深圳与喀什合作路径探索

罗清和 何洁琼

深圳与喀什合作路径探索

罗清和 何洁琼

区域合作主要分为政府合作和市场合作，政府合作具有强制性、被动性和单一性，市场合作则具有自主性、多样性和创造性等特点。目前深圳经济特区与喀什经济开发区之间的合作主要局限在政府层面的合作。为发展深圳与喀什长远的战略合作关系，两地应形成政府、市场和社会服务三种合作机制，促进共同发展。

区域合作；深圳；喀什；合作路径

深圳与喀什同属经济特区，但两者的地域分布、经济发展水平等存在巨大的差异。2010年，中央政府启动援疆建设，将深圳与喀什紧密联系在一起，作为传统经济特区的深圳与新时期经济特区的喀什，两者的协调发展与合作将具有历史性的意义。深圳与喀什的合作目前以政府合作为主，尽管政府合作在很大程度上促进了喀什基础设施、社会公共事务的建设与发展，但基于政府合作层面的被动性、单一性以及缺乏创造性等，深圳与喀什的合作需要政府与市场合作模式相结合，因此探索两地区的具体合作路径具有现实意义。

一、区域合作的形式和特点

（一）区域合作的形式

区域合作是指一国内不同区域或地区之间形成的优势互补、协调发展的经济合作关系。国内区域合作主要有政府合作和市场合作两种形式。政府合作分为两类：一类是地方政府对地区利益最大化的追求所形成的合作；另一类则是在中央政府指令性政策的驱动下形成的政府合作。目前，我国的政府合作大多是在中央政府的要求和鼓励下的合作。政府合作的主要内容包括财政专项资金转移支付、基础设施的建设以及主导产业的配置等。

市场合作的主体是企业，区域市场合作是在市场经济环境下，企业自发的投资以及企业之间的协同发展行为。市场合作主要有资本投资、资源合作等形式。其中资本投资是指在市场环境的驱动机制下，一些具有战略眼光的企业家将资本投入到欠发达地区或落后地区，以股权占有或是通过联合兼并提高

市场份额。资源合作则指发达地区的企业投资资金、技术或人才，欠发达地区的企业提供资源等生产要素或两地区进行优势资源的互换。

（二）区域合作的特点

政府合作的特点主要有三：一是强制性。地区之间由于自然禀赋、地理位置、产业选择等差异，使得两地的经济发展不平衡，两地之间要形成协调的合作关系，必须依靠中央或上一级政府纵向型的指令，具体体现在中央政府完善法律法规，出台各种规章条例，为两地区的区域合作提供良好的制度环境。二是被动性。在行政区划的刚性约束下，地方政府作为整个市场上的独立主体，往往会追求各自辖区和政府自身利益的最大化。发达地区对欠发达地区提供援助，在短时间内只有很少甚至没有收益，因此，经济发达地区对于经济落后地区的援助是缺乏动力机制的。三是单一性。区域政府合作的领域主要局限在资金的帮扶机制上，而资金的帮扶绝大部分集中在对欠发达地区的基础设施、教育、医疗等社会保障的援助上。

市场合作的特点主要有：一是自主性。市场作为“看不见的手”，使资源得到合理的配置和利用，市场合作依赖于企业自身的发展规划和对未来的定位，因此，市场合作的产生往往是基于企业自发性行为。二是多样性。与政府合作不同，市场合作拥有多种合作形式，例如产业转移、合资与补偿贸易等形式。三是创造性。由于市场合作是基于企业层面的合作，企业在进行跨地区投资或合作时，会根据自身经营的特点选择投资或合作的模式，突破了政府合作以资金扶持为主的瓶颈。整体而言，政府合作遵循从上至下的纵向决策，而市场合作则遵循风险与收益相一致的横向机制。

二、深圳经济特区与喀什经济开发区合作的基础分析

（一）可行性分析

我国经济特区的发展已有30多年的历史，作为中国改革开放试验田之一的深圳经济特区和作为培育西部地区增长极的喀什经济开发区，两者在很多方面具有共性，主要体现在：特区所属类型方面，深圳和喀什同属综合型经济特区，这种类型的经济特区功能多样化，不仅可以灵活适应不断调整的宏观经济环境，还对毗邻地区经济和社会的发展具有较大影响。特区创办条件方面，深圳经济特区和喀什经济开发区都是基于国家或地区经济落后、基础设施不发达、产业层次不高、投资环境亟待改善等现实条件下成立的。特区所处区位方面，两地都属于国家对外开放的重要门户，所处地理位置优越。政策支持方面，作为经济特区，深圳和喀什都享有中央和地区的一些特殊政策，例如税收等优惠政策。地区战略定位方面，作为经济特区，深圳和喀什都是对外开放的窗口和示范区，作为区域性的中心城市发挥增长极的作用，从而带动周边地区的发展。

深圳经济特区与喀什经济开发区由于在资源禀赋、发展基础、人文历史、民族文化等方面的差异呈现出各自的特性。其特性主要体现在：地理位置上，深圳地处广东省南部，珠江口东岸，毗邻香港，海域连接南海和太平洋，特区面积1953平方公里；喀什经济开发区位于亚欧大陆的中心，地处中国最西端，与印度、巴基斯坦等五国接壤，与哈萨克斯坦等三国相邻，特区面积50平方公里（包括喀什市40平方公里、伊尔克什坦口岸10平方公里）。资源禀赋上，深圳属亚热带海洋性气候区，阳光充沛，盛产水果，海岸及水产资源丰富；喀什光照充足，昼夜温差大，非常适于粮食、棉花、瓜果等经济作物生长，拥有金、铜等30多种矿产资源，石油、玉石等矿藏储量丰富。民族文化上，深圳是我国民族最齐的聚居地，以汉族为主，人口平均年龄30岁，是一座年轻化的城市；喀什则属于多民族聚居，有汉族、维吾尔族等31个民族，以维吾尔族为主，少数民族占全区总人口的93%，是一个历史悠久的城市。人文历史上，深圳是由一个只有3万人的小渔村发展演化而来，只有30多年的发展史，是我国首个无农村城市，拥有侨乡文化；喀什则有2000多年的历史，是著名的“安西四镇”之一，同时也是中西方文化交汇之地，拥有伊斯兰传统文化。

深圳作为我国第一批传统经济特区的领头羊，目前已拥有较高的经济发展水平和相对稳定的经济结构体系，但同时也面临着发展的瓶颈，例如能源缺乏、土地资源匮乏等问题，在新时期面临着特区发展转型升级的难题。喀什作为我国新时期的经济特区，其自然资源、矿产与土地资源丰富，但受到工业发展落后，周边政治经济形势不稳定，基础设施薄弱等制约。总的来说，深圳与喀什两地在资源要素、产业结构等方面所表现的巨大差异，使两者的发展和合作具有必要性和可行性。

（二）现状分析

1.合作现状

作为中央部署的19个对口援疆省市里唯一的副省级城市，深圳与喀什的合作目前处于以政府合作为主，市场合作为辅的阶段，其中政府合作具体体现在财政专项资金转移、特区之间干部相互交流考察等方式。深圳对口援建投入资金18.9亿元；组建深圳前指与塔什库尔干县的联席会议制度；派出援疆干部377名；对口援建主要建设基础设施项目有：喀什市第十八小学、喀什市城乡社会福利供养中心、深业丽笙酒店、喀什市图书馆、喀什深圳产业园、深喀大道等；深圳市人民政府颁布《深圳市对口支援新疆项目管理办法》、《深圳市对口支援新疆资金管理办法》等政策法律文件；引进深圳残友科技集团进驻喀什对残疾人进行技能培训等。

市场合作则有企业投资建设产业园、商品批发城等项目，2011年，深圳市企业家代表团与喀什市签订总投资为45.98亿元的合同，用于建设现代物流产业园、小商品批发城和天然气汽车电子产业园等项目。如深圳市星河房地产开发有限公司投资20亿元用来建设高新技术产业园区项目，深业、中航等企业投资喀什开发区，到位资金多达34.8亿元。

2.合作的SWOT分析

优势主要有以下几点：首先，中央政府对口援疆政策使深圳和喀什的合作具有政策优势。中央政府援疆自新中国成立以来持续至今，援疆力度不断加大，范围不断扩大，援疆地区从1997年7个省增加至2010年19个省市。此外，喀什作为新时期的经济特区在招商引资等各个方面享有税收优惠和财政扶持等特殊政策。其次，深圳喀什两地经济合作互补性强，深圳在金融服务、物流、高新技术等方面拥有先进的技术、丰富的人力资源、雄厚的资金以及管理与营销经验等，喀什则拥有丰富的资源和发展工业和服务业的低成本优势，两地之间存在较强的互补性。最后，相比对口援建喀什的山东、广东和上海三省市，深圳与喀什的合作优势还体现在同属经济特区的深圳对喀什开发区发展外向型经济的经验传导。

劣势包括：第一，合作领域相对单一。两个特区之间的合作尚处于初级阶段，主要局限在基础设施的建设，民生项目的扶持等方面，关于产业合作、能源合作等重要领域的合作还未开始或刚刚起步。第二，合作具有较强的单向性。即主要是深圳政府对喀什的帮扶和深圳企业到喀什进行投资等方面的合作，喀什政府或企业到深圳投资拓展业务非常少。第三，区域市场合作存在被动性。由于喀什地处我国西北边疆，缺乏良好的投资环境，大部分企业的投资是由政府带动，以优惠税收等政策吸引，未能体现企业的自主性。

机遇表现为：毗邻喀什的中亚四国经济增长相对较快，西亚很多国家人均GDP超过1万美元，而南亚的印度和孟加拉等国经济增长迅猛，喀什开发区与周边国家的贸易具有很大的空间。与此同时，由于全球金融危机的影响，沿海外贸处于低迷的态势，因此，外部投资环境的变化为深圳与喀什的合作提供良好的契机。此外，深圳与喀什两地产业合作的空间广阔。喀什的产业发展以先进制造业和现代服务业为主，制造业企业在原材料的采购、信息咨询、产品的销售渠道等方面离不开第三方提供的配套服务，例如仓储、配送、货代等物流环节和进出口贸易有关的金融支持等，这为两个特区之间的生产性服务业合作提供了市场空间。

挑战源于深圳与喀什两地相距5000公里，地缘不接近，辐射作用小。相比深圳与珠三角合作而言，深圳与喀什合作的优势难以发挥。喀什开发区周边国家动荡的政治经济环境、喀什地区活跃的“三股势力”一定程度上制约深（圳）喀（什）之间的合作，影响企业投资的积极性。此外，地方政府的自利行为也不利于两地之间的合作。地方政府作为理性的个体，往往片面追求本地区的利益，忽略区域合作的共同利益。

三、深圳经济特区与喀什开发区合作的路径选择

（一）深化政府合作，为市场合作提供基础

1.建立健全两地合作的法律法规

深圳经济特区与喀什开发区的合作建立在跨行政区基础之上，为避免两地区局部利益对区域共同利益的影响，需要建立健全关于两地合作的法律和条例，使两地合作规范化。目前关于两地的合作只有中央政府关于援疆大方向的政策，有关合作的地方政府定位、政府官员的政绩考核、合作的范围与形式等几乎空白。因此，随着喀什开发区的进一步开放与发展，两地政府应将喀什开发区的规划建设、发展定位以及两地具体项目合作的权责分担、利益分配、保障措施等纳入规范

化、法制化轨道，合理公平解决地方政府合作中的利益冲突，为区域合作创造完善的法治环境。

作为代表深圳政府的深圳市对口支援新疆工作前方指挥部（简称“深圳前指”）共有三方面的职能，并根据职责设立了六个职能部门，但这些机构设置并未涉及两个地区之间的利益分配、奖惩制度、绩效考核等机制。从所辖责任来看，“深圳前指”的职能是由深圳市政府授权，并没有相关法律条文授予相应的职权，执行力较弱，难以发挥预期的效用。因此，应从法律上完善“深圳前指”的权力和职责范围，赋予其更多的实权，提高其协调合作和监督方面的能力。

2.加大深圳对喀什开发区的帮扶力度

深圳对喀什的帮扶主要体现在资金援建上。喀什开发区所在地自然环境恶劣，加上周边地区局势不稳定和政治经济形势多变，导致喀什面临基础设施薄弱，城市路网格局杂乱无章等严峻的问题。因此，深圳与喀什开发区的政府合作层面要继续加强，在维持原有的输血功能的资金扶持政策基础上，深圳除了继续对喀什的基础设施进行投资建设外，还应该充分考虑喀什开发区的可持续发展。在建设公共设施（如学校、医院等）时应考虑地区居民的生活习惯和具有特色的伊斯兰文化传统，同时注重资源的合理利用和地区生态环境的保护。另外，由于喀什是我国六级左右地震破坏可能性较大的十个危险地区之一，因此，在相关基础设施的建设时不仅要保证“深喀速度”，还要做好抗震防灾的工作，既要有量的扩张，也要有质的保证。

深圳对喀什开发区的帮扶还应体现在成功经验的传导上。总的来讲，深圳发展的成功经验有三：一是恰逢国际市场第三次产业转移的浪潮，政府明确提出外引内联相结合的发展方针，即在积极引进外资的同时有选择性的允许国内企业进入。二是深圳率先实行体制改革和制度创新，包括土地使用权拍卖的经济体制改革、公务员实行聘任制和分类管理的行政体制改革、创办“文博会”进行文化体制改革以及在科技体制改革方面鼓励创新等，这一系列的改革和创新，使深圳经济得到高速发展，城市得以迅速崛起。三是重视人才培养，深圳经济特区成立以来，经历了“以引进人才为主”到“引进与培养相结合”的人才战略调整，培养人才计划主要有“孔雀计划”、“鹏程学者”和“高层千人计划”等。喀什作为我国新时期的经济特区，要向深圳学习。喀什开发区拥有国内产业转移的背景，再加上有深圳等四个省市对喀什对口援建的中央政策支持，喀什在新一轮的发展中，应充分利用这两方面的契机，有选择性的承接深圳及内地的产业转移。同时，要注重优化投资环境，例如转变政府的行政职能，增加招商引资和承接产业转移相关政策的透明度，打造服务型政府，提高办事效率，确保能留得住企业。另外据《2013年喀什地区人才需求报告书》显示，目前喀什各工业园区技术工需求量占用工需求总数的71.54%，因此，喀什在特区建设初期，要加大地区的教育投入，打造人才培养、培训平台，加强地区人才队伍建设。由于喀什地处我国西部，经济相对落后，城市的吸引力不如东部沿海城市，因而要充分发挥其作为经济特区发展潜力的优势，制定以关注人才价值为主，经济效益为辅的人才激励机制来留住人才。

（二）建立市场合作机制，培育区域共同市场

1.组建跨区域大型企业集团

由于深圳与喀什开发区行政区划的界限和地理位置的远距离，在市场环境的指引下，企业会通过跨区域的横向经济联合拓展其经营领域，从长远来看，跨区域大型企业集团是区域合作的一种趋势，也是确保区域合作协调发展的中坚力量。因此，要加大两地企业的联系和市场扩张的力度，组建具有市场竞争力的大型企业集团。企业集团的组建有三种形式：一是通过深圳大型企业跨地区收购、兼并喀什中小企业，这种形式主要适合工业、农副产品加工等产业。二是由两地大型企业相互参股，组建新的跨区域经济体，这种形式主要是矿产、土地、交通等国有大型企业的强强联合。三是通过政府、企事业单位等服务主体募集资金共同组建，这种形式适合带有一定公益服务性质的产业。在组建企业集团时，要注重健全集团内部法人结构，实现企业管理信息化、系统化。

2.大力发展民营企业

民营企业是市场合作的生力军，目前深圳喀什两地民营企业发展不平衡，尤其是喀什开发区的民营企业发展迟缓、市场竞争力低、群体偏小，这在一定程度上制约两地的合作。因此，喀什开发区要转变观念，放宽民营企业的投资领域。对于鼓励和允许外资进入的

领域，同样向民间投资开放。降低企业进入门槛可以促进民营经济的发展，同时在一定程度上缩短两地民营经济发展的差距。此外，应实现民间融资方式的多元化。目前民营企业的融资绝大部分是依靠银行贷款，导致企业融资渠道单一、资金短缺现象严重。在加大金融机构对民营企业支持力度的基础上，可以考虑成立风险投资基金，拓展民营经济的融资渠道。

3.培育有区域特色的产业集群

深圳喀什两地的产业表现出巨大的差异，要使两个地区的合作顺利进行，培育区域市场有特色的产业集群必不可少。目前深圳的四大支柱产业分别为：高新技术、创意文化、金融业和物流业。喀什的整体定位是打造中南亚经济圈的中心地位，目前立足于开发商贸物流、农副产品加工、石油化工、建材、旅游等十七个重点产业。从喀什目前重点产业发展来看，新能源、新材料两个产业尚未有企业落户，可再生能源产业只有一家落户企业。总的来讲，深圳的比较优势在于经济优势、产业优势，喀什最大的优势在于资源优势，两地要形成“深圳优势企业+喀什优势资源”的市场合作模式，构建具有区域竞争优势的产业集群。例如喀什矿产资源丰富，而深圳龙岗打造了水晶玉石文化村，喀什是原料加工制造市场，深圳作为设计、销售市场，两者有效合作可以打造纵向的玉石产业链，形成玉石产业集群。另外，喀什开发区作为我国最大的干鲜果基地和优质棉生产基地，可以依托深圳强大的信息平台，加大加宽喀什农产品的营销渠道，同时借助深圳在喀什建设的产业园平台，以大型企业为核心，实行大中小企业的优势分工、密切合作的生产体系，从而将单一的农产品产业发展成为具有竞争优势的产业集群。

（三）构建完善的社会服务机制，深化政府与市场之间的合作交流

1.创建区域性行业协会

在区域合作过程中，行业协会的作用不容小觑。作为维护区域合作的规范管理和服务性的中介机构，行业协会对于政府和企业之间的沟通发挥着重要作用。深圳与喀什应尽快创建区域性行业协会，协调两个特区之间的产业布局、利益分配等相关问题。一方面，区域性行业协会积极发布两地政府合作的政策导向和对合作相关问题的处理意见，让企业充分了解政府合作的意图和方向，同时，行业协会也可以收集企业对政府的意见和建议，为政府制定相关政策提供依据。另一方面，行业协会要及时掌握两地企业动态信息，了解企业的供需状况，在此基础上促成两地企业之间的合作。行业协会还可以开展两地展销会、博览会等活动，加强企业之间的联系，为企业提供更多的合作机会。

2.发展区域合作论坛

区域合作论坛主要通过广泛听取和收集社会各界的意见和建议，为地区之间的合作提供全面的决策咨询服务和政策建议。随着深圳与喀什开发区合作程度的加深，可以借鉴2013中国经济特区(喀什)论坛的模式，发展两地合作论坛，参与人员除政府官员、专家学者之外，还可邀请企业代表、市民代表、科研机构等社会力量参加，使区域合作论坛成为政府、企业、社会三方力量共同参与的互动交流平台。

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责任编辑：毛军吉

F127

A

1673-5706（2014）04-0080-05

教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“经济特区转型与中国模式研究”（13JJD790043）。

2014-06-16

罗清和，深圳大学经济学院教授，博士生导师；何洁琼，深圳大学区域经济学专业硕士研究生。