中国海警局的前路

席志刚

新年伊始，挂牌不足一年的中国海警局大出风头。

2014年1月以来，中国有两艘新型4000吨级、多功能海洋执法船完成建造并交付使用。中国海警2401船已交付中国海监东海总队；中国海警3401船入列中国海监南海总队。

中国海警船连续巡航钓鱼岛海域除引发日本抗议和所谓“警告”外，美国亦对中国海警船频繁进入钓鱼岛一事颇有微词，认为此举是“危险举动”。不过，中国海警局并未因此迟滞常态巡航南海、东海、黄海三大海域的行动。

此外，国家海洋局公布了一项庞大的造船计划。2014年中国将建造20艘海警船，新购4型飞机，并继续推进省级维权专用海监船的建造。从中船重工公布的4000吨级与万吨级的海监造船合同不难看出，中国海警局加速新装备升级。

显然，中国海警局意在加强海上执法力量，以应对不断升级的三大海域争议区的维权斗争。

装备升级

2013年3月，根据国务院机构改革和职能转变方案，中国将国家海洋局的中国海监、公安部的边防海警、农业部的中国渔政、海关总署的海上缉私警察的队伍和职责整合，组建成立中国海警局，新的海警局隶属国土部并接受公安部业务指导。主要职责是，拟订海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海域使用、海洋环境保护等。

在此之前，上述4支执法力量加上交通部海事局的海巡，5支队伍分属不同的部委，各自职能单一，每支队伍都自建专用码头、舰船、通讯和保障系统，造成重复建设、资源浪费，俗称“五龙治海”，加上水利、盐业、旅游、矿产、石油等部门，甚至形成“九龙闹海”的局面。

对此，中央很早就透露出整合之意，2005年，时任总理温家宝提出在北部湾试点，将海警、渔政、海关、海警、海事合并。尽管温当时表示“允许失败，但是一定要做”，但这一设想最终未能实现。

虽然“三定方案”尚未最终落实完成，但国家海洋局自6月14日起已经以中国海警局名义开展海上维权执法巡航。重组之后的“中国海警”不仅集中了中国目前最精锐的海上执法力量，还在陆续接收大批新装备，执法力量已开始大幅提速。

国家海洋局总工程师、中国海监常务副总队长孙书贤告诉《中国新闻周刊》，整合后，海监依然是五支执法力量中装备力量最强大、最专业的队伍。从执法活动的种类来说，海监承担了80%的海上执法维权任务。

中国海监分别于1998年、2008年启动两期造船计划，陆续装备了数艘千吨级执法船，但目前海监北海总队、东海总队、南海总队所配备的海上执法船，一半属于20世纪70年代装备的船只，吨位小、数量少，已无法有效履行日趋复杂的巡航维权任务。

此前，按照重组前海洋局“十二五”规划要求，海监舰船装备数量达到360艘，飞机达到16架。2010年由地方省区立项建造36艘舰船、54艘快艇。但即使这些舰艇全部入役，仍无法满足规划中每千平方公里海域内配备一艘的要求。

据称，新公布的装备升级计划已替代重组前海洋局的“十二五”规划，该计划被定位为全面升级海警装备，以应对中国海洋特别是南海维权的需要。新的装备升级计划比重组前海洋局“十二五”规划要庞大得多。孙书贤表示，当时考虑到国家资金保障情况量力而行，立足于基本能有保证，目标比较保守。“随着海上维权形势的演变，这个目标显然偏低。”

该计划旨在搭建海洋卫星、北斗导航卫星为主的天基；续航能力超过4小时以上的远程飞机为主的空基；自持力大、高航速的海监船为主的海基；数字化通信传输为主的岸基的立体化巡航执法系统。

据了解，新一代轻型海警船应具备30节左右的高航速，以便在突发事件后第一时间出现在现场，控制、处理事态；大、中型执法船最高航速应达到25节左右，在经济航速下应具备至少4500海里的续航能力，具备实现全海域巡航的能力。

相对于中国现有的3000吨级大型海警船来说，计划建造的万吨级海警船最大的优势是巡航力和自持力强，能够长时间在海上执行任务。分析人士认为，万吨级海警船强大的续航性能，可能更主要针对南中国海深远海域。

从数据上看，中国的万吨级海警船已超过日本海上保安厅现有最大的7000吨级“敷岛”级巡视船。参照现有报道，中国的万吨级海警船速度大致不超过20节，武器可能与“敷岛”级近似，只有少数中小口径舰炮，但可能搭载两架或更多的直升机。

此外，海警局还将购进一大批包括搜索、水下监视、电子干扰、电子对抗、水下机器人、强声强光、远距离锁定目标及高清晰度的取证摄录系统的先进执法装备，使海警执法船具备了对大部分目标有效侦察、跟踪、监测和处置的能力。

重心南移

除了装备升级，海警局的另一个变化是巡航重心南移。据国家海洋局相关人士介绍，“南海管辖海域最大，矛盾最集中，是下一步巡航的重点，包括特种舰船都会向南海倾斜。”此前海监东海总队力量略显强势，原因在于东海是第一个实行定期巡航的海域。

而今，通过对南海岛礁区域进行监控，包括雷达搜索、夜间高强度探照灯，另外还有船载执法艇直接监控和船载直升机空中监控，南海岛礁24小时值守已经实现了。

2012年，海监规划未来三个海区的力量可以统一调配，南海有需要，北海、东海都可以统一调过去。且在黄岩岛对峙事件时，海监北海总队的“17”船就过去了，完成了跨区域统一调配指挥的演练。在中国海警局架构下，全海域统一指挥，就近或跨海域驰援的能力将进一步加强。

尽管海监的巡航力量和频次远高于其他3支力量，但不容忽视的是，中国渔政15000吨级的世界最大渔政船及数艘千吨级渔政船，海警千吨级的1001舰和2艘海军053H型护卫舰改装成的1002舰和1003舰在“中国海警”队伍中也将扮演重要角色。

“能走出去维权执法的海上力量集中在海监、渔政海事、海警和海关。”国家海洋局不愿具名的人士表示，海军过于敏感和强硬，真正处在一线维权的是海监和渔政。

渔政船在专属经济区及争议海域加强渔业资源管理与护渔。维权时如遇特殊情况，可发挥船体优势，可冲撞驱离对方船只。据了解，渔政88船、206、311船进入渔政执法船序列后，中国海上维权执法遭遇撞船情况略有缓解。

有迹象表明，中国海监船和渔政船组成的编队适时起航赴南海我国主张管辖海域维权执法，常态化巡航双主力配置明显。

新的装备升级计划对南海的倾斜达到何种程度，海洋局官员未透露更多详情。不过该官员表示，入役装备主要集中在大型船舶，续航能力强的中远程大型飞机，马力大、速度快、不怕撞的特种船。“增加多少看情况，特种船是重要的方向。”

体制难题待解

重组后的国家海洋局与新组建的中国海警局属一个机构两个牌子，对外维权执法统一使用中国海警局名称。国家海洋局内设海警司，与原人事司、财务装备司构成海警局“司、政、后”（司令部、政治部、后勤部）军事体系。

尽管整合后，分属海监、渔政、海关、边防海警的各型船只均统一完成了中国海警局“China Coast Guard”（官方英文名称）的最新涂装，舷号也分别作了统一编组，统称中国海警船。但由于管理体制等尚未最后落实，四支海上执法力量在内部还是以各自的名称称呼。

按照国务院批准的《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》，海警局下设北海、东海、南海三个分局，对外以中国海警北海分局、东海分局、南海分局名义开展海上维权执法。三个海区分局在沿海省份设置11个海警总队及其支队。这与海监海区划分、力量设置和人员编制重叠，故在未最终确立海警局管理体制前，两个机构一块牌子的运行是最为现实的考虑。

此外，国务院批准海警局16296名有限的人员编制与原先四支庞大执法力量的人员安置存在矛盾。在上述海监官员看来，尽管海警局统一了四支海上力量的指挥，但也只能说是形式上完成了整合。

作为新成立的中国海警局的主要力量，原海监的管理体制一直在向“准军事化”努力。

界定“准军事力量”有三个标准：授衔标准与海军统一，武器装备与海军部分重合，战时能够立即成为海军的扩充力量。

“依此标准推定，海监在装备方面具备了初步条件。”中国海监官员表示，中国海警局究竟以现役还是非现役体制管理，目前尚无定论，授衔仅是猜测。

海监的前身是1964年海军代管海洋局时成立的海军南海、东海、北海各舰队的海洋调查船队，在准军事化管理上具有优势。近两年，海监到国防大学、海军指挥学院、海军士官学院进行军事化训练培训，并接收海军退役军官。此外，海监也与海军保持高效的沟通联络。

2008年海监总队成立10周年时，中国海监曾主动申请加入中国人民解放军海军预备役，因种种原因未获批准，但这并未影响海监与海军的密切协同。同年，中国海监总队接收了海军两艘退役猎潜艇，编入中国海监船舶序列，加强了海监“准军事化”装备。

2011年11月，海军又向中国海监移交了11艘退役舰只。国家海洋局知情人士证实“这些退役舰船经过改建后将转为中国海监执法船，并于2012年底前全部正式入列，参与相关执法巡航。”

移交方案显示，海军三大舰队分别向海监三大总队进行了对应移交。海军北海舰队移交4艘，东海舰队移交了3艘，南海舰队移交了4艘。

“海军舰艇退役后，经过改装和改建，移交海监和渔政一直是中国的惯例，也是世界各国的通行做法。”孙书贤称。13艘新造海监船加上11艘海军改造的退役舰船加入海监行列，使海监队伍的实力大增。也使中国海监在大船数量、航速、抗碰撞方面相对日本海上保安厅已不落下风，中日海上公务船执法力量的天平开始向中方倾斜。

据了解，退役战舰的改装过程主要是拆卸军舰的导弹、大口径火炮等重型武器，加装水枪、水炮等装备和跟踪取证的设备，吨位和搭载平台较大的军舰则尽可能搭载直升机。此外，军舰上以前装武器弹药的舱室可以改装更多的油、水和保障物资。

身份的焦虑

四支执法队伍成员的身份有警察、武警、普通公务员以及合同制员工。合同工当然期望在合并入中国海警局以后能够得到更稳定的编制身份，但是现在一切都没确定。海洋局内部人士表示，整合的难度并不仅仅来自纯粹的部门利益。

例如，人事变动和职能调整，都逐步将“中国海警局接受公安部业务指导”清晰化。这让海监部门工作人员对整合后行使警察权满怀期待，但中国海警局最终的管理体制仍在最高层级协调之中，四支队伍此前的职能和分工也存在疑问。

据了解，农业部的意见认为，中国海警应该参照美国海岸警卫队的配置，可以在一条船上配备几名职能不同“执法官”，剩下的就是船员了。超过9万人规模的美国海岸自卫队，除了近一半的现役、预备役军人，也包括行政员工和志愿辅助人员。

国家海洋局更推崇“非军非警”的“准军事化”管理体制，中国海监在长期实践中发现，在这种体制下海监与海军密切协同更有优势。在始终保持足够军事威慑背景下，海监加强“准军事化”建设将为中国在处置争议海域问题方面赢得缓冲时间。

“在争议海域不管问题大小、程度轻重，如果动辄出动海军舰艇，将会给外交带来被动。”孙书贤表示，若以现役体制管理，则意味着海警局成为国家武装力量，或许会刺激周边国家，“中国威胁论”亦会沉渣泛起。

“原计划春节前确定的管理体制方案没有下发，意味着仍有掣肘因素。”海洋局不愿具名的人士表示，成立国家最高海洋议事机构的国家海洋委亦未进入实质层面，海警局管理体制仍有待时日。