新形势下中心城市出租汽车发展方式转变的思考

钟朝晖，李 超

(交通运输部科学研究院城市交通发展研究中心，北京 100029)

改革开放短短30多年，我国城市出租汽车行业从极度短缺，经历了起步与快速发展阶段，当前已发展到相当规模.与发达国家相比，我国出租汽车发展时间相对较短，出租汽车管理顶层设计还不够完善，行业发展政策仍处于探索阶段.随着城市出租汽车行业的不断发展，市场各主体间的矛盾逐步激化，打车难、经营承包费过高、票价调节机制不健全等老问题尚未解决，出租汽车运营成本增长过快、城市交通拥堵影响运营效率等新问题又出现.党的十八大召开后，党中央、国务院提出了“建设生态文明”、“走新型城镇化道路”、“优先发展城市公共交通”等对我国社会经济发展产生巨大影响的国家发展战略，要求在城市交通领域加快促进城市公共交通优先发展，强化城市交通拥堵与交通环境污染治理，建设“综合交通、智慧交通、绿色交通、平安交通”行业;围绕政府职能转变，十八届三中全会进一步提出，要“处理好政府和市场的关系”，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位的问题;要加快完善现代市场体系，“推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格”.行业发展内外环境变化，标志着我国出租汽车已经走到行业发展方向选择的关键时期.新的形势背景下，政府行业管理部门应加强对中心城市出租汽车行业发展趋势的科学研判，全面、准确把握中心城市出租汽车行业定位，根据出租汽车的基本定位，因势力导，加快推动中心城市出租汽车管理方式转变.

1 中心城市出租汽车行业发展趋势

1.1 发达国家典型城市出租汽车发展规律分析

以伦敦出租汽车发展历程为参照，结合东京、首尔、巴黎等东西方发达国家城市的出租汽车发展历程及城市交通发展政策变化特点，可将出租汽车行业划分为4个发展阶段:起步阶段、快速发展阶段、平衡发展阶段、成熟稳定阶段.不同发展阶段的市场特征、发展环境特征与管理政策特点均有所不同.其中，出租汽车城市客运分担率的变化规律是阶段划分的重要依据.表1反映的伦敦市历年出租汽车客运量及分担率变化的数据.

表1 伦敦历年各种客运方式的客运量及出租汽车的城市客运分担率［5］ 万人/周

表1数据表明，近20年来，伦敦出租汽车城市客运量经历了平稳下降并逐步趋于稳定的过程.从1993—2005年，出租汽车城市客运分担率在4% ～5%之间徘徊，从2006—2011年，连续5年低于4%.除伦敦外，纽约、东京等城市出租汽车呈现出同样的变化规律:纽约1995年以来出租汽车的年客运量始终在2.5亿人次左右.虽然东京出租汽车客运分担率略高于伦敦，但是出租汽车客运量也呈现逐年下降趋势，年客运量已由1995年的4.8亿人次下降到2009年的3.6亿人次.这一阶段3个城市交通发展政策导向也表现出惊人的一致性:城市政府高度重视提升公共交通服务水平、增强公共交通与小汽车、出租车等机动化出行方式的竞争力;不断改善慢行交通环境、倡导自行车与步行等绿色出行方式;全面实施严格的小汽车使用管理政策;保持出租汽车较高的从业人员准入条件、强化出租汽车服务质量与安全管理等.以上城市的交通政策导向说明，在发达国家城市的出租汽车虽然在客运系统中占有不可或缺的地位，但与公共交通相比，出租汽车不属于政府鼓励发展的行业.

1.2 中心城市出租汽车发展阶段分析

受城市定位、公交发展水平、社会经济文化与自然环境等因素的影响，我国中心城市出租汽车发展水平不均衡，所处的发展阶段也各不相同.参考发达国家城市出租汽车行业发展阶段特点，对照我国中心城市出租汽车行业现状，分析中心城市出租汽车所处的发展阶段类型及特点如下:

第1类:以北京、深圳、广州为代表的城市，处于出租汽车平衡发展阶段的后期，部分城市开始进入出租汽车行业的稳定发展阶段.主要特征是:出租汽车城市客运量分担率低于20%并处于下降通道或已趋于稳定;出租汽车运价水平相对较高，公务、旅游、接送客人、就医等出行服务占出租汽车服务的70%以上;城市政府不同程度实施了交通需求管理政策;城市公共交通机动化分担率水平较高.

第2类:以杭州、西安、天津为代表的城市，处于出租汽车行业的平衡发展阶段的中期或后期.主要特征是:出租汽车城市客运量分担率低于30%并处于上升变缓或停止上升态势，服务范围较第一类城市广，包括公共交通服务覆盖不全的区域人群;城市政府开始研究或实施交通需求管理政策;城市公共交通机动化分担率缓慢上升.

第3类:以长春、西宁、银川为代表的城市，正处于快速发展阶段后期，部分城市开始向平衡发展阶段过渡.主要特征是:出租汽车的城市客运分担率超过30%以上，是城市客运的主要服务方式之一.以长春市为例，2012年出租汽车占全市客运总量的比例高达46.8%［2］，全市近一半的城市客运由出租车完成，人均乘坐出租车次数达到229.4次，其中通勤、通学、日常购物等基本出行服务占到出租汽车服务的近一半的份额.

1.3 中心城市出租汽车市场发展态势

对中心城市出租汽车发展阶段分析结果表明，36个中心城市的出租汽车发展水平非常不平衡，出租汽车所处的发展环境条件差异较大.因此，对中心城市出租汽车发展态势的分析即要考虑各中心城市出租汽车发展阶段的差异性，把握不同类型城市的近中期趋势，又要结合我国出租汽车宏观发展环境，从国外发达国家城市出租汽车发展历程中分析提炼各中心城市出租汽车共同、长期的发展趋势.

1.3.1 出租汽车市场规模变化态势

近中期出租汽车市场规模变化特点:根据中心城市出租汽车发展阶段的差异性，分3种情况.

1)以北京为代表的城市，出租汽车千人拥有量高于2台，出租汽车客运量占城市客运总量的比例低于20%，里程利用率在70%左右(北京数据:出租汽车拥有量为每千人3.9辆，出租汽车客运量占城市客运总量8.4%，里程利用率在69.4%).3项指标均高于国际大都市，可以认为总量规模基本饱和，近中期出租汽车数量不会产生显著变化;2)长春、西宁、银川等目前公共交通欠发达的城市，出租汽车在城市客运中的比例超过30%，总量已经超出合理范围，随着公交优先发展战略实施，出租汽车市场规模将逐步减小;3)出租汽车千人拥有量低于2台、出租汽车客运量占城市客运总量低于20%的城市，考虑到公共交通供给能力提升需要一个过程，在短期内出租汽车总量将会适度有序增加.

长期出租汽车市场规模变化特点:《国务院关于优先发展公共交通的指导意见》(国办发［2012］64号)发布后，《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出了城市公共交通发展的具体指标，即百万人口以公共交通占机动化出行的比例从2012年的45%提升到60%.目前城市政府特别是中心城市均把优先发展公共交通放到城市发展全局的高度，结合伦敦、日本、首尔、纽约等国外城市公共交通与出租汽车分担率变化规律(公共交通机动化分担率上升，同时伴随着出租汽车分担率的下降)，绝大多数中心城市出租汽车总体规模将呈现下降趋势.

1.3.2 出租汽车服务功能变化态势

近中期出租汽车服务功能变化态势表现为:在快速城镇化、机动化背景下，确立公共交通在城市的主导地位是一个艰难漫长的过程.因此，短期内，除部分出租汽车分担率在15%以下的城市外，大中心城市出租汽车的服务功能相对较广，包括公务、旅游、就医、接送客人以及通勤、通学、休闲购物等，特别是公共交通发展欠发达的城市如长春、银川等，通勤、休闲购物等基本出行需求仍是出租汽车服务的重要组成部分.

长期出租汽车服务功能变化态势表现为随着公共交通的发展与绿色出行理念的普及，出租汽车服务功能将逐步集中在公务、旅游、就医、接送客人、老弱及残障等特殊群体日常出行等，大多数的通勤、通学、休闲购物等服务需求将逐步被公共交通方式所代替.

1.3.3 出租汽车服务方式变化态势

国际上出租汽车的服务方式主要有巡游、站点候车、电召、约租和包车等.面对日益严重的城市交通拥堵、能源短缺、空气环境恶化等压力，我国中心城市政府普遍对发展电召、站点候车、约租等方式给予明确的政策支持，出租汽车企业也致力于出租汽车服务方式的结构调整，上海、深圳等一线城市电召服务量的持续增长为这一变化趋势提供了实证.虽然出租汽车个性化定制服务在国内尚未普及，但根据国际经验与发展需求，开发服务方式多样化、服务对象多元化的出租汽车服务项目将是未来发展的方向.

2 中心城市出租汽车的行业定位

出租汽车的行业定位多年来一直是行业内争论不休的话题，争论的焦点集中在:出租汽车是“城市交通运输体系的组成部分”还是“城市公共交通的组成部分”或是“城市公共交通的必要补充”.由此确认出租汽车是否具有公共交通的公益性属性.

出租汽车的基本经济属性是出租汽车行业定位的重要组成部分.但是，由于我国东中西部地区的城市社会经济、公共交通发展水平不均衡，出租汽车在各地城市交通出行中实际服务的群体与功能作用具有很大的差异性;同时，出租汽车在城市道路资源占用与能源消耗方面也具有越来越显著的外部性，仅仅明确出租汽车的基本经济属性，不足以回答政府为什么要对出租汽车市场实施管制、政府在不同发展阶段对出租汽车市场的管理重点是什么、政府应如何更有效地管理出租汽车行业等关键问题.笔者认为，出租汽车的行业定位研究，应从多个角度把握出租汽车行业本质的、长期稳定的定位与阶段性、变化性的特征，首先要在正确把握中心城市出租汽车发展阶段与未来趋势的基础上，客观分析出租汽车服务的功能特点，根据服务功能特点确定出租汽车服务的功能定位及其具有的外部性，判断出租汽车服务是普遍服务还是个性化服务，进而确定出租汽车服务的经济属性定位，最后结合功能定位与经济属性定位特点，综合考虑公共交通优先发展等政策因素影响，确定出租汽车市场特征.

2.1 中心城市出租汽车的功能定位

2.2.1 稳定的功能定位

出租汽车行业是服务性行业.出租汽车提供比公共交通基本服务更高端的出行服务方式.服务特点是全天候的、门到门的、可个性化定制;服务品质要求是比公共交通更便捷、更舒适、更可靠.主要服务群体是对出行时间、出行区域、出行环境等有特殊需求的人群;服务方式有巡游(扬手召车)、电召、站点候车、约租车、包车等.出租汽车作为城市客运系统的必要组成部分，将长期具有不可或缺也不可替代的地位.出租汽车的服务特点与服务品质要求在出租汽车发展的不同阶段是固有的，不会随着市场内部或外部环境条件而改变.

2.2.2 阶段的特征

在出租汽车的快速发展阶段，特别是在公共交通欠发达的城市，出租汽车的服务对象相对较广，部分中低收入人群也是出租汽车的服务对象，部分通勤、休闲购物等基本出行需求也成为出租汽车的服务范围.

2.2 中心城市出租汽车的经济属性定位

2.2.1 本质的属性定位

出租汽车基本的经济属性是经营性.出租汽车的功能定位表明，出租汽车为公众提供的是与公共交通普遍服务截然不同的效率服务，遵守的是“用者自付”的市场规则，应采取经营性服务的定价机制.出租汽车服务不属于城市公共交通基本服务范畴，对于不愿乘坐公共交通而选择出租汽车服务的公众，在享受出租汽车效率服务的同时，理应支付包括出租汽车司机应得的劳动报酬和经营者合理的利润等市场费用.

2.2.2 变化的特征

出租汽车的经营性经济属性定位是本质的.但是出租汽车也为一部分特殊群体提供了必须的基本服务，如工作或住所附近没有可乘坐的公共交通，残疾人、老人等因行动不便无法乘坐公共交通等.

2.3 中心城市出租汽车的市场定位

2.3.1 本质的市场定位

出租汽车市场是不完全市场，实行的是准市场机制.为保证出租汽车在城市客运系统中保持合理、稳定的市场规模，满足与个性化出行服务需求相适应的服务品质，行业主管部门需要通过经营权管理、总量控制、费率管理等政策措施形成市场准入门槛、限制完全自由竞争，保障城市综合交通系统整体的高效运行.由于出租汽车用户(乘客)大部分时候无法像挑选其他商品一样，有选择性地乘坐出租汽车.因此，出租汽车市场总体来说是不完全市场，各经营主体之间的竞争是有限的竞争.

2.3.2 阶段变化的特征

在出租汽车不同发展阶段，政府对出租汽车管制的力度、方法、手段有较大的差异性，通常在起步和成熟稳定阶段管制较松，在快速发展和平衡发展阶段，管制相对较严.出租汽车政府管制政策还受到不同的发展环境条件影响:通常在经济不景气的情况下，会放松管制增加就业;在交通拥堵严重的城市会强化总量控制等.

综上所述，出租汽车作为城市客运系统的必要组成部分，将长期具有不可或缺也不可替代的地位.出租汽车基本经济属性是经营性，出租汽车服务以盈利为本质目的，与公共交通的公益性服务目的有本质区别.为了消除信息不对称对乘客利益的损害、减少出租汽车的负外部性，政府需要对出租汽车市场的规模、票价、准入条件等实施必要的管制.

3 新形势下中心城市出租汽车管理方式的转变

十八大对政府职能转变提出的要求是:“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”，十八届三中全会《决定》进一步把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标.推进治理能力现代化，落实到出租汽车行业，就是要按照深化改革的要求，顺应中心城市出租汽车发展趋势，正确把握出租汽车的行业定位，从国家与城市可持续发展的大局出发，围绕“怎样有利于促进出租汽车为城市社会经济发展服务”与“怎样有利于营造出租汽车行业健康发展的市场环境”两大重要命题，加快推动管理方式转变.

3.1 管理目标的转变

长期以来，出租汽车领域存在一个误区，即把行业维稳当作行业管理的首要目标.这种理解存在很大的偏面性.根据出租汽车的行业定位与行业发展趋势要求，出租汽车行业管理的发展目标，应适应和满足人民群众个性化出行以及行业自身可持续发展的要求，应有利于促进城市协调稳定发展，应符合国家建设生态文明、走新型城镇化道路、优先发展公共交通等国家战略要求.因此，出租汽车行业管理目标应包括3个层次.

1)出租汽车作为服务性行业的核心管理目标.即:构建一个结构更优化、规模更合理、服务更优质的出租汽车市场.

2)为保障核心管理目标实现而确立的行业管理目标.即:构建有利于政府管理、企业发展、司机利益与乘客需求相统一的管理模式，建立公正透明的市场主体利益分配机制，引导出租汽车行业实现信息化、走向现代化.

3)为监督出租汽车行业相关主体履行社会责任而确立的社会管理目标.即:构建出租汽车行业和谐劳动关系，引导企业积极承担社会责任，提高从业人员的职业道德和专业素质.

3.2 管理思路的转变

国外发达国家出租汽车行业管理经验表明，出租汽车行业政府管理理念、目标、重点以及管制力度的强弱变化呈现出一定的阶段性特点，影响因素主要包括国家宏观政策变化、城市经济发展环境变化、城市交通发展政策变化、出租汽车行业发展所处阶段、社会经济文化科技进步程度等.根据我国中心城市出租汽车发展阶段特点与未来发展趋势，根据出租汽车行业定位要求，未来一个时期，我国中心城市出租汽车行业管理思路是:

在继续坚持科学合理调控中心城市出租汽车市场规模的基础上，以提升出租汽车服务质量、促进城市现代化交通运输服务体系建设为核心目标，以回归出租汽车经营性经济属性为主线，以实行更加灵活的费率政策为突破口，以市场结构优化、服务细分为抓手，以全面提升全行业信息化水平为支撑，以公司化、组织化经营模式为平台，平稳有序地化解市场主体的主次矛盾，切实保障市场各类主体的合理权益，营造有序发展的良好环境，增强出租汽车市场的竞争活力，引导行业实现可持续健康发展.

3.3 管理机制的创新

在完成出租汽车行业定位、管理目标与管理思路等重要的行业发展顶层设计的基础上，需要进一步推进出租汽车管理机制创新，将出租汽车发展方式转变落到实处.

3.3.1 推动运价形成机制创新

运价形成机制不合理、不健全是影响中心城市出租汽车正确定位和健康发展的突出问题.因此，新形势下中心城市出租汽车发展方式转变的重要任务是推动运价形成机制创新.加快研究分析财税体制改革及基础品价格改革对出租汽车运价的影响，前瞻性地开展出租汽车油价临时性补贴取消的可能性及应对策略，在现行的出租汽车运价与油价联动机制上，尽快建立适应国家基础品价格改革趋势与行业定位的运价形成机制，推动建立标准规范、严谨高效的出租汽车运价调整流程.［4］

3.3.2 推动行业发展决策机制创新

决策机制创新的核心是出租汽车发展规划编制方式的创新.应鼓励协会、出租汽车企业、从业人员与城市居民共同参与规划编制工作，共同探讨本市出租汽车的发展方向，以便相关主体更加客观、全面地了解本市的出租汽车在城市交通运输服务体系中的地位和作用，以及未来的发展趋势，使各出租汽车相关主体降低对利益的预期.

3.3.3 推动行业监管服务方式创新

推动行业监管服务方式创新，一方面要引导政府相关部门将管理制度设计的出发点从便于行业管理向便于服务企业、从业人员与乘客转变.另一方面，要加快推动出租汽车行业监管与服务方式从粗放式向精细化转变，运用信息技术，强化对从业人员的服务质量投诉、经济收入变化、承包经营费收取与使用过程的监管，建立规范、有效的出租汽车经营权退出机制，通过对企业、司机、乘客等相关主体的动态监控，增强政府对出租汽车行业群体性事件的预警能力.

3.3.4 推动运营组织方式创新

鼓励中心城市出租汽车实施公司化、组织化经营.出租汽车组织化运营是指规模各异的出租汽车企业和个体经营业户，通过自建或加入非盈利、微利的出租汽车运营管理服务平台，平等享受到高效的运营调度、信息服务以及严格的安全管理的一种集约化运营管理模式.应鼓励大型出租汽车企业建立出租汽车运营管理服务平台并为中小出租汽车企业及个体户提供微利的组织化运营服务;支持城市政府牵头组织或引导社会力量，探索成立非营利或微利的出租汽车组织化运营平台，建立由个体、民营企业共同参与的出租汽车服务网络，为中小出租汽车企业及个体经营户提供运营调度、信息与安全管理等服务.

［1］中华人民共和国交通运输部.中国城市客运发展报告［Z］.北京:人民交通出版社，2012

［2］Choong-Ho Kang.Taxi deregulation: international comperation［D］.Leeds:The University of Leeds，1998

［3］OCED.Taxi Services:Competition and Regulation 2007.［EB/OL］.［2014-04-12］.http:∥ www.oecd.org/regreform/sectors/41472612.pdf

［4］OCED.(De)regulation of the Taxi Industry［EB/OL］.［2014-04-15］.http:∥internationaltransportforum.org/pub/pdf/07RT133.pdf

［5］travel-in-london-5 http: ∥ tfl.gov.uk/corporate/publications-and-reports/travel-in-london-reports