劳务输出背景下边境地区村庄治理的现状与思考——以云南省文山州为例

谭春霞

（文山学院政法经济学院，云南 文山 663000）

劳务输出背景下边境地区村庄治理的现状与思考
——以云南省文山州为例

谭春霞

（文山学院政法经济学院，云南 文山 663000）

由于地理位置和自然资源禀赋各异，边境地区村庄的发展程度参差不齐。在劳务经济的强大推动下，村庄之间的差距不断扩大，分化进一步加剧。为实现村庄的善治，应分类加强村庄投入，丰富村庄治理的经济资源；应强化村组干部队伍，丰富村庄治理的人力资源；应完善村治体制机制，丰富村庄治理的权威资源；应推进社会管理创新，优化村庄治理的社会环境。

边境地区；劳务输出；村庄治理；现状；对策思考

由于地理位置和自然资源禀赋各异，边境地区村庄的发展程度参差不齐。在劳务经济的强大推动下，村庄之间的差距不断扩大，分化进一步加剧。不同的村庄，拥有不同的治理资源，面临各异的治理难题，探讨不同类型村庄的善治之策，对推进社会主义新农村建设、推进边境地区的和谐发展有着积极的现实意义。

一、劳务输出背景下边境地区村庄的发展现状

劳务输出使村庄的青壮年走出封闭的农村，到城镇谋取更高的经济收入。人员流动，推动了资金流、物资流、信息流的发展，使边境地区的乡村面貌发生了显著变化。在外出务工的过程中，有人谋得一技之长，获得财富增长，有人却因工伤、矿难、车祸等不幸遭遇，陷入生活困顿。劳务经济在推动村民分化的同时，也推动了村庄的分化。

根据村庄的自然条件、地理位置、基础设施、公共服务、经济发展、人口流动、村庄建设等情况，可将边境地区的村庄分为优、良、中、差四类，每一类的具体情况详见表1。

如表1所示：发展得最好的“优”类村庄，由于占据地利之便，更易获得政府和市场配置资源，村庄能投入更多公共财政进行建设、村民能得到更多致富发展的机会。发展最困难的“差”类村庄，地处偏远、自然条件差、交通不便。受自然条件限制，农副产品产出有限，又缺乏其他资源，所以市场并未选择这类村庄。同时，由于新农村建设项目均需村民出资及投工投劳，而村中青壮年已外出务工，项目实施所需的条件无法具备，也就难以获得公共财政建设项目。发展现状为“良”和“中”的村庄，其主要差别在于村庄经济的发展状况及村庄的集体行动能力。在同等经济条件下，村组干部的组织动员能力及村庄的集体行动能力直接决定村庄能否获得政府的资助项目，由此也拉开了村庄的距离。

在劳务经济和新农村建设项目的推动下，边境地区的村庄差距在不断扩大，呈现出“马太效应”。“优”类村庄因为区位优势和经济实力，展现出越来越明显的吸附能力。而“差”类村庄由于“三边化”（边境、边远、边缘）正逐步走向衰败和消亡。这一发展变化为边境地区推进城镇化提供了现实基础，同时，国防边界的固守也面临严峻挑战。

二、不同类型村庄的治理现状

由于村庄之间的差距加大、分化加剧，不同类型的村庄有着不同的治理资源和治理对象，在治理过程中面临着不同的治理重点和难点。具体情况见表2。

如表2所示：“差”类村庄治理的重点难点，在于解决经济发展、治安保障等生存难题；“中”和“良”类村庄在于解决建设资源不足、集体行动困难等发展难题；“优”类村庄在于平衡各种利益主体、整合利益诉求等整合难题。从“差”类到“优”类，村庄建设和治理的重点呈现出从经济民生到政治权益的发展变化过程。

表1 边境地区村庄发展现状分类表

表2 边境地区村庄治理现状分类表

云南边境地区都是贫穷落后的少数民族地区，自身经济发展困难，村庄的发展和建设主要依靠上级公共财政支持，使村庄在建设中更多注重的是硬件设施而忽视软件建设、更多取决于领导的想法而忽视村民的意见、更多依赖政府的外部物资投入而使村庄的内部整合和再生资源能力受到抑制。设施建设重硬轻软导致了村庄生产生活条件虽得到初步改善，但村民的意识、观念却没有太大改变。如，许多村庄的科技活动室建好了，但科技文化活动从未有效开展。新农村建设项目促使村庄分化加剧，不仅表现在村庄面貌的改变上，同时也反映在村庄内部秩序的再生上。在“优”“良”类的村庄，由于新农村建设项目的实施，村庄建设力度加大，村庄面貌日新月异，村庄内部的秩序和规范——村庄的社会资本也得到整合和重建。但在“中”“差”类村庄，由于村庄青壮年外出、能人外流，新农村建设项目引入少或难以引入，村庄公共事业建设不多，村庄共同生活减少，村民的共同体意识不断弱化，村民集体行动因此越来越难。在上级财源支持建设的示范效应下，这类村庄村民的“等靠要”思想不断滋长，即使有村庄公共事业急需建设，村民也想等待政府支持而不愿为此投入个人劳力和物资。村民高度依赖政府的所谓“理性算计”，使得这类村庄的社会资本不断流失，村庄发展的内源性动力面临枯竭，村庄愈发无法自发地解决集体难题。

三、劳务输出对边境地区村庄治理的影响

劳务输出给边境地区村庄带来的影响具有两面性，即劳务输出对推进村庄的治理产生积极影响，而在另一方面则是制约村庄治理的消极影响。下面从劳务输出所带来的显著变化入手，具体分析劳务输出对边境村庄治理的影响。

（一）经济收入的提升

劳务输出最直接最显著的变化就是提升了外出务工人员的经济收入。经济收入的提升，有效改善了务工人员的家庭生活条件，生活水平得到提高，同时也为村庄建设和治理提供了经济基础。所以，可以看到边境农村一幢幢崭新的楼房拔地而起，新修的道路、水窖，新添置的太阳能、冰箱、摩托车等等。在“优、良、中”类村庄，务工人员经济收入的提升为村庄治理注入了丰富的经济资源，有力地推进了新农村的建设。但在“差”类村庄，外出务工的村民获得更高经济收入后想的是如何利用这有限的资金在交通更便利、自然条件更好的地方安居谋业，搬离“差”类村庄是有经济能力村民的首选。因此，在“差”类村庄，外出务工提升了经济收入，但并未因此获得治理资源，反而是经济实力提升推动人力资源大量外流。在其他类村庄中也不同程度地存在这一情况，获得更高的经济收入、拥有一定的财富支撑后，村民都想往生活条件更便利、公共服务资源更丰富的区域搬迁。在这一人员流动的背后，是村庄治理经济资源的外流和逃离。

（二）观念的变化

劳务输出使外出人员开拓了视野、增长了见识，思想观念发生了变化。一方面是村民文化素质的提升、权益意识的增强，为推进村庄治理的现代性提供了文化素质基础。另一方面，消极的拜金主义、消费主义也影响了外出人员的思想。

劳务输出所致的村民文化素质提升和权益意识增强，给不同的村庄带来不同的影响。在“优”类村庄，因为有集体经济的凝聚和带动，村民们已基本掌握民主自治的程序和机制，能有序且有效地解决利益纷争。但在其他类型的村庄，村庄内传统的寨老、宗亲权威在不断衰落，新的法律权益规范又尚未完全得到认可。在拜金主义推动下，村民更信服经济能人，但在“中”“差”类村庄，经济能人并不愿意留在村里担任村组干部。所以，该类村庄治理的权威资源再生困难，村庄秩序面临危机。

此外，村民权益意识的增强，使其对村务的知情与参与、对政府公共服务有了更高要求。同时，村民见利忘义、为了金钱不择手段等不良思想也给村庄治理带来严峻挑战。为了获取更多钱财，目无法纪，恣意妄为，边境地区内外勾结的盗抢耕牛、非法组织务工、绑架拐卖妇女儿童等案件给当地的社会治安造成恶劣影响。村民观念的变化还表现在婚姻家庭观念的嬗变。由于夫妻两地分居，或是一方在境遇的变化下见异思迁，人们对爱情婚姻的忠诚度和责任感在不断下降，婚外性、婚外情在不断挑战人们的容忍度。婚姻稳定性降低所导致的家庭不和睦或家庭破裂、孩子家教残缺、老人赡养无着等，给村庄治理增添了新的难题。

（三）人口的流动

树挪死，人挪活。劳务输出推动人口从贫穷落后地区向经济发达地区流动。针对条件较好的“优”“良”类村庄而言，这一流动模式使外出务工村民经济收入及文化素质得到了提升，为村庄治理提供了经济和文化基础。因为这类村庄中外出务工人员返乡的较多，甚至很大一部分是在早期外出务工中学得一技之长后返乡创业的，人口的流动带来较大的净收益。但对于“中”和“差”类的村庄来说。人口的流动使村庄治理的人力资源和经济资源大量流失，村庄面临衰败和消亡的危机。

人口流动对村庄治理的影响还表现在：

1. 青壮年外出使村庄的安全维护面临较大压力。青壮年外出后，村里只余老幼妇孺，年高体弱、文化水平低，这给犯罪分子以可乘之机。因村中无年青人巡防、事后无人力追查，使得盗抢耕牛案件在边境地区一度甚为猖獗。而在有的村庄曾经出现以办低保为名的诈骗案件。最为严峻的是，边界一线的村庄由于大量村民外出务工且不愿返村居住发展，这使得边界一线将面临无民驻守的困境，边防稳固存在巨大隐患。

2. 人口外流、土地抛荒转种给纷争埋下隐患。青壮年外出，使家庭原有的耕地无力全部耕种。闲置的土地或抛荒，或给其他人耕种。边境地区都是自然条件差的山区、半山区，由于土地收益微薄，闲置的土地难以出租，多半是送给亲戚朋友耕种。特别是现在有的村民外出几年都不回家，无论是送还是租，时间一长，转种的土地边界权属将难以说清，届时民间纠纷将难以避免。特别危险的是边界一线的村庄里娶了许多越南媳妇。外出务工时将土地转给亲戚耕种，就极有可能是越南媳妇那边的亲戚①。而且由于村里只有留守老人和孩子，边远的土地照管不及，过耕过牧过伐等现象已经出现，倘若长期过耕过牧过伐得不到纠正，边界村庄土地的归属纠纷就将上升为国家领土和主权的安全问题。

3. 村组干部待遇低，干部队伍现状堪忧。由于外出务工收入远远高于村组干部补贴，如果在家没有从事其他的工作以获得可观收入，一般而言，年轻有为村民是不愿留在家里一心一意当村干部的。年轻有为愿留在家里任职的，如“优”类村庄的村组干部，其手上一定还有其他“来钱”的门路。村组干部中存在着不同程度的队伍不稳定、责任心不强、工作不认真等问题。因此，有些要求开的会未必会开，要求一家一户摸底调查的统计数据也很有可能是坐在家里估计推测出来的。情况最为糟糕的“差”类村庄，没人愿意当村干部。有些被村民选出来的村组干部为生活所迫长期外出务工，使村庄事务无人管理。

4. 外出人员对村务知情、监督不足，易出纠纷。村庄人口大量长年在外，一方面对乡村管理各项事务缺乏监督，另一方面对村里执行的政策一知半解。知情权和监督权的匮乏使村民碰上涉及切身利益的问题时，难以理性对待。特别是在社会大环境对政府信任度不高的情况下，村民们往往在得不到相关利益的情况下不假思索地视为是官员的问题——“村长心黑”。惠农政策本是好事，可由于在执行过程中标准不够清楚、信息不够公开、操作不够透明等问题，使得惠农政策的实施变成了村民对村官甚至对政府信任的质疑、乃至瓦解的过程。村民对村官或政府的不满和积怨逐渐堆积，给村庄治理增添了一层难以触摸的障碍。

5. 劳务输出使人口流动性增强，边境社会管控压力增大。劳务输出使边境地区人口的流动频次、流动量和流动半径得到极大的扩展，使边境地区社会管控面临巨大压力。人口流动性增强带来的问题有：一是本地劳力外流后，边境地区吸引了更多的越南非法短工入境。这些非法短工入境后，虽然有力地缓解了当地的劳力不足，降低了生产成本，但在挤占本地劳力市场的同时，非法短工也给当地社会治安带来较大影响。因为，非法短工入境一旦发生违法犯罪活动和安全事故，极易引起外交纠纷，造成不良国际影响。二是劳务输出导致边境地区女性外流严重，婚姻的梯度挤压造成了男性在本地婚配困难，由此引发了大量的非法跨国婚姻。这些非法跨国婚姻在生育上存在抢生、超生等问题；因婚姻不受法律的约束和保护，存在婚姻不稳定、婚姻出现纠纷等难以处理的问题；非法婚配对象由于没有合法身份，难以享受相关的权益保障，融入主流社会困难，政治社会化有限，国家认同难以形成。同时，由于非法跨国婚姻增多，跨国姻亲走动频繁，为一些犯罪团伙实施跨国犯罪提供了便利。由于熟悉地形、通讯便捷，内外勾结的跨国犯罪影响恶劣，打击难度大，这些都为村庄的有效治理增添了障碍。三是人口流动频次增多，给社会治安管理增强了难度。有的是在外务工时产生的纠纷又延伸到村里来作案，有的是在村里作案后还没等解决好就外出务工，这些情况增加了简单的治安案件的办理成本和难度。人流量大、人员复杂，原有社会管控模式难以有效应对，这些都是劳务输出给村庄治理提出的新难题。

四、对策思考

结合劳务输出带来的影响及村庄的分化发展情况，对改进边境地区的村庄治理提出如下对策思考。

（一）分类加强村庄投入，丰富村庄治理的经济资源

村庄的有效治理需要坚实的经济基础和物质条件，因此，针对不同类型的村庄应采取不同的政策导向。对“优”类村庄，应着重在产业发展上给予指导和扶持，特别对农民专业合作社加强指导、扶持和服务，通过农民专业合作社的有效运作带动村庄经济的发展和村庄秩序的进一步规范。对“良”“中”类的村庄，应从改善基础设施入手来推动村庄经济发展。应结合村庄自然条件，把改善基础设施与适宜当地发展的产业建设有机结合起来，按照“资金跟着项目走，项目跟着产业走”的原则，把改善基础设施与村民增收结合起来，把国家投资与经济效益兼顾起来，把政府主导与村民自愿吻合起来，大力发展村庄经济，为村庄治理储备物质经济资源。对“差”类村庄应区分两种不同的情况。一种是离边界较远的村庄，因自然条件差、交通不便，村民外流严重，对这类衰败的村庄国家不应再投资建设，而应鼓励村民外迁，向城镇或中心村聚集，向第二、三产业转移，让这类村庄真正消亡，使其驻地的山林生态得到修复。另一种是地处边界一线的村庄，由于偏远落后，村民外流严重，对此，国家应加大村庄建设力度，大力改善水、电、路等基础设施状况，不断提高教育、卫生、通讯、文化等社会事业服务水平，确保外出务工人员能返乡居住和发展，确保边界一线有村民住守边防。

（二）强化村组干部队伍，丰富村庄治理的人力资源

村庄的有效治理有赖于村庄事务有人敢管、能管、会管。解决管理的问题，一方面是留，一方面是引。留住原有能人或是吸引能人返乡，都需要一定的经济待遇和政治待遇。对于偏远落后的边境地区，大幅提高村组干部待遇以稳住村庄的“当家人”是十分必要的。开辟村组干部考录公务员通道、对村组干部进行年终绩效考核奖励、在全社会广泛开展寻找美丽村官活动等，以拓展干部发展通道、加大政治表彰和提升社会声誉等途径来增强村组干部职位的吸引力，以稳定村组干部队伍。要使村组干部敢管、能管、会管村务，就要提高村组干部的素质和能力，加大教育培训力度，把重点培养与日常教育有机结合起来，把“人”和“事”两个关键点有机结合起来。“人”——对新任干部、重点村组干部进行系统的教育培训；“事”——对专项工作开展有针对性的专业培训，切实提升村组干部的工作能力和水平。实地参观、会议交流、座谈讨论、专家咨询，要以灵活多样的形式增强村组干部教育培训的实效性。还应积极探寻在村民自治的框架内强化村组干部队伍管理，建立健全激励和约束机制。通过严格的奖惩和有效的管理，使村组干部能在村庄事务处理中确保公平、公正，在村庄发展中能切实发挥积极的整合、引领作用。

（三）完善村治体制机制，丰富村庄治理的权威资源

村庄的有效治理要求有足够的权威能对各种利益诉求进行有效的仲裁和整合。在宗亲、寨老权威日益衰落的当下，村庄权威主要来自于村民自治制度的赋权和村民的认可。在劳务输出的背景下，村庄人口大量外流，外出村民对村务既知情不够又难以监督，村庄进行相关利益分配时又不在现场。有的村庄因监督不够，在分配资源利益时发生偏差，如村组干部把低保名额分配给自家人；有的村民因知情不足，不了解利益分配的标准和方式，只因自己没有获益就责怪、诋毁村组干部。这些都极大地损坏了村庄的权威，影响了村庄的和谐和发展。丰富村庄治理的权威资源，要通过完善村民自治相关体制机制，在村庄构建起完善的自治制度和自治文化。乡村干部要对村组自治制度和自治文化的构建加强指导和帮助。首先，应建立村庄会议制度。村庄会议制度包括村组干部会和村民大会相关制度。其中，村民大会是村庄各项事宜的议事和最终决策会议，也是村务信息公开的发布会，是村民行使知情权、参与权、监督权的重要载体，因此，应结合各村实际制定切实可行的会议制度，确保村民能按时参会、按规则议事发言、按制度形成决议。要通过高效的村民大会构建村民高度的集体行动能力，通过公开有序的村民参与方式，实现村民各方利益的平衡和协调。其次，应建立村庄村务执行制度。要通过村民大会确立村务执行的刚性规则，有效制约和惩罚村庄公共事务中的搭便车者，以维护村庄的公共利益。在村庄自治制度和自治文化的培育中，既需要村庄能人的引领带动，同时也要防止村庄黑恶势力主导村务，左右村庄自治，而这，需要乡镇加强指导，需要村两委强化管理。

（四）促进社会资本增长，丰富村庄治理的文化资源

信息时代、市场经济、人口流动，边境地区的村庄面临着从传统向现代的转型。村庄传统宗亲、寨老权威衰落的同时，“优”“良”类村庄在经济发展和项目建设的引领整合下，已基本形成新的村庄秩序，社会资本获得新的内容和重构。但“中”“差”类村庄却面临转型困难，由于村庄人口外流严重、共同生活减少、村庄权威缺失，社会资本面临枯竭，村庄发展举步维艰。由于当前新农村建设点多面广任务重，乡镇政府缺乏精力和动力来打造新农村的“软实力”，项目建设更多偏爱那些“优”“良”类易于组织实施的村庄，对“中”“差”类缺乏能人管理、组织动员难度大的村庄一般不予考虑，因此导致了加剧村庄分化的“马太效应”。为平衡村庄发展，促进地区稳定，应加大对“中”“差”类村庄的治理和扶持，其中最为关键的就是要促进这类村庄社会资本的增长。

“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率”。社会资本也可以简单定义为“一个群体的成员共同享有的一套非正式的允许他们之间进行合作的价值观或准则”，“社会资本的作用像一种润滑剂，它使一个群体或组织的运作更有效”。社会资本具有资本的通性——自我增值。社会资本的特性之一，就在于使用不但不消耗社会资本，而且会增加了社会资本的供给[1]。因此，可以通过组织村庄实施项目，以注入集体共同活动机会的方式来激活“中”“差”类村庄社会资本的觉醒和增长。要通过项目实施这一载体，来增进村民之间的信任、重建村庄秩序的规范、培育村庄新的权威，即：不仅要完成一个具体的实施项目，还要培育村庄自发自主自力解决难题的资源和能力。因此，需要政府在项目实施中进行深入广泛的动员，给予更多精心耐心的指导和扶持，特别是关于规范、秩序和制度建设的指导和培育。通过项目的实施，培育发展相互信任、共守规则、同心协力、互助发展的村庄风尚，为村庄治理提供丰富的文化资源。

（五）推进社会管理创新，优化村庄治理的社会环境

针对边境地区“三非”人员多、人口流量增大等现实情况，推进社会管理创新，应从软和硬，即管和控两方面加大建设力度，为村庄治理营造良好的社会环境。“控”，就是对社会进行严格、刚性的管理，强调强制手段的实施和使用，着重压制和打击。对边境地区那些涉及社会治安稳定、涉及老百姓切实利益的偷牛盗马、坑蒙拐骗、走私贩毒、跨国犯罪等案件就要严控，加大打击力度，绝不姑息迁就。“管”，就是对社会进行规范化、柔性管理，从现实情况和人本主义出发，强调疏通和引导，着重管理和服务。对边境地区突出的非法跨国婚姻问题，一要尽快完善相关制度，简化跨国婚姻合法手续办理程序，降低婚姻合法化成本，将跨国婚姻有效纳入法律管理范围，加大对跨国婚姻的调适。二要对通过跨国婚姻取得我国国籍的外裔人士，进行我国法律法规的教育培训，提供均等的社会公共服务。通过组织参加丰富的政治文化生活，加强其政治社会化，培养其正确的政治认同和国家认同。

推进社会管理创新，要从基础、基层的困难入手。要加大边防公安软硬件设施建设，结合当地工作实际，为边防派出所配备越南语翻译，或对边防公安干警开展越语培训，以突破工作中的语言关，方便处理涉外事务。要结合实际需要增添高科技设备，加大边界一线各通道便道的监控巡查，加大对“三非”人员的监管。针对家庭稳定性受影响的实际，要用多种方式加强教育培训，传授密切家庭成员关系、提升生活质量的知识与技巧，切实提高村民对婚姻家庭重要性的认识，不断增强村民追求幸福生活的能力。要把培育健康正确的婚恋观念、家庭理念与改变落后的民族习俗结合起来，与抵制西方腐朽的性开放观念结合起来，以每一个家庭的幸福来构筑村庄的和谐和边疆的稳定。要积极探索开展社区社会工作，搭建扶贫济困、解危救难的平台，对弱势群体开展积极的帮扶和救助，有效化解民间矛盾和纷争。通过各方面的工作不断增进民族团结、社会进步、边疆稳定，以安宁祥和的边疆大环境为村庄治理提供良好的社会支持。

注释：

① 课题组调查时得知，2012年富宁县就对这类转送、租给越南人耕种的土地进行了清理。在边境一线的MB村委会，共清理了几十亩这样的土地。

［1］刘铎.经济发展与村庄和谐——社会资本的视角[EB/ OL].http://www.china5e.com/show.php?contentid=84498.

Status and Thoughts on the Governance of Villages in Border Areas with the Background of Labor Export: A Case Study of Wenshan Prefecture

TAN Chun-xia
(School of Economics and Political Science, Wenshan University, Wenshan 663000, China)

The development of the villages in border areas varies, because of their geographical location and natural resource endowments. Under the strong push of labor economy, the gap among the villages is growing gradually and their differentiation is increasing. In order to achieve good governance of the villages, there are several measures need to be done: the investment should be strengthened according to their classification to enrich the economic resources; the village cadres should be strengthened to enrich human resources; the institutional mechanisms of village governance should be improved to enrich the authoritative resource; social management innovation should be promoted to optimize the social environment.

Border areas; labor exports; village governance; status; countermeasures

F323

A

1674-9200（2014）05-0111-07

（责任编辑 杨爱民）

2013-11-04

云南省哲学社会科学委托课题“云南边境地区劳务输出与边疆稳定关系研究——以文山州为例”（WT201111）。

谭春霞（1976-），女，彝族，云南个旧人，文山学院政法经济学院讲师，硕士，主要从事中国政府与政治研究。