存在的影响效率的因素，笔者认为应当从以下几个方面进行改造:

第一，扩大附条件不起诉的适用范围。具体方案:一是扩大适用对象。将使用对象扩展至所有自然人，即不仅适用于未成年犯罪嫌疑人，同样也适用于成年犯罪嫌疑人;二是扩展适用的案件类型。新《刑事诉讼法》将附条件不起诉适用的案件类型采用的是肯定型立法模式，即将附条件不起诉的案件范围限定于第4章、第5章、第6章规定的犯罪。笔者认为可以采用否定型立法模式，即除了危害国家安全、危害社会安全、贪污贿赂以及渎职之外的所有犯罪均可适用;三是适用于部分刑事和解的案件。1999年，德国刑事诉讼法扩大了暂予不起诉制度的适用范围，引进了犯罪人与被害人和解制度，规定如果被指控人诚挚地努力与被害人达成和解，并且对其行为所造成的损害已作出全部或大部分补偿，或者是意欲赔偿的，检察官可以对被指控人暂时不予起诉。［17］27我国在建构附条件不起诉制度时，也可以与刑事和解制度结合起来进行考量，将其适用范围进行扩展，即规定对于可能判处3年有期徒刑以下刑罚的过失案件并且双方当事人达成和解协议的，人民检察院可以对其作出附条件不起诉的决定。

第二，庭前听证程序功能由“听”向“审”转化。与美国审前动议“为集中审判扫清障碍”的功能不同，我国新《刑事诉讼法》设立的庭前听证程序侧重于“听”，只是帮助法官对回避、出庭证人名单、非法证据排除等与审判相关的问题进行了解。为了保证刑事审判活动顺利、集中的进行，进而提高刑事审判的效力，就有必要将我国的庭前听证程序的功能由“听”转变为“审”，即将庭前听证程序改造成为专门处理程序性事项的程序，对非法证据的排除问题、管辖异议以及回避等不涉及实体性内容的问题进行听审并作出终局性的裁定。为了避免审理案件的法官形成先入为主的思维定势，有必要将主持庭前听证程序的法官与审理案件的法官相区分。

第三，设置多层级的简易程序体系。为了提升我国简易程序的效率，应当建立以犯罪严重程度为主要分界线的多层级简易程序体系，其具体方案为将可能判处3年有期徒刑以下刑罚的犯罪进一步细化，并在此基础上设立简繁程度不一的简易程序。对于可能判处1年有期徒刑以下刑罚的案件，可以借鉴德国的处刑命令程序，即在案件事实清楚、被告人同意的情况下，人民检察院可以向法院要求发布执行刑罚的命令。人民法院在收到人民检察院的申请之后，法庭不用对被告人进行讯问，也不用开启审判程序，而是以口头评议的方式决定是否刑罚命令。被告人对于法院作出的刑罚命令不服的，可以向法院提出异议。对于可能判处2年有期徒刑以下刑罚的案件，可以借鉴我国特别行政区澳门的相关规定，设置最简易程序，即在案件事实清楚，犯罪嫌疑人又不存在异议的情况下，由人民检察院向法院提出具体的量刑建议。提出申请前，检察官应当充分听取犯罪嫌疑人、被害人、辩护人以及诉讼代理人的意见。法院在收到人民检察院发出的申请后，也要听取被告人、被害人的意见，如果被害人或者被告人不同意适用最简易程序，则适用普通程序。

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