谈风景区规划管理的措施应用

沈宇 宋相澎

摘要：本文探讨了风景区规划方法与自身特点，对于解决风景区当前实际开发建设和实际规划管理中的问题，对于促进风景资源的保护及风景区可持续发展，具有重要的现实意义。

关键词: 风景区建设现状规划意图管理措施

中图分类号： [F292]文献标识码： A

近年来由于社会经济的发展，风景区建设、保护与旅游开发的矛盾日益激烈，“开发越快，破坏越严重”已成为一种普遍的现象。在实践中，风景区的总体规划因为其宏观性特征，难以直接指导风景区详细规划阶段规划的编制及规划管理工作，许多地区由于开发建设的需要，开始借鉴城市控制性详细规划的方法编制风景区控制性详细规划。而城市控规编制的方法与程序主要是针对城市开发而制定的，难以体现风景区“严格保护”“保护为先”的特征，只有开发指标，没有保护指标，对于“景观控制”也缺乏行之有效的办法，在指导实际建设中存在大量问题，严重影响了风景区的健康发展。

1我国风景区建设的现状

1.1法律法规可操作性不强，有法难依、执法难严、违法难究的状况相当普遍。各地同志普遍反映，《风景名胜区管理暂行条例》原则性的规定多，规范性、程序性的规定少，处罚无力，不便于操作和實施，给实际管理工作带来一定的困难。《条例》的问题也影响到地方相关法律法规操作性不强和执行不力。加之各地抗法队伍不健全，执法力量严重不足，不能确保法律法规的执法效力。有些相关法律法规条文缺乏统一性，加大了执法难度，有待于进一步修订完善。

1.2乱搭乱建破坏景观。景区“城市化”，风貌失色。随着旅游经济的快速发展，一些风景名胜区人口迅速增长，各种生产经营活动日趋活跃，修建房屋和各种公共设施，办厂开店，发展乡镇工业和商业服务业，景区内繁华的街区涌现，原有的村庄、居民点迅速扩大，新的集镇不断形成，人口膨胀，环境污染严重，风景名胜区自然风貌黯然失色。有的已引起国家领导和国内外专家密切关注和重视。

1.3人造景观大煞风景。主要是凭借一些民间传说和神话故事，采用古代或现代的表现手法在景区修建一些雕塑或建筑，制作粗糙，文化品位不高，与自然景观极不协调。有的在景区克隆仿古建筑或新开景点，修建亭台楼榭，建筑形式及其位置、体量处理不当，破坏了自然景观的和谐统一。

1.4开山、毁林、取水风景名胜资源受损。由于不能正确处理经济开发与景区保护的关系，一些乡镇企业和农民在景区开山采石，毁林种田，超量利用水资源，种种人为因素造成风景名胜资源的大量消耗，山体裸露，植被受损，水源枯竭，酿成难以挽回的后果。有些著名景观生存受到严重威胁，有的举世皆知的极其珍贵的风景资源面临着消失的危险。

1.5规划工作跟不上风景名胜区事业发展的需要。规划编制滞后，审批周期过长，形成无规划指导的开发建设；也有规划编制审批之后，仍自行其是，不按规划实施，监管不力；对规划的实施缺乏监督。监督的制度和队伍从上到下未建立，对景区违规建设，不能及时的制止和纠正。四是旅游设施过量增加。有些风景名胜区管理机构，为了扩大经营，吸引游人，增加收入，在景区内大量修建各种游乐服务设施与旅游接待设施，影响到景区的整体风貌。

1.6规划编制的水平不高，规划的内容中，指令性条款和指导性条款不明确，可操作性和监督性较弱，缺少对自然景观要素和风景空间的认识和把握，往往套用城市规划手法编制风景名胜区规划设计方案，常常出现建筑物主体化、入口广场化、环境花园化、游人中心集市化等建设败笔。

2风景区规划时应坚持的原则

2.1保护优先原则。风景名胜区是自然和历史留给我们的宝贵而不可再生的遗产，风景名胜区的价值首先是其“存在价值”，只有在确保风景名胜资源的真实性和完整性不被破坏的基础上，才能实现风景名胜区的多种功能。因此，保护优先是风景名胜区工作的基本出发点。

2.2综合协调原则。风景名胜区规划管理的基本目标是在资源充分有效保护前提下的合理利用。虽然保护是风景名胜区工作的核心，但是并不意味着要将保护与利用割裂开来。只有将各种发展需求统筹考虑，依据资源的重要性、敏感性和适宜性，综合安排，协调发展，才能从根本上解决保护与利用的矛盾，达到资源永续利用的目的。

2.3突出自然原则。充分发挥风景资源的自然特征和文化内涵，维护景观的地方特色，强调回归自然，防止人工化、城市化、商业化倾向。

2.4环境承载力原则。承载力原则意味着任何资源的使用都是有极限的，风景名胜资源的利用也不例外。当使用强度超过某一阈值或临界值时，资源环境将失去其持续利用的可能。风景名胜区开发利用必须要在其允许的环境承载力之内，这是风景名胜区可持续发展的关键。

2.5分区管理原则。根据风景资源价值与分布，划分功能分区，严格实行“山上游，山下住”、“区内游，区外住”、“区内景，区外商”、“区内名，区外利”的管理原则，在保证风景资源不被破坏的前提下，促进地方经济发展。

2.6分期发展原则。风景名胜区保护和建设是一个长期的过程，一些遭到破坏的风景名胜区还需要有一个很长的自然恢复阶段。所以对待风景名胜区规划要站在历史发展的高度，高起点、高标准、严要求，妥善处理近期实际与远景目标的矛盾，从最终目的出发，统一规划，分步实施，走可持续发展之路。

3风景区的规划管理措施

3.1风景区总规意图在用地与空间上的具体深化与落实，它是针对风景区当前的突出问题，以风景区的某一地段范围为对象，以风景区总规为依据，以规划综合性研究为基础，对规划地段从旅游容量、居民容量、景物保护、参观游览、旅游设施、基础工程、土地利用等方面进行进一步研究，将研究结果综合反映在各类用地的各项控制指标和规划管理要求中，以数据控制和图则控制为手段，将规划与管理相结合，以实施性技术法规文件的形式，对风景区用地及设施的保护与建设实施控制性的管理。

3.2以规划综合性研究为基础，规划管理要涉及到组成风景区的各个子系统，包括社会经济、土地使用、资源保护、旅游设施、政策规定等方面，有些问题在总规阶段或者专项规划中已经明确，成为风景区控规的必要依据。控规阶段的主要研究内容应进一步深化相关具体控制方面，包括旅游容量控制、居民容量控制、景物保护控制、参观游览控制、旅游设施、基础工程等方面。

3.3从规划管理的角度看，当前风景区控规就是要通过“控制建设、旅游容量、突出保护”来协调“保护与开发利用的矛盾”，最终解决这一规划研究的核心问题。一方面，风景区内的任何建设活动，不管是综合开发还是个体建设，其内在构成都包括土地使用、设施配套、建筑建造及行为活动等方面，并且都需要着手控制，为了突出风景资源开发特点，强化保护要求，还应该融入风景保护、游赏控制的内容，应从保护、游赏、用地使用、环境容量、设施配套、建筑建造、景观环境、行为活动等方面进行规划管理控制。

4 结束语

目前，我国对风景区规划管理的研究刚刚起步，迫切需要开展深入、细致的理论研究与实践总结。在今后的风景区规划管理上，应切实与合理地吸收、借鉴城市控规方法，发展适合于风景区的控规方法，是需要反复探索与实践的关键性问题。

参考文献：

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