关于控制性详细规划编制及理论的探讨

史秀 王泓懿

摘要：本文对控制性详细规划作用以及当前控规实施过程中面临的问题进行分析，并结合近年来的工作实践，对控制性详细规划的控制方法和指标体系进行了较为深入的研究和探讨。

关键词：城市规划控制性详细规划规划编制

中图分类号： TU984 文献标识码： A

自从《城乡规划法》实施以来，控制性详细规划被提高到了一个很重要的法律地位，受到了空前重视，控制性详细规划的编制与实施得到了快速发展。近年来，通过不断地探索和实践，各地对控规的编制已经总结出了不少成功、有效的经验，并在城市建设与规划管理中发挥着重要的作用。但在实施过程中，约有80%以上的控制性详细规划都涉及到修改与调整，这说明当前控制性详细规划编制的科学性还有待进一步提高，只有通过对控制性详细规划编制技术的不断探索，才能使规划编制成果更加科学，更加进步，真正发挥控制性详细规划在城市建设与管理中的控制与引导作用。

1控制性详细规划的作用

1.1 承上启下的作用。控制性详细规划是总体规划和修建性详细规划之间有效的过渡与衔接，起到了深化前者和控制后者的作用，确保规划体系的完善和连续。

1.2 管理的依据和建设的引导。由于控规的层次、深度适宜，同时又是采用规划管理语言表达规划的原则和目标，因此它是规划管理的科学依据和城市建设的有效指导，控制什么，怎么控制都有章可循，避免了主观性和盲目性。

1.3 城市政策的载体。通过传达城市政策方面的信息，控规在引导城市社会、经济、环境协调发展方面具有综合能力。

2控制性详细规划指标的确定方法

2.1反馈法。试做形体布局的详细规划，然后结合土地有偿使用进行研究、调整、再将各项设计要素抽象和反算成明确的控制指标。

2.2比较法。对各城市不同性质用地的现状和规划指标进行调查分析，为规划提供参考数据。

2.3标准法。根据城市总体规划或分区规划规定的人口容量，结合国家或地区有关人均规划建筑面积标准的规定，制定出总建筑面积标准，再推算出建筑密度、容积率、高度等指标。

2.4容量法。根据居住条件、道路交通设施、市政设施、公共服务设施等现状，预测改造后的饱和容量，计算可能承担的人，进而确定各项指标。

2.5经济法。通过对房地产开发经营的效益分析，计算出规划容积率的临界值，以此确定控制土地使用强度指标l；也有通过对用地区位条件、交通条件及开发建设条件进行预测和分析，作出地价分析图，并结合开发费用的估算和房地产市场预测及分析，找出拆建比临界值，以此确定出土地使用强度控制指标。

3 控制性详细规划编制方法

3.1 控规应是控制与引导的统一。城市规划重在实现城市的整体利益、长远利益，与城市建设的政府任期阶段性和地方利益主体寻求利益的局部性是有直接矛盾的。控规作为城市近期发展地区和重点地区发展建设规划的深化，是以实现近期利益为支撑点的。

3.2 变被动控制为主动引导。在《城市规划编制办法实施细则》中，是以土地使用与建筑规划管理通则为基础，结合各地块控制性详细规划图的控制方法，实现规划原则的普遍性与具体、局部建设的差异性的统一的。

3.3引入分区平衡控制。城市的组织运作是以街坊为基本单元的，而控规是以地块为基本单元的。某一特定地区内，用地主导性质、建设总量确定的情况下，是不必要强行固定具体地块的建设性质与建设强度的。因此，以具体的特定地区为一个分区，引入分区平衡方法，通过分析论证，在某一控规区域内划分为若干分区，进行主导性质用地总量、辅助性质用地总量、以及相应建筑量的规定。

4控制性详细规划编制当前面临的问题

4.1现行控制性详细规划编制技术是计划经济下的产物，控制内容强求统一，面面俱到，缺乏弹性。而市场经济条件下城市发展的复杂性和多变性则要求控制性详细规划的控制内容更具弹性，要求研究控制指标的弹性和应变范围，使之控而不死，变而不乱。现行的控制性详细规划往往在城市的数平方公里的范围内采取统一的编制方法，造成该细的无法细，该粗的有控制得过死，导致可实施性差，控制力度达不到要求，实施过程中，面对实际情况不得不对控制性详细规划进行调整。

4.2对如何分析、如何确定控制指标等编制方法方面的指引不够。现有控制性详细规划的编制技术要求主要侧重于对控制性详细规划成果的终极要求，一般都要求包括哪些内容、哪些图纸等等，这种成果框架型的编制技术要求往往导致控规成果对城市建设中可能遇到问题的研究深度不够，导致对各地块控制指标数值的确定缺乏科学性，规划成果与管理脱节。

4.3 “技术”上的合理，不够重视法律程序，缺乏必要的法律保障。控制性详细规划制定后，如何管理、依法实施等环节无章可循。特別是控规成果的实施性、操作性不够强，面对现实不得不进行经常性的调整。其主要原因除了自身依据不足形同虚设外，更重要的是没有真正把控制性详细规划提升到法律文件的高度来看待。

4.4公众对控制性详细规划编制和实施管理的参与程度不够，缺乏“自下而上”的规划编制过程。大多数现行控制性详细规划都是由当地政府或城市规划行政主管部门组织编制和审批，公众缺乏有效的参与途径，规划实施过程缺乏应有的监督保障，以至于在规划管理中变更规划、越权审批，迁就开发商利益等现象时有发生。

5 控制性详细规划编制注意要点

5.1编制控制性详细规划，应当充分结合地方实际情况和城乡规划主管部门的管理要求，编制工作应在充分的调研与分析论证基础上进行，控制成果应有充分的依据和可行性，强化与规划管理的衔接，提高规划成果的科学性和可操作性。规划是对城市未来较长时间发展的控制与预测。由于城市发展有较多的不可预见因素，规划也应是动态的，应具有一定弹性。但一个合理的规划不应在其执行初期就面临频繁的调整。

5.2对不同规模不同特点的城市，以及同一城市内不同地区、不同情况下的控制性详细规划应采取不同的深度、做法和要求，采用多种不同的方式进行控制。现在许多城市提出了控制性详细规划全覆盖的理念，而控制性详细规划全覆盖，也应该是在采取不同深度和要求的情况下进行的。

5.3规划控制要点应用简练、明确、适合操作的方式表达出来，作为控制土地批租、出让的基本依据，正确引导开发行为。应以量化指标和控制要求，将城市总体规划的宏观控制转化为对城市建设的微观控制，并具体指导建设开发地段的修建性详细规划、建筑设计、土地出让等行为和活动。

5.4控制性详细规划的编制，应当依据已经批准的城市总体规划或分区规划，并符合国家和地方的相关法律、法规、技术标准等。依法规划是保证控制性详细规划法律严肃性的前提。通过具体的设计要求、设计导则以及设计标准与准则的方式体现在规划成果之中，借助其在地方法规和行政管理方面的权威地位使城市设计要求在实施建设中得以贯彻落实。

5.5建筑限高与限低。建筑限高的规定，除满足一些技术上（如净空、微波通道等）的高度控制要求外，最主要的是要满足城市建筑空间轮廓和景观塑造的需要。目前控规工作中提出的建筑限高，虽然在一定程度上能反映规划的空间意图，但由于只有最大高度的限制，没有最小高度建设要求，实际建设效果往往与规划意图有较大差距。因此建议在控制指标中，引入建筑限低指标，规定地块建筑的最低高度，用限高与限低相结合的方法，完善城市空间的三维指标体系。当然，建筑限低指标可以选择性地规定，不必对每个地块作规定。

5.6在规划建议用地性质不能满足使用者要求的情况下，要求土地使用单位必须提出更改用地性质的申请，经规划管理部门进行综合平衡、并满足控规提出的替代条件后，可以批准替代的用地使用性质。规划管理部门在研究替代时，应严格保证某一特定地区内主要用地、配套服务设施用地、绿地等总量平衡，原则上不得随意减少。

6 结束语

总之，在《城乡规划法》的指导下，只有深入探索和研究控制性详细规划的编制方法，不断提高规划编制的科学性，才能使控制性详细规划真正成为城市规划和管理的指导和依据，发挥其应有的作用和效应。

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