绩效预算在水利财务管理中的应用——以海委预算绩效管理为例

赵莹，孙康

（水利部海河水利委员会，天津300170）

绩效预算在水利财务管理中的应用
——以海委预算绩效管理为例

赵莹，孙康

（水利部海河水利委员会，天津300170）

简述了绩效管理的起源，概述了现行的水利预算绩效管理工作流程。以海委的绩效管理工作为例，从绩效目标的设定审核、绩效的运行监控、绩效评价的实施以及绩效评价结果反馈4个环节对水利财政资金进行追踪问效。总结近几年来海委预算绩效管理的探索实践、取得的成效和经验及存在问题，对现行的绩效管理工作提出了改进方向。

绩效管理；预算；绩效评价

绩效管理是提升政府管理效能的重要抓手，是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，是完善政府绩效管理制度、深化行政体制改革的重要举措。自2003年起，财政部以绩效评价为核心，持续、深入地推动开展了预算绩效管理的实践探索，逐步推动全国预算绩效管理工作。

水利部自2009年起开展绩效管理工作，将绩效评价应用于预算工作中。以海委的绩效管理工作为例，从绩效目标的设定审核、绩效的运行监控、绩效评价的实施以及绩效评价结果反馈4个环节对水利财政资金进行追踪问效。近几年来，海委进行了预算绩效管理的探索实践，取得了一些成效以及经验。但是，由于绩效预算整体上处于起步阶段，绩效管理工作也存在一些亟待解决的问题。

1 绩效管理的背景

“绩效预算”（Performance Budgeting）理念萌芽于1907年美国纽约市政研究局提供的“改进管理控制计划”的报告中。1949年，美国胡佛委员会首次提出了绩效预算改革的建议，将预算与部门和具体项目绩效紧密联系在一起，形成了绩效预算的基本框架。

在英国，1979年设立了一个“效率工作组”，1979—1987年共实施了300多项计划，节省政府开支10亿英镑，中央政府公职人员也由75万人减少到47万人，极大地改善了英国的经济状况和部门的效率。此后，美国、澳大利亚、新西兰、加拿大等国家纷纷效仿，进一步丰富了绩效预算内容，发展了绩效预算管理。

绩效思想在我国古已有之。如，明朝实行的“考成法”，将事情先根据轻重缓急进行排序，设定政务完成的期限，然后由专门的监察机构对完成情况进行检查。这些做法，对后世的政府治理和财政管理活动产生了深远的影响。

我国从1949年新中国成立后，计划经济一直占据统治地位，很长一段时间我国的财政都是统收统支。1978年经济体制改革后，逐渐以市场经济为导向打破了原有经济格局。1994年税制和分税制改革实施后，财政管理的重点转移到财政支出上来。1999年国库集中支付、收支两条线等财政体制改革，很大程度上促进了财政资金使用效益的提高，但财政管理仍缺乏一套科学的支出结果评判手段和提高财政资金绩效的有效措施。

我国从2003年起，财政部以绩效评价为核心，持续、深入地推动开展了预算绩效管理的实践探索：2003年，启动绩效评价工作；2004年，组织召开绩效预算国际研讨会；2005年，财政部制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法》，组织部分中央部门开展绩效评价试点；2009年，指导地方财政部门开展绩效评价工作；2013年初，按照政府绩效管理部际联席会议要求，财政部配合完成了政府绩效管理试点暨预算绩效管理试点工作验收评估。

2 水利部预算绩效管理工作探索

2.1 水利部预算绩效工作近些年的探索实践

21世纪初，水利部成为财政部推出的预算绩效管理工作的首批试点单位，逐步展开对绩效评价工作的探索实践。水利部较好地完成了试点项目的预算绩效管理工作，其中水利部负责实施的“水文经费项目”的预算绩效管理工作在全国绩效预算工作的探索实践中引发了较大的反响。2004年，水利部结合水利行业的独特性，针对水利项目资金支付管理的薄弱环节，建立了一系列的保障制度，以保证部门预算绩效管理工作的顺利践行。同时，水利部对预算项目的事前、事中、事后管控进行有效的加强，使水利预算资金的使用效率得到很大提高。

2005年，依据《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》，结合水利行业项目的特点，水利部下发了《关于进一步加强预算项目成果管理和绩效评价的通知》，对水利部门预算绩效评价的组织管理、运行程序以及评价结果运用等方面予以明确，建立了以“统一组织，分级实施”为原则的预算绩效管理模式，并逐步完善项目储备专家评审、实施方案年度审核以及项目完工综合验收等保障制度，以确保绩效目标的正常实现。合理的绩效评价体系与审查制度共同建立起水利预算项目的财务管理制度框架，有力地保障了预算绩效管理工作的顺利开展。2006年，水利部针对项目绩效评价实施过程中的难点，组织进行了《水利部直属预算单位行政事业类项目绩效考评指标体系》的专题研究，建立起能够覆盖水利行业中主要类别项目的、具有普遍指导意义的水利绩效评价指标体系，形成较为完整、规范的文件。

2009年开始，水利部的绩效预算工作进入全面开展的新阶段。绩效评价工作逐步实现从过去的实施完成后评价到对项目进行全过程绩效管理模式的转变；管理模式也从以往的财务部门独家承担向以财务部门为主导，预算涉及的各部门全面参与，齐抓共管的管理方式转变；绩效评价结果实现从单纯的考评项目向主动反馈应用到预算安排中来的转变。

海委根据水利部要求，积极探索预算绩效管理的实践。自2009年以来，将绩效管理应用到预算工作中来。以2014年部门预算“一上”为例，2014年申请财政拨款5.39亿元，其中行政事业类项目经费1.43亿元，基建项目经费2.09亿元。行政事业类项目经费和基建项目经费合计3.52亿元，占整个海委经费的65.31%。因此，开展对项目财政支出的绩效管理显得尤为重要。

2.2 海委现行的绩效管理工作程序

对于基本支出资金管理，已经有相对完善的管理体制；而针对项目支出，如何能高效地利用财政资金，让水利财政资金用得有效果、有效率，海委也在摸索一套适宜的绩效管理程序。海委的绩效管理工作从绩效目标审核、绩效目标运行监控、项目绩效评价以及评价结果反馈运用4个阶段来进行，通过项目储备审查、部门预算编制、项目验收等环节对项目的绩效目标实施情况进行把关，如图1所示。

图1 海委预算绩效管理程序

2.2.1 把好源头关，严格绩效目标审核程序

根据水利部要求，海委现行的项目储备审查工作是提前两年进行。通过专家讨论，层层审查来确定项目的绩效目标是否合理。如，2015年的储备项目审查工作，由各预算单位按照批次划分提出项目申报申请，海委委属各预算单位在进行审核后将合理的项目上报海委，由海委财务处牵头进行海委范围的项目储备审查。

项目储备审查邀请的专家都是业内专家，具有高级以上职称。如，2015年的储备项目审查专家组共6名专家，包括5名相关专业的教授级高级工程师以及1名高级职称的财务人员，经验十分丰富，从各个方面对申报项目的绩效合理性进行把关。同时，按照《水利部预算项目储备管理暂行办法》（水财〔2012〕498号）要求，海委项目申报负责人一律不得进入专家组。专家组成员针对项目设定的绩效目标以及预计目标实现的情况进行客观、公正的评审。海委第4批申报项目64个，涉及新增金额12 800.77万元；组织专家审查后，通过评审上报水利部的项目36个，涉及新增金额8 823.77万元，通过评审的项目经费也进行了压缩。通过严格的专家评审，保证了项目绩效目标的合理性以及项目实施的必要性。

项目储备通过后，在项目实施的前一年度需要将项目经费再次上报申请，通过“一上”“二上”对项目的绩效目标以及申请的财政资金额度进行层层审核，以保证水利财政资金运用的高效。

2.2.2 重视过程管理，有效地监控资金运行绩效情况

根据水利部的要求，海委对项目实施状况以及项目资金使用情况进行必要的监控，主要包括两方面：资金支付系统监控以及绩效考评试点运行。

表1 年度项目工作内容完成情况万元

资金支付系统监控主要是通过NC系统，项目的实施单位在资金支出时都必须录入系统。一方面，海委能够监控到各项目实施单位的资金流向；另一方面，水利部在资金支出的关键节点都设置了疑点反馈程序，一旦出现资金支付的疑点，信息系统自动反馈。以NC系统为平台，从这两方面实时地监控项目的资金流向，保证项目绩效目标的合时合理实现。

绩效考评是对海委试点项目（如海河流域水质监测项目以及海河流域防汛项目）的绩效目标实现情况进行的考核。针对这些试点项目，水利部会委托第三方咨询单位对海委的项目运行情况进行中期考核或最终考核，从资金使用情况、设定效益目标的完成进度等方面对项目的实施情况进行考核。海委2012年海河流域水质监测项目的各项绩效目标工作内容实施情况的统计，从资金支付的角度来检验项目各项工作内容的实施进度，见表1。

2.2.3 组织绩效评价工作，客观公正地评价项目资金支出

海委的项目绩效评价工作，集中体现在项目的验收过程中。以行政事业类项目为例，根据《水利部中央级预算项目验收管理暂行办法》要求，项目验收分为综合验收与业务成果验收。业务成果验收主要就是对项目的目标完成情况，实施效果进行评价审核。

海委预算管理级次多、环节多，3级预算单位的管理模式差别较大，加大了海委进行统一监管的难度。在《水利部中央级预算项目验收管理暂行办法》的指导下，根据多年来的管理经验及方法，海委于2013年9月编制了《海委预算项目验收管理实施细则》来指导委属预算单位的预算项目管理工作，规定海委对绩效成果的验收应依靠技术手段，采取专家（或技术）咨询、评审或鉴定等形式，评估项目成果和实施效果是否满足立项目标、工作大纲或合同的要求。对生产类项目来说，依据项目实施方案中的工作内容、工作量完成情况及效果进行鉴定。

2.2.4 合理运用绩效评价结果，用绩效管理来提高水利财政资金使用效率

通过项目绩效中期考评以及项目验收环节对项目实施进行绩效评价，通过对已实施项目产生的社会效益和经济效益进行分析，一方面反馈到接下来的预算申报环节，另一方面可以将研究成果应用到其他相关领域，使整个绩效管理工作衔接起来，循环到下一个绩效管理程序。

3 预算绩效管理工作存在的问题

水利部近年来的绩效管理工作取得一定的成效：首先，初步建立起绩效管理的理念，水利部各级预算单位开始重视财政支出的绩效，重视支出的结果，以结果为导向的管理理念正逐步形成；其次，财务管理和决策的科学性大大增强了，对绩效评价结果的反馈和应用有益于水利财务部门不断完善内部管理，自觉加强资金监管，不断促进水利预算决策体制的完善；再次，进一步提高了财政资金的使用效益，将绩效评价管理与预算的编制工作结合起来，减少了水利财政支出的盲目性，最大限度地优化资源配置，让每一分钱都花得有效果。

在肯定成绩的同时，我们也要清醒地认识到当前在水利财务系统内预算绩效管理工作还存在一些问题和不足，主要体现在：

（1）预算绩效管理整体上还处于起步阶段，受大环境长期以来形成的“重分配，轻管理”“重使用，轻绩效”的思想严重影响，各部门仍然热衷于跑项目、争资金，认为绩效评价是为了挑毛病。“重产出、重结果”的绩效管理理念尚未完全深入人心。

（2）制度建设覆盖范围偏窄、资金量不大，大部分项目的绩效评价工作开展得不够深入，浮于形式；绩效评价机制不健全，评价指标体系不完善。以水利部的项目绩效考核为例，海委的试点项目只有海河流域水质监测项目以及海河流域防汛项目，而海委的行政事业类项目经常性的项目就有7大类，覆盖程度达不到一半；同时，对于绩效考核试点的考核，海委还是以配合水利部检查为主，主动组织海委范围的考核频次较少。

（3）绩效目标设定的科学合理性有待提高，绩效评价的方法略显简单。以表1为例，考核方法就是以资金的支付进度为度量工具，按月份平均分布各月财政资金支付，目标设定及考核都比较直观，但科学合理性稍欠缺，如能根据此项目在海委实施过程中具体工作内容合理设定各阶段的资金流向，在进行阶段性考核时的结果则更有说服力。

（4）绩效评价的质量有待提高，评价结果还没有得到很好的应用，部分试点工作流于形式。目前，海委的绩效评价方式主要是靠对定量指标的对比来确定合格与否；对于定性指标以及定量与定性相结合的指标，没有固定的核查程序，而现阶段的绩效目标还是以定性指标和定性定量指标为主。海委绩效评价结果的主要应用主要是引起各预算单位的重视，反馈到下阶段的绩效管理工作中；对于修正绩效目标的设定以及调整优化绩效评价体系这方面应用得还不够。

这些问题的产生，既有思想认识上的原因，也有管理基础上的原因；既有制度建设的缺失，也有实际操作的不规范。这些问题的存在，很大程度上影响了水利行业预算绩效管理向纵深拓展，必须在今后工作中重点予以克服和解决。

4 结论与展望

当前，水利行业全面推进绩效预算的条件已基本具备。财政部与水利部对绩效管理给予高度重视，设立了专门的机构负责组织、指导绩效管理工作；水利部的各预算单位在预算绩效管理试点工作中已经取得了一些好的做法。与此同时，我们也要认识到水利行业的绩效预算工作还要逐步完善绩效预算管理体制，建立起科学合理的绩效预算管理模式。

4.1 建立健全高效的组织体系

应成立由单位负责人总负责，财务部门主导，监察审计部门、人事部门、规划计划部门以及相关业务主管部门协助，各相关领域专家把关的预算绩效管理机构。同时，要对各个部门以及负责人的职责范围进行明确，进一步完善工作流程，将各个部门的绩效评价力量有效整合，从而提高绩效评价工作的效率。要建立奖励与问责相结合的机制，避免绩效评价工作流于形式。

4.2 建立系统规范的绩效管理指标体系

要研究建立科学和规范的部门预算绩效管理指标体系。应逐步建立适合水利行业发展、覆盖行业项目较为全面的绩效管理目标、评价指标体系数据库，完善相关领域的绩效评价专家库。绩效管理目标和评价指标不仅要针对项目本身，还要考虑外部宏观因素、时间等影响。如，考虑项目的经济效益、社会效益和项目的持续影响以及将项目评价结果与行业内同类型项目基准数据进行比较的情况等。因此，项目绩效目标以及评价指标的确定就需要项目领域专家结合相关的法规、行业规定以及项目类别的特点来加以确定。对于项目资金申报额度的确定，需要相关的技术财务专家依照行业内的定额，结合地区市场条件，综合考虑多种因素来判断其合理性。

4.3 加强预算绩效管理与国有资产管理、政府采购工作的结合

要适应财政制度改革的深入开展，将绩效理念融入预算执行管理与国有资产管理、政府采购工作中。如，绩效评价指标体系应涉及政府采购资金使用的成本效益、供货商的选择、工程招标效率、资产利用效率等。

4.4 探索绩效评价结果的有效应用

绩效预算的科学性与优越性很大一部分是通过绩效评价结果的充分利用得以体现的。对绩效评价结果的应用主要体现在借助绩效评价的手段，发现在预算执行管理中的不足，找出在预算执行、资产管理以及政府采购等财务管理过程中存在的问题，提出合理有效的解决方案，进一步提高单位决策水平和预算执行的管理水平。

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1004-7328（2014）03-0065-04

10.3969/j.issn.1004-7328.2014.03.023

2014-01-25

赵莹（1961-），女，高级会计师，主要从事水利财务管理工作。