北京市建筑物配建机动车停车位指标修订研究

张晓东，李 爽

(北京市城市规划设计研究院，北京 100045)

随着北京城市化进程的加快，社会经济的快速发展，机动车保有量不断增长.截至2011年3月，全市机动车保有量已达到478.9万辆(不含军车及拖拉机)其中，小客车约418万辆，与2001年相比，增长了约2.07倍.根据2011年北京市小客车停车设施普查数据，全市小客车停车位供给总量约为248.4万个，其中，公共建筑配建停车位约62.8万个，居住小区配建停车位约137.7万个、城市公共停车场提供停车位约4.3万个、路内停车位约11.7万个、单位大院等提供停车位约31.9万个［1］.从供需总量上看，全市小客车停车位与小客车保有量的比值仅为0.59，停车位供需矛盾十分突出，车辆随意停放的现象普遍存在.随着机动车的快速发展，即使当前在北京市执行机动车总量控制的政策下，到2020年全市机动车保有量也将突破700万辆，未来停车位供需矛盾面临进一步恶化的趋势.而建筑物配建机动车停车位是停车设施供应的主体，其规模直接影响了城市停车位的供需平衡，为适应当前机动车快速增长的发展趋势，有必要对北京市建筑物配建机动车停车指标进行修订.

1 北京市建筑物配建停车位指标发展历程

1.1 发展历程

1985年，北京市在全国率先开展大型公共建筑物配建机动车停车调查工作.1989年，北京市政府首次明确提出大中型公共建筑配建停车位指标，并于2005年对《北京市大中型公共建筑停车场建设管理暂行规定》(市政14号令)进行了部分修订，但是配建停车位指标值仍沿用原规定.1994，北京市人民政府发布《关于本市新建改建居住区公共服务设施配套建设实行指标管理的通知》(京政发［1994］72号)，首次提出新建、改扩建居住区(含居住小区)居民汽车场、库配套指标按每户0.1个车位计算.

1994年以后，随着国务院《汽车工业产业政策》(国发［1994］17号)出台，我国汽车产业不断发展，尤其是私家车的拥有量快速增长，停车矛盾凸现.1999年，北京市政府进一步对住宅停车配建指标进行了建筑分类细化，并大幅提高了住宅区的配建标准，三环以内按照户均0.3个车位的标准配置，三环以外则实现户均0.5个车位.2002年，北京市人民政府正式发布《新建改建居住区公共服务设施配套建设指标(修订)》(京政发［2002］22号)，其中配建停车位指标值与1999年规定一致.

2003年，北京市规划委员会发布《北京地区建设工程规划设计通则(试用稿)》，其中配建停车位指标值有所提高.但是，规划设计通则仅为地方指导性文件，所提出的配建停车位指标并非强制性要求.2006年，北京市规划委员会发布《北京市居住公共服务设施规划设计指标》(市规发［2006］384号)，其中配建停车位指标值与2002年规定一致.

1.2 配建指标存在的问题

建筑物配建停车位指标虽经过几次调整，但面对当前的机动车拥有和使用情况，仍存在如下问题:

1)机动化发展水平超过规划预期，历史发展过程中执行的配建机动车停车指标未能满足当前社会经济发展水平下的基本停车需求，造成基本车位供需矛盾随着机动化水平的提升而不断恶化.

2)建筑物分类过于简单，且适应性不强，未能与不同类别建筑物停车需求相匹配.比如:单一商业类建筑物不能反映综合商场、大型超市、批发市场等停车需求的差异性;单一办公类建筑物不能反映行政办公、商务办公停车需求的差异性;单一商品房配建指标不能反映不同住房类型对应的停车需求.

3)建筑物配建机动车停车指标未能充分考虑区位条件、旧城保护、公交服务水平等因素，与城市交通发展战略提出的停车区域差别化停车供给策略不适应.

4)建筑物配建机动车停车指标实施管理存在“重审批、轻管理”的现象.一些开发商受利益驱使，不配建或少配建停车设施.此外，由于监管和处罚力度不够，建筑物配建机动车停车位挪作他用的现象屡见不鲜.

5)建筑物配建机动车停车位产权不清晰.一方面，出现“天价”停车位，导致停车资源利用效率不高;另一方面，出现“免费”停车位，导致停车资源严重不足的假象.

2 城市停车规划定位和规划策略

2.1 城市停车规划定位

城市停车规划发展不仅关系到交通行业本身的发展，还关系到公共交通发展、能源节约和环境保护、土地利用效率等方面，对促进城市可持续发展具有积极的战略意义.一方面，停车设施供给和服务关系到广大拥车和拥车市民的个体机动化出行需求;另一方面，还会对公共交通、自行车和步行等绿色交通出行方式产生影响.基于对政府提供基本公共服务的内涵解读，城市停车设施供给和服务具有较强的私人产品属性，必须定位为市场化产业，坚持“用者自付”的市场化原则.

在城市停车设施供给和服务的市场化定位下，政府的角色应当是制定城市停车规划发展策略及相关政策保障机制.政府的主要职责是结合城市发展客观情况和停车需求特征，统筹配置停车资源，构建符合市场经济运行机制的停车产业环境，建立政府调控监管机制，引导居民理性拥有和使用小汽车，支持绿色交通出行，引导城市集约利用土地、节约能源、保护环境和改善人居环境.

2.2 城市停车规划策略

目前，国内外停车策略主要类型有:满足停车需求导向型;停车需求管理导向型;市场平衡导向型［2］.

2.2.1 满足停车需求导向型策略

满足停车需求导向型策略是将停车设施作为交通基础设施，通过制定建筑物配建机动车最低停车指标来确保停车设施供给.停车设施供给又分为充分满足和适度满足两种情况.充分满足是在不考虑停车费用情况下，按照预测的每一栋建筑物高峰时段停车需求来提供停车设施;适度满足停车需求导向型策略是对充分满足停车需求导向型停车策略的修正，加强对影响停车需求的停车费用、公共交通条件等因素的考虑，避免浪费停车设施.北美地区城市的郊区大多采用此策略，建筑物配建机动车停车指标值的确定以停车生成率调查结果作为依据.

2.2.2 停车需求管理导向型策略

停车需求管理导向型策略以执行交通发展政策和实现城市规划目标为首要目的，把调节停车供需矛盾作为次要目的.这种停车策略又分为多目标约束和单目标约束两种情况.

多目标约束停车需求管理策略是在城市交通运行效率、城市交通资源等限制条件下，确定停车位供应的合理规模.欧洲和亚洲一些高密度开发城市的中心区多采取此策略，建筑物配建机动车停车指标要考虑城市发展中诸多方面的因素综合确定，对配建停车位供给规模予以控制.

单目标约束停车需求管理导向型策略将机动车需求管理作为核心目的，通过控制停车设施供给和价格手段来调控交通出行需求.这一停车策略在伦敦、旧金山、悉尼等城市CBD地区成功应用.但这一政策会导致停车费用迅猛上涨，所以，在CBD以外地区应用并不广泛.

2.2.3 市场平衡导向型策略

市场平衡导向型策略将停车需求视为市场行为，当产生停车位供需矛盾时，通过价格手段来调节.日本大部分城市采用了此策略.加州大学洛杉矶分校Shoup教授提出美国城市停车策略也应当由满足停车需求导向型策略向市场平衡导向型策略转变，建议取消建筑物配建机动车停车标准的相关规定.

3 北京市建筑物配建机动车停车指标修订原则

3.1 北京市停车规划策略

《北京城市总体规划(2004年—2020年)》(简称《北京总规》)确定了采用停车需求管理导向型策略，即把停车设施的建设与运营管理作为形成合理交通结构、缓解道路交通拥堵的重要手段，分区域制定不同的停车设施配建标准和停车服务价格，推行分时段弹性停车费率制度.

停车设施供给主要规划对策如下:1)停车位供给以建筑物配建为主，社会公共停车场为辅，路侧停车作为补充;2)针对满足车辆拥有者在无出行时车辆停放需求的基本车位应保证一车一位，对于旧城地区要对机动车拥有进行适当控制;3)对于满足车辆使用者在有出行时车辆停放需求的出行车位，提出不同区域差别化供给的原则，通过经济手段调控出行车位的使用，引导人们合理使用小汽车［3］.

3.2 2020年停车位需求分析

3.2.1 2020年小客车保有量预测

根据国际城市发展经验，当经济发展和城镇化水平达到较高水平后，小客车保有量水平一般处于每千人200～400辆，并且小客车保有量在空间上呈现由内向外逐步增大的规律.考虑到北京人均建设用地面积仅为100 m2左右，而欧美城市人均建设用地大都处于300～600 m2的水平，因此，北京市小客车保有量水平必然受到土地资源稀缺的制约.同时，虽然2012年北京市公共交通出行比例达到44%，取得了较大的成绩，但是，小汽车出行方式比例也达到了32.6%，仍高于2005年的29.8%，交通拥堵问题日益严重.为此，2010年12月北京市政府发布《关于进一步推进首都交通科学发展加大力度缓解交通拥堵工作的意见》中提出实施小客车数量控制措施，以摇号方式无偿分配小客车配置指标，2011年额度指标控制在24万个.2013年9月北京市发布《北京市2013—2017年清洁空气行动计划》中提出更加严格的小客车数量控制措施，以及新能源和清洁能源汽车的鼓励政策.若按照上述规定执行，预计到2020年北京市小客车保有量将达到653万辆左右，小客车保有量水平达到每千人260辆左右，与人口规模大且土地资源稀缺的东京、首尔等亚洲城市当前水平基本相当.

3.2.2 2020年停车位需求估算

停车位需求包括基本车位和出行车位两部分.根据国外研究成果，每增加1辆小客车，停车位应增加1.2～1.5个［4］，以满足基本车位和出行车位两种需求.根据2020年北京市小客车保有量653万辆的预测值来估算，2020年北京市至少需要提供停车位782万个，其中，基本车位需求等于小客车保有辆，即653万个;出行车位需求约为总停车位的15% ～30%，即118～234万个.根据《北京总规》，停车位供给主要由建筑物配建、城市公共停车场和路内停车位构成，其中建筑物配建停车位作为供给主体，不应低于80%，即需提供626万个停车位.由此可以看出，建筑物配建停车位指标对于城市停车规划发展至关重要.

3.3 指标修订的基本原则

3.3.1 建筑物分类应突出重点

建筑物分类按照用地性质划分建筑物大类，然后按照建筑类型、使用对象及各类建筑物停车需求特征进一步细分子类，子类应有较强的代表性，并有较大差异的停车需求.建筑物配建机动车停车指标所属用地分类能够覆盖城市主要的建设用地类型，并应与其他城市具有一定的可比性.此外，应特别关注当前停车供需矛盾突出的或在城市开发建设中所占比例较高的建筑类别.

3.3.2 实行分区域差别化

城市发展是一个渐进的过程，城市内不同区域交通发展条件和停车供需关系也存在一定的差异.因此，有必要结合不同区域土地使用性质、交通运行特征和停车位供需关系等情况，研究区域差别化的配建标准，指导不同区域停车设施建设.

对于旧城内以及中心城内重点地区应保持低水平的供需平衡;对于旧城以外中心地区应满足近期停车需求，远期则保持适度供需平衡;而对于中心城外围道路、用地条件较好而公共交通可达性较差的地区，制定具有前瞻性的配建指标，引导居民理性拥有和使用小汽车.

3.3.3 强化建筑物配建机动车停车设施在停车供给方面的主导作用

由于现状停车矛盾主要表现为基本车位的短缺，而基本车位应由配建物配建停车位为主的形式提供，并辅之城市公共停车场和路内停车位等形式来实现一车一位.由于目前执行的居住类配建指标已不能满足现状居民小汽车的停放，根据未来私人机动车增长趋势判断，为缓解停车矛盾、防止产生新的基本车位停车缺口，应适当提高居住区配建指标.对于医院等有特殊服务对象的建筑类别，应适当提高其配建指标，满足就医人员的出行车位需求.

4 北京市建筑物配建机动车停车指标

4.1 建筑物分类

参考上海、广州、深圳、南京等城市建筑物分类情况，结合城市用地分类标准［5］和城市停车规划设计导则等相关材料，根据北京市实际需求，将建筑物分为居住、办公、医院、商业、学校、文化体育设施、工业、游览场所、交通枢纽9大类别和29个小类.

4.2 配建停车位指标管理分区

综合考虑北京市土地开发强度、公共交通方式可达性、旧城保护、区域停车供求等影响因素，将全市划分为四级停车管理区域:旧城保护区、一类地区、二类地区和三类地区，贯彻落实《北京总规》提出的分区域城市发展策略，支持“两轴－两带－多中心”城市空间结构的构建，分区方案见表1和图1.此外，对于中心城内重点功能区和轨道交通站点500 m范围内的地区则实施更为严格的停车策略管理，按照上一级别分区指标管理.

4.3 配建停车位指标推荐值

车辆对于基本车位的需求为刚性需求，为避免产生停车问题，应在合理控制小客车保有量的基础上予以充分满足;而车辆对于出行车位的需求是弹性需求，出行车位的供给是调控城市交通结构的重要手段，其规模反映了停车管理策略.因此，对于居住类和公共建筑类配建标准的制定采用不同的规划策略.

表2为国外部分城市居住类配建标准，从表中可看出，居住类配建标准均高于北京市现行配建标准，纽约、伦敦等城市还根据住房的区位和房屋类型给出差别化的指标［6］.

表1 北京市停车配建指标分区方案

图1 北京市停车配建指标分区示意图

近几年随着我国机动化水平的迅猛发展，各城市均需面对不同程度的基本车位短缺问题.有些城市已经陆续开展停车配建指标修订工作，均大幅度提升了居住类指标［7-10］，见表3.

借鉴国内外城市居住类配建指标的经验，结合北京市新建住房类型，以充分满足基本车位为发展目标，提出北京市住宅类停车配建指标推荐值见表4.

表2 国外城市住宅类配建指标对比

表3 国内城市住宅类配建指标对比

表4 北京市住宅停车配建指标推荐值

北京市的人口密度、建设用地规模、道路交通资源条件等决定了其不可能采用以小汽车为主体的交通结构，而应积极发展公共交通.因此，城市停车策略应采用需求管理导向型，即通过差别化供给出行车位来引导人们理性使用小汽车，形成合理的交通出行结构.对于除居住外的其他公共建筑，按照不同区位给出差别化的配建标准如表5.

表5 北京市其他类型建筑物机动车停车泊位设置标准推荐值

5 北京市建筑物配建机动车停车指标预期效果与实施建议

5.1 配建机动车停车指标实施效果预评估

根据2001—2010年北京市建筑开发量趋势分析，到2020年北京市房屋建筑竣工面积将达到11亿m2，其中住宅建筑面积为6.4亿m2.由2020年规划的建筑面积，可计算北京市2010—2020年新增建筑面积，如果执行新的配建标准，到2020年通过建筑物配建能解决的停车位总数可达643万个，其中居住车位446万个，公共建筑提供车位197万个.按照停车位供给总量应为机动车保有量的1.2倍计算，建筑物配建提供的停车位约占总量的82%.

从居住车位供给分布可以看出，与现状相比，2020年各区县居住停车位的供给规模均有大幅度提高，供需差距缩小，居住车位短缺的状况将大为缓解.规划年东城、朝阳、房山区居住类停车位总量较为充足，从总量上来看能保证1车1位.但由于新建建筑和改建建筑空间分布不均，必然导致居住停车位的供给和需求在空间分布上的不匹配，也就是说改建和新建建筑物执行新的配建标准后会提供更多的停车位，而对于未拆迁改造的已建成地区，停车矛盾仍将非常突出.为此，需要制定相关政策，引导新增小汽车向停车位供给充裕的地区发展，逐步调整拥车分布，同时对于缺乏拆迁改造的已建成居住区，采用资源挖潜、停车位共享等措施增加居住车位的供给，缓解停车矛盾.

5.2 实施建议

1)配建指标的制定应遵循停车需求管理导向型策略，通过控制停车位供给引导机动车合理使用、调节停车需求.

图2 北京市现状及规划年居住车位供需分布图

2)近期通过对现行建筑物配建停车位指标的修订，逐步构建与机动车发展水平相适应的、以建筑物配建为主体的城市停车设施供给模式，缓解停车供需矛盾.

3)建立停车供需关系动态评价机制，监控建筑物配建机动车停车指标执行和实施情况，适时修订相关内容.

4)清晰界定建筑物配建停车位产权，提高市场化运营服务水平;鼓励建筑物配建机动车停车共享，提高停车设施使用效率，满足全日不同时段、不同需求的停车需要，在时空上平衡基本车位和出行车位的供需关系，使土地利用集约、高效，改善城市空间环境设计.

5)建立建筑物配建机动车停车位信息管理系统，为引入拥车自备停车位政策提供基础保障，逐步扭转当前不合理的居民停车观念.

6)完善建筑物配建停车位指标的管理机制，切实加强在审核评估、使用监督、违章处罚等方面的执行力度.

6 结论

北京停车发展中出现的问题是与经济社会发展阶段紧密联系的，具有一定的客观性.建筑物配建停车位是停车位设施供应的主体，其供给规模直接反映了停车策略，本次以“停车需求管理”为策略开展了北京市配建指标的修订，对正处于机动化水平迅猛发展时期的北京来说，分区域差别化供给停车设施有助于调整机动车拥有和使用的合理空间分布，缓解停车供需的现实矛盾.

［1］北京市交通委员会运输局.2011年北京市停车资源调查综合报告［R］.北京:北京市交通委员会运输局，2011.

［2］Asian Development Bank.Parking policy in asian cities［R］.Mandaluyong City，Philippines:Asian Development Bank，2011.

［3］北京市规划委员会.北京城市总体规划(2004—2020年)［R］.北京:北京市规划委员会，2004.

［4］DAVID A Hensher，JENNY King.Parking demand and respronsiveness to supply，pricing and location in the Sydney centralbusinessdistrict［J］.Transportation Research Part A，2001，35(3):177-196.

［5］中华人民共和国住房和城乡建设部.城市用地分类与规划建设用地标准［S］.北京:中国建筑工业出版社，2010.

［6］New York City Department of City Planning.Residential parking study［R］.New York:New York City Department of City Planning，2009.

［7］上海市建设和交通委员会.上海市建筑工程交通设计及停车库(场设置标准)［S］.上海:上海市建设和交通委员会，2006.

［8］广州市交通规划研究所，广州至信交通顾问有限公司.广州市停车配建指标实施检讨［R］.广州:广州市交通规划研究所，广州至信交通顾问有限公司，2007.

［9］南京市规划局.南京市建筑物配建停车设施设置标准与准则［S］.南京:南京市规划局，2010.

［10］杭州市建设委员会，杭州市规划局，杭州市公安局.杭州市城市建筑工程机动车停车位配建标准实施细则(试行)［S］.杭州:杭州市建设委员会，杭州市规划局，杭州市公安局，2009.