谁来清算巨额超生罚款？

郭建鹏

征收了多少？

支出了多少？

用在了哪儿？

这些问题，困住了“社会抚养费”，似乎没有一个主管部门能够准确、具体地回答。社会抚养费，也就是上个世纪80年代初开始针对不符合法定条件生育子女的公民征收的“超生罚款”，成为了一笔糊涂账。

只有长期扎根于计生系统的人员，才对这笔账算得清清楚楚——它可以是基层干部考核指标，可以是地方财政重要收入，也可以是基层工作人员的奖金，更可以成为利益团体的“小金库”。

糊涂账，何时能清算！

各地征收标准乱

748万元！

1月9日，江苏省无锡市滨湖区计生局向张艺谋夫妇寄发了高达748万余元的《社会抚养费征收决定书》。这使“社会抚养费”进入了人们的视野。

这笔钱是怎么算出的？尽管各方给出了不尽相同的计算方法，但是执行多年的社会抚养费的征收标准却不像张艺谋的罚单那样“清楚”。据知情人透露，违规征收已经成为常态。

违规征收

如果说张艺谋的超生事件具有娱乐色彩，那么河北村民艾广栋家的超生事件则是悲剧。

2013年12月4日，河北省邯郸市邱县梁二庄乡龚堡村，45岁的艾广栋喝下农药自杀，他死后，留下了妻子和4女1男共5个孩子。

根据媒体公开报道，艾广栋家有3个孩子属超生，多年来屡次被村干部追缴社会抚养费。《河北省人口与计划生育条例》中规定，对于农村居民违规生育第2个子女的，按不低于本乡、民族乡、镇农村居民上年度人均纯收入2.5倍的金额征收；违规生育第3个子女的，按生育第2个子女的征收金额各加100%征收；违规生育第4个以上子女的，征收金额以此递进累加。

艾广栋无力一次性完全缴纳社会抚养费，多年来以“分期”方式来缴纳，每次“偿还”数额也有限，也没有得到过村里开具的发票。12月3日，他家的7000多斤玉米被村领导联系卖掉用以补缴当期社会抚养费。没想到，第二天悲剧发生了。

12月12日，官方通报，因违规征收社会抚养费，涉事的村支部书记被开除党籍，其他两名村干部和两名乡镇干部也受到党纪处分。

在《经济》记者试图与邱县方面取得联系、了解事态进一步发展时，对方采取了回避。通过与当地媒体联系，记者得知，艾广栋死后，他的家里得到了当地政府的慰问，不仅得到了福利救助，其中两个孩子的上学问题也得到了解决。当地记者透露，此事在当地已经告一段落、艾家与外界也保持了距离。

另据了解，艾广栋家那7000多斤玉米被卖掉后，村干部称这是最后一次对艾广栋家征收社会抚养费。

艾广栋的事虽告一段落，然而记者查阅此前相关报道得知，不仅邱县，在邯郸当地，违规征收社会抚养费已经成为常态。除了征收社会抚养费不开具发票、以违规手段征收外，邯郸市一些县还会按人头向各村下达名义为社会抚养费的“经济指标”，完不成任务，村支书将被免职。

2012年6月1日至7月30日，国家审计署曾派出审计组赴河北省，对河北省河间市、昌黎县、清苑县、栾城县和魏县等5个县的2009年至2012年5月社会抚养费征收管理办法实施情况进行了专项审计调查。

调查结果显示，这5个县在社会抚养费征收管理办法实施中还存在计划外生育人口统计上报不实，征收单位自由裁量权过大，征收实际到位率低，管理不规范等突出问题。

中国人民大学社会与人口学院院长翟振武介绍，违规征收社会抚养费等问题的确存在，但是在地方征收社会抚养费过程中到位率很低、并不那么容易征收，“比如两万元的社会抚养费，有可能就征收了几千元，有的还是分期缴纳，这也是违规的。”

自定标准

上述国家审计署公布的关于社会抚养费的审查，还涉及重庆市、云南省、四川省、陕西省、江西省、湖南省、湖北省、甘肃省，共9省、45县从2009年到2012年5月间的数据，国家审计署分别派出审计组，集中在2012年中下旬深入这45个县进行调查。

审查结果不尽相同，45个县均存在河北省那5个县的问题，且情况十分严重，而研究这些报告可以看出，地方计生部门自由裁量权过大是主要原因。

在接受《经济》采访时，翟振武表示，对于社会抚养费的征收、管理方法在相关法规中已经明确规定，但是地方没有严格按照法律法规执行，而且地方的自由裁量权，导致违规事件频发。

在对于自由裁量权的争议中，饱受诟病的是社会抚养费的征收标准。虽然国家规定了一个征收参考标准，但具体征收标准则由省（区、市）规定，实际上，各省份又将具体的征收标准裁量权转移给县（区）级政府和人口计生部门，这就造成不仅征收标准的制定权层层下放，征收的权限也在层层下放，直至基层。

以国家审计署对江西省修水县、泰和县、玉山县、浮梁县、新建县等5个县调查结果来看，5个县均未按《江西省社会抚养费征收管理办法》规定的标准计征社会抚养费，而是自定标准征收。

如玉山县统计局公布的2008年至2011年农村居民年人均纯收入分别为4815.63元、5426.82元、6009.42元、6912.31元，城镇居民年人均可支配收入分别为10944元、12148元、13484元、15102元，该县未按上述农村居民年人均纯收入和城镇居民年人均可支配收入的7倍计算社会抚养费征收标准，而是按自定的18000元、22200元、22200元和23800元固定标准向农村居民和城镇居民征收社会抚养费。

“地方掌握着一定的自由裁量权，征收标准在上下浮动。”翟振武解释道。

如果以7倍征收标准来看，玉山县自定的标准看似给超生家庭打了折，但这却明显违反了江西省的规定，当玉山县以自定标准来征收的时候，这就意味着在整个社会抚养费工作中，一切都由玉山县说了算。

也就是说，连社会抚养费征收的标准都由县一级政府来裁定，还有什么不能由基层决定的呢？在一切都围绕“收钱”开展的这项工作中，社会抚养费征收乱象不可避免。endprint

在中国人民大学公共管理学院副院长许光建看来，混乱、不统一的社会抚养费征收标准就是首先要解决的问题，正因为征收标准各地不统一才为计生工作人员没有严格依法办事提供了空间，这也是自由裁量权过大的集中体现。

“现在执行的标准有很大争议，不同地方经济发展水平不同，征收差异就很大。”许光建说。

翟振武以张艺谋事件举例分析。首先，征收张艺谋的社会抚养费在现行计生政策下的确没错，没必要争议，征收的这个数额也是按照当地规定得出的，但是在标准制定的过程中，是否可以考虑统一设置个上限呢？如果都按照各地自行的标准来征收，那么张艺谋之后也许还会出现更高的社会抚养费。这不是征收社会抚养费的初衷，也不利于和谐社会的发展。

罚款抚养了谁？

王磊（化名）已经上初中了，但村里人还是喜欢叫他“五万”。

王磊是超生儿，村里征收了他家5万元社会抚养费，“五万”由此而来。

按照“社会抚养费”的定义，是指为调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府的社会事业公共投入的经费，而对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用，就是说，计划外出生的子女多“侵占”了公共资源，他的父母应该支付这笔钱，用以补偿。

但是，王磊的那5万元钱到底补偿到哪儿了？他又侵占了多少公共资源呢？

侵占了多少公共资源？

王磊的母亲为了生他，“逃离”北京、“远赴”河北，只为避开村里计生干部。

这是发生在北京市黑庄户乡的事情，村里计生干部的工作能力是“突出”的，当他们在河北某农户家中找到王磊母亲时，王磊已经在吃奶了

为了能让王磊上户口，家里交了5万元社会抚养费，在他的母亲看来，这是巨额的“超生罚款”。

“五万”上学了，村里人说，王家花了5万元给孩子买来了上户口、上学的“资格”。

据王磊的母亲回忆，收取社会抚养费时只是“一口价”5万，怎么算的她不清楚，不过她自己却抱怨，5万块钱足够给儿子买来太多东西了

王磊到底侵占了多少公共资源，要让他家用5万元来“补偿”社会呢！相反，他家还为抚养他付出了更多的成本。

在独立人口学者何亚福的一篇《张艺谋第三孩是“巨人”吗？》博文中提出了同样的疑问。

当地计生委解释征收社会抚养费的理由是：“多出生人口侵占了较多的社会公共资源。”

何亚福反问道：难道张艺谋的第3个孩子是“巨人”吗？她吃饭比第一个孩子多70倍？她去学校上课要占70个座位？坐公交车要占70个座位？否则，她侵占的社会公共资源怎么会比第一个孩子多70倍？退一步来说，即使张艺谋的第3个孩子确实是“侵占了较多的社会公共资源”，这些“社会公共资源”也不是社会免费提供的，而是张艺谋夫妇花钱买的。

何亚福认为，根据社会抚养费征收规定，超生的胎次越高，征收的社会抚养费金额越大，“但事实上，生的孩子越多，平均每个孩子的抚养成本越低。”

对此，中国人民大学社会与人口学院院长翟振武接受《经济》记者采访时，并未对“补偿”进行展开分析，不过他认为，目前的社会抚养费更多的是在发挥一种约束力的作用，通过这种方式来约束计划外生育。

“既然制定了计划生育政策、规定了生育的数量，就要有相应的手段来保障，社会抚养费就是通过这种经济手段来发挥约束能力。”翟振武说。

“混”入财政去向不明

社会抚养费到底抚养了谁？

这是一直以来公众关心的话题，却始终没有答案。

2002年8月2日，国务院公布了《社会抚养费征收管理办法》，曾有学者粗略统计过，如果算上社会抚养费的前身如“超生罚款”、“计划外生育费”等，30多年来总额可能高达至少1.5万亿元。

具体数额，目前尚无官方统计。不过，2013年在浙江律师吴有水的推动下，全国已有24个省份公布了2012年度社会抚养费，收入共计200多亿元！然而，数目仅此而已，至于社会抚养费支出明细，各地均未公开。

在翟振武看来，200多亿元并不算多，首先全国征收范围很大，其次实际征收到位率不高。

按照《社会抚养费征收管理办法》规定，“社会抚养费及滞纳金应当全部上缴国库，按照国务院财政部门规定纳入地方财政预算管理”。当社会抚养费上缴国库后，作为地方财政收入的一部分，由地方政府连同其他财政收入一起，统筹用于本地区各类公共服务和社会事业支出。

因此，社会抚养费不属于中央财政收入，也不属于卫生计生部门收入；国家同时规定，社会抚养费“收支两条线”，社会抚养费的收入没有对应的支出科目，也不允许与计划生育支出挂钩，更不是一一对应关系。

翟振武告诉记者，在“收支两条线”的原则下，虽然有明确规定不得返还下去，可地方征收社会抚养费后上缴到地方财政部门，却成为了政府公共财政收入、随后再去支出，“很难说清楚去哪了。”

返还创造寻租空间

采访中，吉林省一位不愿具名的退休计生干部向记者透露，在当地实行着社会抚养费返还基层40%的不成文比例，层层分拨后，有时会作为一笔奖金发放到计生工作人员手中，但是不多，一两千元而已。

据其透露，40%的比例还是低的，在东部地区和南方地区多实行着返还85%的比例，数目不小，这部分钱只是在地方财政部门过一道手又回到了计生部门手里。

然而，国家人口计生委（现国家卫计委）《关于进一步规范社会抚养费征收管理工作的通知》中明确提出，要杜绝按比例返还社会抚养费，以及以社会抚养费征收数额作为标准拨付计生经费的现象。

事实上，虽然有“收支两条线”把控社会抚养费，但是用途不明确，为地方提供了“寻租”空间。分析国家审计署对全国9省45县社会抚养费审查结果不难看出，过高的返还比例，正在成为地方计生部门的重要“收入”。endprint

在国家审计署对云南省会泽县、彝良县、腾冲县、丘北县、金平苗族瑶族傣族自治县等5个县的审查报告中，颇多数据反映着上述观点。

截至2012年5月底，上述5个县仍以社会抚养费征收数额为基准，按照一定的比例向计生部门和征收单位拨付计生经费。

据统计，2009年至2012年5月，5个县按比例向计生部门拨付计生经费4432.65万元、向乡镇拨付1271万元。部分乡镇也按固定比例将计生经费拨付给村委会，个别乡镇在村委会交款时即直接返还，用其他资金垫交县财政专户，待收到拨付款后再扣回。如彝良县5个乡镇2009年至2012年5月按社会抚养费征收额的40%至65%向村委会拨付计生经费288.87万元。此外，还存在私设小金库，用于车辆修理、接待等支出，数额超百万元。

据吉林省某退休计生干部透露，虽然国家、地方规定不得按比例向下返还社会抚养费，但这已经成为了潜规则，“东北这边情况还好些，像安徽、河北、河南情况比较严重。”

对此，中国人民大学公共管理学院副院长许光建认为，按比例向下返还社会抚养费是错误的行为，这不仅是违反了国家规定，也在一定程度上刺激了基层去多征收社会抚养费，因为这被基层视作一种“创收”的方法。

“正是因为这样，我们会看到一些地方摊派社会抚养费指标的做法，继而发生了很多负面事件，这都是向下返还社会抚养费带来的影响。”许光建说。

翟振武也坦言，一些地方的确存在将社会抚养费返还基层、私设“小金库”的现象，但是拿这笔钱作为地方重要的财政收入却不普遍，毕竟社会抚养费的摊子太大，分到各个乡镇、农村并没有多少。

虽然社会抚养费难以大范围的成为地方政府的重要财政收入，但是目前社会抚养费的收入没有对应的支出科目，当社会抚养费融入财政、没有明确目的的支出，反而给高比例返还提供了渠道，加之地方自由裁量权过大、截留社会抚养费，进入计生部门自己的腰包很容易。

注：表中24省份按社会抚养费征收额排序；人口数据来源为2010年第六次全国人口普查主要数据公报。安徽、西藏、天津、甘肃、山东、山西、浙江等7地尚未公开。

巨额罚款去向成谜

2014年1月7日，国家卫计委新闻发言人毛群安在国新办发布会上表示，国家卫计委正在启动对社会抚养费管理办法的修订工作，将对目前在社会抚养费征收过程中存在的一些问题进行进一步规范。

执行了10多年的社会抚养费或许将迎来新一轮的调整。

改革正当时

社会抚养费作为计划生育政策的配套政策，经历了30多年的改变。

在20世纪80年代初期，这笔具有强制性的行政收费叫“超生罚款”，1994年改为“计划外生育费”。2000年，中共中央、国务院联合发文统一为“社会抚养费”。2001年《人口与计划生育法》将“社会抚养费”明确规定下来。

接受《经济》记者采访时，北京大学法学院教授湛中乐明确表示，我国的计划生育政策已经到了改革的时候了，而作为计划生育政策最重要的内涵——“社会抚养费”也的确需要改革和调整了。

湛中乐认为，当初设立社会抚养费也是不得已而为之的选择，虽然名字上不叫“罚款”了，但钱还是由老百姓来出，还是没有考虑到具体家庭的条件，比如家庭背景、收入情况、二元结构等。

“以社会抚养费来限制家庭孩子的数量，其本质还是对于生不生、生几个这个生育权的探讨”，湛中乐认为，在生育权上，国家不应该把管理者的定义过分强加给人民，过分干预。

事实上，社会抚养费在很大程度上牵扯了现行计划生育政策的发展，目前，放开“单独二孩”政策论声正高。对此，湛中乐表示，不仅要调整独生子女政策，生育指标的审批制度也该取消。

有声音表示，建议废止社会抚养费、并退还社会抚养费，但中国人民大学社会与人口学院院长翟振武并不同意这种观点。他认为，“没什么不可收的。”在现行的计划生育政策下，社会抚养费有其约束力，是对违规超生的一种经济约束机制。

公开透明

在社会抚养费改革的争议中，有人认为，由于数额庞大的社会抚养费成为了计生系统的“灰色收入”，他们担心放开“单独二孩”后，社会抚养费的征收将会受到影响，而成为放开“单独二孩”政策的阻力。

湛中乐却认为，征收社会抚养费并不会成为放开“单独二孩”的阻力，首先，目前已经到了放开的时候了，不可阻挡；其次，各地在此项工作上还是比较积极配合的，都在努力，但是他强调，放开“单独二孩”不等同于鼓励多生。

在翟振武看来，改革社会抚养费当务之急是做到信息公开透明，此外要严格把控“收支两条线”，并严禁社会抚养费向下按比例返还。

“一定要建立公开、公示的机制，这是现行的社会抚养费规定中一个漏洞，其实在技术上并无难度，首先就是要把征收的社会抚养费的票据按照规定开好，其次要在一定范围内进行公开、公示，不能仅仅止步于省一级的信息，乡镇一级政府的社会抚养费也要做到透明、公开。”翟振武说。

作为地方财政收入的一部分，社会抚养费做到公开、透明，自然无可非议，而推动公共财政的透明化也是当下改革的热点。在十八届三中全会中，建立现代财政制度、透明预算已被提上日程。

对此，中国人民大学公共管理学院副院长许光建明确表示，包括社会抚养费在内公共财政进行公开、公示、透明，是无可争议的，只要不涉及国防、国家安全，都应信息公开，“但实际执行起来困难重重。”

用在正途

的确，目前在财政公开领域推行最热的“三公经费”都是步履维艰、底气不足，何况体量过小、面积分散的社会抚养费？

许光建分析，为什么很多地方没有进一步公开社会抚养费的具体信息，并不是其中涉及多大的利益关系，主要还是执政部门不想做这件事，“进行信息公开是需要成本的，很多部门嫌麻烦，根本就不想办，也就是不作为。”

“这是在公共财政中很普遍的问题”。许光建说，社会抚养费类似于城市交通罚款，北京市一年下来罚了这么多钱到底又用在了哪里、有没有明确规定，谁都说不清楚，社会抚养费也如此，在“收”的过程中，地方自由裁量权过大，收的不好，而在“支”的过程中，国家又没有明确规定用在哪里，导致社会抚养费没有用到该用的地方。

在许光建看来，社会抚养费只能用在教育和医疗两个领域，不能用在其他地方、更不能成为计生工作人员的一笔收入、奖金，“社会抚养费是计划生育政策下的一个配套政策，一个主要群体就是儿童，那么抚养儿童抚养的是什么，最重要的就是教育和医疗，我认为只能用在这两个领域。”endprint