依靠法治方式破解PX困局

○王紫零

近年来“PX”让人们既陌生又敏感。2007年，厦门市民以“散步”的方式抗议PX项目，成功促成了该项目的搬迁。2011年，大连福佳大化PX项目出现险情，引发了大连市民的担忧，在集体抗议之后，大连市政府同样承诺将搬迁该项目。2012年，浙江宁波市民连续数日的抗议换来政府“坚决不上PX项目”的承诺。2014年4月，PX事件在茂名再起波澜，尚处于规划阶段的芳烃项目引发广东茂名部分市民的群体性聚集，甚至有人打砸商铺、烧毁执勤警车，4名警察在事件中受伤。茂名市政府表态“达成共识前决不启动PX项目”。茂名PX事件仍旧循着大连PX、厦门PX、宁波PX事件的套路发生、发展、结束。没有太多新鲜的地方——要建某一大型重化工项目，项目遭到民意反对，博弈数日，事件升级，地方政府做出妥协，项目下马或暂时终止。茂名PX事件结束了，但PX的未来仍不确定。值得思考的是怎样才能避免下一个PX事件的重演。

一、运用法律思维寻求正当法律程序

（一）信息公开

2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》已实施6年。第九条规定行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的。第十条第十一款，要重点公开环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。

国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求，“推进政府信息公开。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，行政机关应当公开政府信息。对公开的政府信息，公众有权查阅。行政机关应当为公众查阅政府信息提供便利条件。”

现实中，由于信息不对称，公众总是对于影响自身生存质量的变局猝不及防，别无选择，被动接受。PX项目从签订意向书到项目立项、环评等各个环节均不被公众知晓，直到即将开工建设才在社会上引发轩然大波，其冲击力没有在之前的程序中得到释放和消解，政府也没有机会获知公众在这个问题上的倾向与态度，及时纠偏，导致一旦矛盾激化，冲突爆发，局面就变得不可收拾。这些年PX建设项目引起的社会事件，几乎没有一个建设项目的环境影响评价报告全文向公众开放，大都是简化或删节版。更有甚者，将环评以国家机密的名义不对外公开，所谓不能公开，实质就是未批先建。而此次在茂名起先发布的《告全体市民书》中，提到PX项目还是“拟启动”，而后进一步的回应中便明确为“仅是科普阶段”，离启动为时尚早。而且，密集的宣传令许多市民知晓了PX项目，但科普效果未达到宣传部门的预期，科普阶段工作方法欠妥，引起了一些学生和家长的误解和反感。因此无法看到茂名PX项目选址、当地政府对上马PX项目做出的相应公示等公示信息。

（二）环境影响评价与风险评估

2002年10月28日通过的《中华人民共和国环境影响评价法》第四条规定：“环境影响评价必须客观、公开、公正，综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响，为决策提供科学依据。”环境影响评价如果发生失误或错误，将影响主管部门或政府的科学决策。第五条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”；第二十一条规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。”

随着中国进入重化工化的中后期，危险化学品的污染防治和事故处理，将成为十二五污染防治的重点。依据《环保法》和《安全生产法》施行社会风险评估的途径有两种，一种是在项目审批环节，一些重大项目在论证阶段，适当邀请一些具有一定专业背景的民众参与；另一种是要求负责审批的发改和工信部门等决策部门，审批之前充分考虑该项目对周围民众的安全、健康和环境的影响，如果存在重大隐患，要一票否决。

政府应将PX生产过程中存在的危险环节如实告诉民众，并将意外发生时的应急处理方案告诉大家；如果这些应急处理方案能有国际权威机构评估通过，相信民众的担心会有所降低。

但是，为了经济利益，环境影响评价对于这些项目而言仅是一个起不到实际作用的程序，甚至越过这一道程序相关项目照样能够进行。在多次的PX事件中，几乎没有一个建设项目的环境影响评价报告全文能够被公众获得，至多也只有非常粗线条的内容被简单公布。茂名项目的建设酝酿了四年，但据政府部门介绍，环评方案编制完成，但尚未开展正式环评。环评报告作为最具有科学权威和程序正义的合体产物，迟迟不能与公众见面，这样只能加重公众误解，认为项目确实有害公众健康，完全无助于消解公众的误解。

（三）公民的环境权利

环境权是政府公权与公民私权说理抗争的博弈体现。环境权就是公民享有在良好适宜的环境中生活和工作的权利，具体体现为享有清洁空气权、清洁水权、宁静权、日照权、通风权等基本环境权，对环境状况享有知情权、参与权、监督权、索赔权、要求修复权、诉讼权、自卫权等派生环境权。我国在《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害。”这是从宪政上确定了公民的环境权。

当前，地方政府对公众参与政府决策持不积极或走过场的态度,人们在思想上尚未形成公众参与政府决策的观念和习惯,尤其是在环保领域,公众参与尚未完成从自发到自觉的转变。有媒体称茂名利用网络舆情监控民众，而没有让市民有充分的知情权和参与权。而在《茂名市人民政府告全体市民书》中称：“市委、市政府在项目论证的过程中，一定会落实群众的知情权、参与权，如实向国家有关部委和专家反映情况。”也就是说，茂名的PX项目尚在“项目论证”过程中，并不确定将要投产，因而在此期间，民众当然有权表达异议。

（四）行政违法行为

1.造谣传谣行为

茂名PX事件过程中，网络上充斥着大量虚假的、编造的信息。如某香港媒体甚至刊登出“坦克进城、几百人伤亡”的虚假新闻。停运巴士、火车阻止上访，虚构、夸大事件或明知为虚假信息仍然向第三人传播，这样的行为属于造谣传谣，情节恶劣或造成较大影响的，就要承担法律责任、受到法律制裁。

根据我国《治安管理处罚法》第25条的规定，散布谣言，故意扰乱公共秩序的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。两高的司法解释也规定了，对于在网络上造谣传谣、造成公共秩序严重混乱的，将以寻衅滋事罪定罪处罚，违法者将面临五年以下有期徒刑、拘役或者管制的刑事处罚。由此看出，对于在网络上进行造谣传谣、故意扰乱公共秩序的人来讲，轻则面临行政处罚，重则承担刑事责任。

2.散步行为

茂名发生集会游行，当地政府昭告市民，这“属严重违法行为，严重影响了社会秩序”，“坚决反对”这种“违法行为”。根据《中华人民共和国集会游行示威法》及有关法规，凡举行游行示威活动的，必须依法向公安机关申请，并在获得公安机关许可后，依法举行。未经公安机关批准或未按照公安机关许可的目的、方式、标语、口号、起止时间、地点、路线等进行的，在进行中出现危害公共安全或严重破坏社会秩序情况的，均是违法行为。

目前中国公民欠缺实质的游行示威权利与正规渠道的言论自由，凡遇重大事件，民众往往以生活性用语“散步”替代政治性的法律概念“游行示威”,通过理性“散步”表达民意诉求。不过,民意表达也要坚持理性的纬度。如果出现打砸等越轨行为,就成了违法行为。

（五）政府行为与行政许可法

行政许可法规定，行政许可的事项、依据、条件、程序以及许可结果必须公开，不允许暗箱操作；拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见；行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关还要告知申请人、利害关系人有要求听证的权利；申请人、利害关系人提出听证申请的，行政机关就要在20天内组织听证。设定的行政许可生效后，公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关、实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。

在这次PX项目中，如果政府完全尽到了行政法规定的职责、企业采取了一切必要的技术措施、专家做足了技术论证，公众完全知情，就不会出现后来的事件了。

二、运用法治方式解决PX困局

（一）行政救济

1.加强依法环评

中国是法治国家，在环境影响方面也是有法可依的。地方政府应按环评法的要求制作《环境影响评价报告书》，从建设项目的工程规模、工艺流程、原辅材料、动力消耗、污染物预测分析、污染总量控制以及针对潜在污染排放的治理工艺描述，全面剖析工程对于环境的影响与解决办法。

2.推进信息公开

把环境影响评价所涉及的信息，包括各级政府所做的承诺，全部公开，接受群众监督。和以往PX事件不同的是，茂名政府事先已认识到PX项目极具争议，并做工作试图消解争议。密集的媒体宣传，举办科普座谈，召集专题学习会，政府官员还组织当地网友介绍、推广PX项目。

作为政府，如何公开透明、程序合理合法地将每个涉及环保的重大项目向社会公开，广泛征求大家的意见和建议，建立一个官方和民间互信氛围，这才是政府应该做的。政府应该多和市民沟通互动，针对各种疑问请专家学者耐心解释，而不是把他们认为正确的信息一股脑“塞”给市民。

3.扩大群众参与力度

公众参与应该贯穿于环境活动过程的始终，保证民众能够参与环境科技示范和推广的过程，参与环境管理的评估预测和决策的过程，参与环境开发利用和保护的过程，参加环保宣传和公益行为的过程，以及参与环境纠纷的解决的过程等。程序性制度在一定程度上是公众参与的核心。如何改变参与的渠道不畅、参与的内容和范围不确定、缺少有效的形式等多方面问题，具体可以从以下几个角度入手：第一，考虑参与阶段的时机；第二，确定参与者的选定；第三，规定参与的范围；第四，选择参与的方式；第五，明确参与的救济。

3月27日晚上7点半，茂名官方召集当地活跃且有影响力的网友，在市迎宾馆7号楼会议室召开PX推广会。推广会上，与会官员的强硬态度和不当应对，使得茂名丧失了一次与关心PX的市民绝佳的沟通、交流机会。中国民众对PX的恐慌主要因为误解而产生，政府、企业要以更开放的姿态，邀请民众参与PX的建设和管理，才会有效化解PX之争。

4.建立健全社会风险评价机制

因环境污染引发群众上访和群体性事件近年来在各地多发，成为影响社会稳定的重要因素。建立健全社会风险评价机制，从源头上预防污染突发事件，已迫在眉睫。

所以，地方政府要将社会稳定风险评估融入政府决策过程。通过全面、开放、透明的决策信息沟通，将群众、民间团体和其他社会组织平等地吸纳到决策过程中来。对直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大敏感项目，必须进行社会稳定风险评估；对预测可能引发社会稳定风险的环境事件，从环保角度要提出切实可行的社会稳定风险防范、降低和消除措施。

如果当地政府能转变危机应对的思维，变被动应对为主动化解，在PX项目上马之前，积极搭建政府、民众、企业三方对话的平台，进而实现政府了解民意、企业尊重民意、民众理解政府企业行为的良性局面，则有希望做到化潜在危机于无形，最终履行好发展与稳定两个大局兼顾的管理者职责。

5.树立地方政府责任主体理念

1989年颁布的《环境保护法》第十六条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”但是它所偏重的是政府对环境的管制，对政府环境职能的强化存在明显的欠缺。而政府在环境保护方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要原因。近年来所发生的一系列重大环境违法事件，使我们不得不探究政府是否真正履行了其对辖区环境保护质量负责的责任。

在PX项目的环评审批、工程的选址建设、民主参与程序的规范等方面，政府扮演着至关重要的角色，自然应该承担起相应的责任。明确对政府作出的影响环境的政策责任，对其不合法性、不合理性加以追究，应该要纳入到我国的环境法律体制中。

6.用法治方式处理PX事件

法治是解决社会纠纷的最终、最权威的方式。政府重大决策事项必须事先进行合法性审查,做到依法决策、民主决策、科学决策,要严格执行环境影响评价法、重大决策社会稳定评估机制等有关法律和规定,防止因超越法定权限、违反法定程序而引发社会矛盾。应彻底杜绝以领导意志取代法治的错误做法，所有纠纷都应依据法律法规对当事人的行为进行定性，并明确其权利、义务和责任，不因当事人的身份、处境等给予其不当的待遇。

反思近几年来的PX事件,真正通过法律渠道解决的案例并不多见,一些地方的社会矛盾和冲突,更多地还是借助于传统的社会治理模式,即维稳的思维和套路，依靠行政强力摆平社会矛盾。舆论的渠道、法治的渠道、民主的渠道等正常渠道,要么沦为工具，要么干脆处于沉睡状态。当PX事件中正常的利益表达的通道被阻塞,普通市民如果想继续充分表达自己的意见,只能通过从体制外运动或者其他非常规化的方式。在法治社会，应当寻求疏而不是堵、寻求公众网络参与环评、召开市民座谈会、收集市民意见和建议、可行性论证等现代社会治理体系,保障人们最大限度的参与,媒体最大限度的自由讨论,促成政府与民意的有效互动,推动类似事件的有效解决。

在处理群体事件过程中，政府和民众都是一个锻炼和成长的过程，政府从中吸取经验教训，学会尊重民意提升现代社会治理能力，民众在自由、理性表达和参与中,提升了自己的公民素质。

（二）司法救济

1.共同诉讼

新修订的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”

PX诉讼应当是共同诉讼，多人参加诉讼、诉讼标的为同一的，法院又必须合一确定诉讼标的且对权利义务做出内容相同的裁判。在PX案件中原告存在大量的有完全民事权利能力的市民，符合标准。适格的当事人应当与诉讼的标的有直接联系（《民事诉讼法》第一百一十九条）。诉讼标的当然也是同一的，即终止PX项目的环境侵害。

2.公益诉讼

在1979年的环保法及1989年正式通过的版本中，都强调“一切单位和个人，都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”“法律规定的机关和有关组织”，究竟指的什么，根据相关司法解释、依据现行的民诉法、民法，公民个人受到了损害，都可以提起诉讼，环境污染一片，受到损害的每一个人，都可以依据民诉法，发起诉讼；民法“损害”的概念，范围很大，不仅是人身损害、财产减少，也包括即将发生的损害，所以面对环境污染的潜伏期，即将受到损害的个人，也可以依据民法，发起诉讼，因此说，公民个人是可以成为公益诉讼的原告的。特别是去年民诉法修订之后，即便是无直接利益关系的特定组织也可以提起环境公益诉讼。

当然，环境公益诉讼的诉讼主体也可以由个人扩展到政府，将提起环境公益诉讼的权利赋予政府机构，其法理依据在于“信托理论”，即假定政府是整个社会公共利益的受托人、代表者。

3.行政诉讼

类似PX案件的诉讼标的其实是一个行政行为，即请求政府撤销其行政行为建立PX项目的决定。《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”即起诉的行为必须是具体行政行为，原告必须是具体行政行为的利害关系人。起诉的居民应当是该行政行为的利害关系人，这个利害关系就是PX项目的副产品对居住环境存在“潜在危险”。因为PX是在特定地区和特定范围内的，影响特定范围人群的身体健康的，因此，政府的PX决定属于具体行政行为，市民可以就市政府在PX项目的程序瑕疵提出行政诉讼，要求停建项目，召开听证会，补正程序。

（责任编辑 矫海霞）