地方债风险“总体可控”

李静

新年伊始，全国20余省份已陆续召开两会。在诸多发展规划中，本刊记者发现，各省不约而同地出现“严控地方债”这一目标。

北京市提出，“规范债务‘借、管、用、还，逐步将政府性债务纳入全口径预算管理，并报同级人民代表大会审查批准，防控债务风险。”

地方债问题列入各地政府工作报告。云南明确提出“严控新增债务，化解存量债务”。陕西提出实施乡镇财政体制改革，规范政府债务管理，建立风险预警机制。重庆在政府工作报告中对防控政府性债务风险作出系列部署，要求“加强领导干部任期债务审计，维护偿债计划执行的严肃性”。

“严控地方债”被全国各省区同期强调的背后，可以看到2014年随着地方债偿债高峰来临，部分地方政府将面临颇大的偿付压力，同时与中央的部署也密切呼应。

十八届三中全会后，中组部印发通知，明确规定要把政府负债作为政绩考核的重要指标。2013年12月召开的中央经济工作会议，亦将防控债务风险作为2014年经济工作的六大任务之一，这也是中央首次将防控债务风险列为经济工作主要任务之一。

自2010年开始，地方性债务问题持续发酵，但直到2013年12月底国家审计署公布《全国政府性债务审计报告》，社会舆论对规模庞大面目却有些模糊的地方债问题，才从总体轮廓上有了初步认识。

关系到中国经济社会可持续发展的地方债问题，究竟以何种路径来解决，仍是目前国内外舆论关注的焦点之一。近日，本刊记者就上述问题，专访长期研究、关注地方债问题的中国社会科学院副院长李扬。

各方估算相去不远

《瞭望东方周刊》：你曾估计地方债黑洞已突破20万亿元，这个数据的依据是什么？很多研究机构对中国的地方债规模作出了估算，如何看待这些估算的结果？

李扬：近年来，中国政府债务问题，特别是地方政府债务问题，引起了国内外广泛关注。有各种机构对此进行了估算，其结果都引发了人们的担忧。少数评级机构甚至据此下调中国的主权信用等级。

国家审计署2013年12月30日公布了《全国政府性债务审计报告》。报告显示：中国地方政府债务近年来增长迅速。其中，直接承担偿债责任2010年底为6.71万亿元，2013年6月底为10.9万亿元，两年半增长62.44%。

“或有债务”2010年底为2.34万亿元；2013年6月底为7万亿元，两年半增长299%。地方政府债务总额（直接+或有）2010年底为10.7万亿元；2013年6月底：17.9万亿元。两年半增长67.3%。

此前，中国社会科学院“国家资产负债表研究课题组”的研究表明：截至2012年底：地方政府融资平台债务余额13.45万亿元，加上非融资平台公司的地方政府债务6.49万亿元，地方政府债务余额可能达19.94万亿元。

中国社会科学院金融实验室的研究表明：截至2013年6月，中国地方政府债务超过20万亿元。

渣打银行的评估显示，截至2013年6月，中国地方政府债务估计在21.9万亿元，如果加上公司化的地方政府融资平台的贷款，则债务总额最高或达24.4万亿元。

以上估算，均未将政府直接承担偿还责任的债务和或有债务分别开来。如果做此处理，则各方估计相去不远。

中国政府特别是地方政府债务问题是体制现象，需要准确统计和估计各级政府债务。在适当的分析框架下分析中国政府债务的体制机制特征，厘清其风险。主要应通过体制改革来寻找解决政府债务问题的路径。

《瞭望东方周刊》：国家审计署发布的上述报告，对观察现今的地方债水平，有哪些启示？

李扬：值得关注的是，刚刚公布的全国地方政府债务的审计结果清晰地反映出这一过程：从2009年开始，中国经济明显经历了两轮加杠杆，2009～2010年是第一轮加杠杆，2012～2013年是第二轮加杠杆。2010～2011年中国的杠杆率基本上是平的，得益于当时央行的宏观调控和对地方政府信贷平台采取了一系列及时有效的抑制措施，所以2011年地方政府债务没有上升，压了一年。

2012年6月以后，由于重新把稳增长提到重要位置，所以信用的扩张重新进入新一轮杠杆快速上升的过程。

从2012年下半年开始至2013年9月的15个月时间内，中国非金融部门债务率上升了32个点，社会融资总量的增速一直显著超过名义GDP增速，特别是地方政府融资平台债务激增和影子银行的信用膨胀尤为突出。

中央政府信用的救助是可以考虑的重要手段

《瞭望东方周刊》：按照目前舆论关于地方债估算规模的最大值计算，我国债务规模占GDP的比重是否仍在安全线下，从总体来看风险可控么？

李杨：中央和地方政府（与财政责任相关）的债务规模占GDP的比例，仍然控制在40%以内。这仍处于国际货币基金组织确认的60%债务率控制标准参考值范围之内。

在单一制国家中，政府有很强的控制力在各级政府间平衡债权债务，这使得中国加总的净债务率较低。如此，只要国家整体对国外保持净债权状态，发生债务危机的可能性不大。

中国整体的资产负债表仍然健康，尤其是，中央政府仍然保持着相当良好的资产负债表。就总体而言，在不对经济健康造成较大损失和对经济增长速度造成较大的不利冲击的条件下，中国可以处理好地方政府债务。

未来中央政府信用的救助是可以考虑的重要手段。在单一制下，地方政府实际上是没有单独承担风险能力的主体，它的行为可以公司化，但产权关系是模糊的，这好似一艘没有做底舱隔段的船，任何一级政府的风险都可能是上级政府和中央政府的风险。

所以，中国未来要利用好仍处于健康状态的中央政府的表（2012年中央政府债务占GDP比例只有23%）。通过低成本融资，将企业和地方政府的存量债务逐步有序地转移至中央政府的表上，集中进行债务重组。具体执行的技术细节可以再进一步探讨，比方说中央可能要跟地方和银行谈一个价格，不能全额埋单，要倒逼硬化约束机制的建立，减少未来道德风险的发生。endprint

先转移杠杆，再减去杠杆，如果组织有序的话，能最大限度避免减杠杆过程中的无序践踏风险，将有效缓解流动性紧张。可以降低存量债务系统循环的成本，也可以为实体经济提供充裕的流动性。

总体上，地方政府债务风险是完全可控的。

“赶超”阶段的特殊现象

《瞭望东方周刊》：一谈到地方债务产生的体制性因素，人们往往将其与财税体制联系在一起。分税制改革是地方阳光融资制度难以推进的根本原因么？

李扬：中国地方政府债务问题，自1979年开始出现。从一开始，它就同地方政府兴办企业、直接从事投资活动和配合国家宏观调控等行为密切相关。但是在不同时期，地方政府为上述活动筹资的主要渠道有所变化：

1994年税改之前，地方政府的主要做法是滥施税收优惠。税改之后，转到乱收费上。

上世纪90年代末期土地使用制度改革之后，转到土地出让金上。

2008年之后，转到融资平台举债。造成地方政府债务增长，反危机只是原因之一。据审计署分析，2011年底前的地方政府债务中，为反危机而发生的比例为38%。其后虽续有增加，但所占比例有所下降，目前不到30%。

追溯地方债的原因，主要是政府直接参与经济活动。中国的各级地方政府扮演着“准公司”的角色。一方面，它们直接出资成立诸如城市建设投资公司等投资机构，进行地方企业建设、城市基础设施建设和房地产开发；另一方面，它们又通过压低土地价格、变相税收减免、政府信誉担保等方式，影响和引导辖区内经济主体的投资行为，间接实现其投资意愿。

地方政府之间的竞争，被人称为是“中国经济增长的密码”。但是，这只是中国经济增长以规模扩张为要务的“赶超”阶段的特殊现象。一旦越过这个阶段，地方政府过多参与地方经济事务，特别是如果因此而形成恶性竞争，一定会给中国经济增长带来大量的水分（无效投资和过剩产能）和不良债务。

地方债产生的另一大根源在于：城镇化加速及政府支出责任不对称。中国正处在工业化深化和城镇化加速的过程中，尤其是本世纪以来城镇化发展极为迅速。围绕工业化和城镇化所发生的投资和各类经济活动，主要发生在城镇层面。

然而，中国的资金无论是财政资金还是金融资金，基本集中在中央。地方政府严重缺乏资金来源，使得它们在财政上严重依赖上级政府（特别是中央政府）的转移支付；在金融上严重依赖各类融资平台和非平台债务来源。城市化需要大量投资，然而中国的金融结构又难以提供大量长期资金。期限错配，构成中国金融系统的痼疾。从金融上看，融资平台也在从事资金的期限转换。

强化债务约束的预算改革是关键

《瞭望东方周刊》：规范地方政府性债务，关键是在标本兼治中把握“治本为上”的制度建设，同时，当前地方债务最大的风险在于不够透明，有待于建立起严格的债务审查、债务风险防控机制。眼下，治理地方债的主要方向是什么？

李扬：从长期来看，地方债务治理机制主要要解决两个方面的问题。其一是切实推进政府职能转变、强化债务约束的预算改革，这是落实市场在资源配置中起决定性作用的关键所在。这也是个系统工程，习总书记说是“啃硬骨头”。这可能要改变中国的分权式竞争体制（GDP竞争的政绩考核制度），重构中国经济增长的引擎。在分权式竞争体制下，只要是一旦经济下滑，重启地方进行融资和进行竞争性发展的这种特征就顽强存在。治一阵子又起来一段，起来一段又治一阵子，永远跳不出这个循环。

其二是地方政府未来要成为一个真正合格的市场融资主体，必须有配套制度的保障，使其能获得相应的与债务匹配的偿债收入，这样才能为其设计对应的金融解决方案。

在成熟国家中，与地方政府举债相对应的偿债结构主要是两个制度安排。第一个是高效率的城市基础设施的市场化运营机制。基础设施的运营不是完全靠政府财政补贴，相当部分靠市场化运营和使用者付费，而中国目前主要靠财政补贴。

比方说，北京拥有全世界最完善的基础设施，但收费可能是最便宜的。十八届三中全会提出，在自然垄断性领域（电网、铁路、油气、水网等），可以根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化，进一步破除各种形式的行政垄断。这有利于形成支撑公共基础设施项目的合理偿债收入。

第二个是地方政府要有稳定的主体税源。在成熟国家，地方政府的收入是以不动产税、消费税和资源税为主体的。由于分税制没有形成地方财力与事权相匹配的体制，中国的地方政府越来越求诸“土地财政”，行为短期化导致了越来越严重的届别机会主义和道德风险。通过土地出让，50年或70年的土地租金事实上被政府一次性收取，而一届政府的任期只有3～5年。这种不对称性是诱使地方政府无休止地占用辖区土地资源的基本原因。endprint