实现促进良治的共同目标世界审计组织和《北京宣言》

■ 梁 晶

实现促进良治的共同目标世界审计组织和《北京宣言》

■ 梁 晶

国家审计是国家政治制度的重要组成部分。各国政治制度和审计体制虽不尽相同，但最高审计机关致力于加强公共财政和公共管理领域的问责制和透明度，促进建立和完善监管机制，从而推动实现良好国家治理的目标是相同的。实现促进良治的共同目标，既是世界审计组织60年来的不懈追求，也是2013年10月在北京召开的世界审计组织第二十一届大会颁布的《北京宣言》的主旨。国家治理体系和治理能力的现代化，依赖于整个公务员队伍履职能力的水平和效果。因此，以更加广阔的世界眼光，了解和掌握国家治理的理念和手段，对加强我国公务员队伍建设大有裨益。

世界审计组织——最高审计机关的国际大家庭

世界审计组织（International Organization of Supreme Audit Institutions，简称 INTOSAI）是国际公认的影响力最广泛、权威性最强的全球性公共审计专业组织，由联合国及其专门机构的成员的最高审计机关组成，成立于1953年，目前有192个会员和5个协作会员（具备准会员资格的机构），秘书处设在奥地利维也纳的“奥地利审计院”。中国审计署于1982年加入该组织。

2013年是世界审计组织成立60周年。作为一个自主、独立、专业和非政治性的组织，60年来，世界审计组织以“经验分享，人人共惠”为宗旨，以“独立、廉洁、专业、可信、包容、合作、创新”为核心价值观，开放兼容并蓄、不断发展壮大，加强经验交流、不断深化合作，契合时代要求、服务促进良治。如今，世界审计组织已经成为世界性的国家审计交流论坛，广泛传播国家审计的经验和分享知识，制定并积极推广《最高审计机关国际准则》，促进各国最高审计机关的能力提升和持续改进。

在世界审计组织60年的发展历程中，有三个被称为里程碑式的重要文件指引着各国最高审计机关的发展： 1971年，通过的确定公共部门审计独立性、效率和效果基本原则的《利马宣言——审计规则指南》；2007年，通过的反映最高审计机关独立性的《墨西哥宣言——关于最高审计机关的独立性》；2011年，第66届联合国大会通过的第209号决议《通过加强最高审计机关提高公共行政效率、问责、效果和透明度》，该决议确认了世界审计组织及其成员的作用和地位，强调赞赏《利马宣言》和《墨西哥宣言》，鼓励会员国根据本国实际情况贯彻上述宣言所列原则，鼓励会员国和相关联合国机构继续加强与世界审计组织的合作，通过加强最高审计机关建设，提升绩效、强化问责、提高透明度，促进良治。

《北京宣言》——各国最高审计机关携手促进良治的宣言

世界审计组织大会是世界审计组织的最高权力机构，每三年召开一次会议，被誉为国际审计界的“奥林匹克”盛会。第二十一届大会于2013年10月在中国北京举行，来自160多个国家的世界审计组织成员、观察员等600多名代表齐聚一堂。中国国务院总理李克强出席了大会开幕式并致辞，联合国秘书长潘基文向大会发来贺词。与会代表集中讨论了国家审计与国家治理、最高审计机关在维护财政政策的长期持续性领域的作用两大议题，并最终形成了大会唯一正式成果文件——《北京宣言——最高审计机关促进良治》（简称《北京宣言》）。

《北京宣言》总结了世界审计组织成立60年来的成就与经验，分析了最高审计机关面临的新挑战和新机遇，明确了最高审计机关促进国家良治和全球良治的使命目标和实现途径，提出了世界审计组织未来的工作目标和着力点。《北京宣言》一经形成，便得到了世界各国最高审计机关的一致响应，大家盛赞《北京宣言》是继《利马宣言》和《墨西哥宣言》后，世界审计组织又一份纲领性文件，它将引领各国最高审计机关携手迈入促进良治的新时代。概括起来说，《北京宣言》具有以下一些特点：

首次明确了“促进良治”是最高审计机关的使命和目标。《北京宣言》是世界审计组织60年历史上，继《利马宣言》和《墨西哥宣言》之后，颁布的又一个重要宣言。之前的两个宣言强调的审计“独立性”已经得到世界公认，并成为审计的最基本准则，对各国最高审计机关的变革产生了巨大影响。《北京宣言》在这两个宣言的基础上，除了重申国家审计“怎么做”的问题外，更重要的是明确了国家审计应当“做什么”的问题，即首次提出促进良治是最高审计机关的使命和目标。《北京宣言》指出，促进国家良治，实现社会、经济和环境的可持续发展，是世界各国的共同追求目标。这一观念将为各国最高审计机关和世界审计组织更好地履行职责指明方向。

阐明了国家审计与国家治理的关系。在第二十一届世界审计组织大会上，由中国审计署提出的“国家审计与国家治理”作为第一主议题得到了与会代表的热烈讨论，代表们就国家审计与国家治理的关系、最高审计机关促进良治的途径等达成了共识。《北京宣言》强调，作为国家治理的重要组成部分，国家审计在国家治理中的作用如同人体中的“免疫系统”，应当而且能够发挥自身独有的预防、揭示和抵御功能。这标志着中国审计署提出的“国家审计的本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’”的理论，得到了世界审计组织和各国审计机关的广泛认可。在此基础上，《北京宣言》还对国家审计在促进国家良治中发挥的作用、面临的挑战和应对措施进行了概述，指出最高审计机关应当继续致力于维护民主法治、提高政府效能、预防并打击腐败、保障国家安全、促进改善民生和推动透明问责，以促进国家良治，实现社会、经济和环境的可持续发展。

将良治的范围从国家层面扩展到全球层面，强调世界审计组织和最高审计机关携手应对全球化挑战。《北京宣言》不仅关注单个最高审计机关如何完成使命、实现目标，而且关注在全球化时代，世界审计组织和各国最高审计机关一道，如何在各国间、区域间，乃至全球范围内采取的协调或合作方式，妥善应对和解决全球性问题。《北京宣言》提出，各国最高审计机关要在尊重各国国家治理和审计体制的基础上，承担共同的责任、抵御共同的风险、采取共同的行动、发出共同的声音，以解决共同面临的问题，实现全球范围的良好治理。各国最高审计机关促进全球良治的途径包括：审计本国政府履行国际承诺的情况，促进政府履行国际义务；持续关注并及时揭示全球性、区域性的重大风险；就面临的共同挑战和问题开展联合审计和平行审计；参与国际组织和区域性组织的外部审计等等。

全球治理下的中国选择——对政府部门的启示

二十世纪九十年代以来，在经济一体化的基础上，世界范围内内在的、不可分离的和日益加强的全球化进程，极大地提高了世界各国之间的互联互通程度和相互依存度。在促进经济发展和社会文明进步的同时，全球化也为各国带来了新的问题和挑战。全球经济失衡、主权债务危机、国际货币体系改革、生态危机、全球金融安全，乃至反腐败的全球合作等，成为了全球共同关注的议题。

全球化环境下，通过全球治理来应对挑战、解决全球性问题，是不可逆转的时代潮流。中国作为联合国安理会常任理事国、综合国力最强的发展中国家，越来越受到国际社会的关注，要求中国承担更多国际责任的呼声越来越高。在这种情况下，中国应当作何选择？消极回避不是办法，积极应对是明智之举。要正确认识自身国力，找准参与全球治理的切入点，在维护国家主权、增进国家利益的前提下，加强国际交流合作，主动发出声音，有所作为。

中国审计署自1982年加入世界审计组织以来，伴随着中国经济社会持续健康发展，中国审计事业的发展和大国审计地位的不断提升，也经历了从跟着别人干到领着大家干的过程。随着“国家审计促进良治”的理念被各国最高审计机关和世界审计组织所接受，中国审计署将以《北京宣言》为蓝本，把握新的机遇、迎接新的挑战，带领世界审计组织巩固提高、继承发展。引领世界审计组织朝着以下目标努力：

国际审计规则的制定者和推广者。建立稳定权威的最高审计机关国际准则制定模式，促进各国认可并广泛采用最高审计机关国际准则。同时，积极向世界审计组织成员以外的机构推广最高审计机关国际准则，使之成为国际公共部门审计的规则。

全球治理的参与者和建言者。世界审计组织将与时俱进，采取积极有效的措施，与联合国、世界银行、G20和经合组织等多边机构协商，积极参与并持续改进全球治理；围绕全球治理的需要，对全球重要课题及突发事宜进行研究并提出建议。

最高审计机关的代言人。为成员国提供相互支持，促进意见、知识和经验的交流，在国际性和区域性议题上代表最高审计机关发出声音；推动由最高审计机关实施国际组织和地区性组织的外部审计，积极向国际组织和地区性组织推荐外部审计师或相关专业人员。

具有广泛国际影响力的国际组织。加强与联合国及其专门机构、国际性和区域性组织的联系，汇集各国最高审计机关促进良治的经验，在国际规则制定中发挥影响力，使世界审计组织真正成为具有广泛影响力的国际组织。

经验分享、人人共惠的良治典范机构。世界审计组织将继续努力成为可信、独立和负责任的机构，并带领各国最高审计机关一道，努力做公共部门的楷模，成为公共财政的卫士、打击腐败的先锋和绩效管理的典范，赢得社会公众的尊重和信任。

以《北京宣言》为标志，中国审计署这一主动融入全球化进程、与世界各国求同存异、在国际组织中发出声音、引领专业领域发展的做法可以供其他政府部门借鉴。

我国目前处于全面建设小康社会阶段，改革发展处在一个关键时期，积极参与全球治理，有利于保持长期和平稳定的国际环境。为此，各政府部门应在国家总体对外策略指导下，积极融入全球化进程：在维护既有国际机制的基础上，积极推进本专业领域的全球化改革，使其更体现发展中国家的要求；更多地参与国际组织的工作，在国际交往中逐步摆脱被动局面，谋求在全球治理中更大的话语权和决策权；积极争取制定各专业领域国际规则的主动权，充分利用制定国际规则的机会，切实维护好发展中国家的权益。

（作者为审计署境外审计司一处处长）