游走在政府与社会组织之间——枢纽型社会组织发展研究

余永龙,刘耀东

(1.北京师范大学，北京 100875;2.湖北工业大学，湖北武汉 430068)

社会的生成与发展离不开社会组织的成长与培育,社会组织在社会管理中承担着资源动员、社会治理、社会服务和政策倡导等功能。因此,社会组织越丰富,社会的生活就越能够有序进行,社会转型的风险也会越低。当前,我国正处于市场经济体制改革的不断深化以及传统社会向现代社会转型的关键时期,社会组织与国家之间的关系正在发生转变,其中一种明显的体现就是国家将权力转置于枢纽型社会组织,从而建构起一种新型的社会利益传递结构。“枢纽型社会组织”一词较早见于2008年9月北京市社会工作委员会出台的《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》,北京市颁布的《关于构建市级枢纽型社会组织工作体系的暂行办法》将枢纽型社会组织界定为:由负责社会建设的有关部门认定,在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中,在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织。

枢纽型社会组织在国家与社会之间建立了一个良好的桥梁与纽带。一方面,枢纽型社会组织的组织化利益不断地被整合到国家的决策结构当中,从而使其保持着管理公共事务的主体地位;另一方面,枢纽型社会组织打破了传统的“政社合一”格局,从而发挥着协调整合功能。因此,枢纽型社会组织作为社会转型的前置环节,是社会转型过程中的过渡阶段。在这个阶段中,枢纽型社会组织的产生意味着低度组织的、经常变换的、团体有别的社会组织形态,进入高度组织化的、稳定的社会团体协调状态,它有利于将边缘利益诉求顺利地传达到国家视野当中。

本文以北京市为例,论述枢纽型社会组织的缘起及作用,在探讨枢纽型社会组织目前容易出现的问题的基础上,提出实现枢纽型社会组织不断完善与发展的有效对策。

一、社会转型:枢纽型社会组织的缘起

传统社会时代,政府的权力渗透于社会的各个单元,从而形成了“政社合一”的社会架构。而在传统社会向现代社会转型的过渡时期,由于国家作为公共管理主体的广泛且深入影响以及社会组织自身能力的不足,使得社会体制改革遭遇诸多障碍,而枢纽型社会组织的产生则是突破改革困境的一个可选项。具体而言,枢纽型社会组织的生成主要基于如下几个方面的因素。

(一)市场经济发展的需要

清华大学孙立平教授曾指出:“从理论上说,一个健康的社会取决于权力、市场和社会三种力量的平衡。在市场和社会发育程度很低而权力独大的情况下,最后会导致权力的滥用和失控;在市场和权力的力量很强而社会发育很低的情况下,则会形成权钱结合的治理模式。”[1]因此,大力培育社会组织对于市场经济的发展意义重大。要想将分散的社会利益有效整合到国家决策体制中,需要依靠介于国家与社会之间的社会组织,特别是联系众多其他社会组织的枢纽型社会组织来完成。只有实现社会权力的发展以及国家权力、市场、社会权力三者的良性互动,才能够达到权力结构秩序合理和平衡发展的目的。

(二)政府职能转变的需要

党的十八大报告明确要建立政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制,政府也在进一步加快推进职能转变,社会组织成为承接政府转移职能的重要载体之一。然而,由于现阶段我国社会组织化程度不够高,政府倾向于将一些较为成熟的社会组织优先确定为枢纽型社会组织,并由这些枢纽型社会组织来培育、指导和管理各类普通的社会组织。因此,枢纽型社会组织能够起桥梁纽带作用,通过协调整合,推动政府职能有效转变。

(三)提升社会组织能力的需要

由于我国目前处于社会转型期,社会组织在自身能力建设方面还存在诸多不足之处。要提升社会组织能力,除了社会组织自身要加强能力建设之外,枢纽型社会组织可以为中小型社会组织提供项目、培训、资金等方面的支持,以帮助其提升自身的能力。此外,枢纽型社会组织使同领域的公共资源得到集中共享,加快孵化与培育各类社会组织[2]。

(四)维护社会稳定的需要

目前我国处于社会转型期,改革过程中必然会触动一些群体的利益,如果没有一个合理的利益表达渠道,则可能带来社会动荡。因此,枢纽型社会组织能够将众多社会组织聚合起来,从而促使利益表达向功能组合的方向发展。这样一来,正规化和组织化利益的联合体成为现代必要的制度形式,在改进政府管理的同时,也有利于维护社会稳定。

正是基于上述需要,北京市率先构建了枢纽型社会组织工作体系。2008年,北京市按照市委市政府社会建设“1+4”文件要求,从2009年起先后分三批认定了27家市级枢纽型社会组织。截止到2013年12月,27家市级枢纽型社会组织共管理和联系各级各类社会组织26236家,比认定之前的4367家增加了21869家,共增长了5倍多,覆盖面由原来的14.5%增长到87.4%。此外,区县级枢纽型社会组织已认定208家,街道(乡镇)级已认定68家,全市枢纽型社会组织工作网络体系框架初步形成。具体而言,近年来,北京市枢纽型社会组织的作用主要表现为如下几个方面。

(一)枢纽型社会组织的桥梁纽带作用得到发挥

北京市委市政府确定了以人民团体为骨干来构建枢纽型社会组织体系的基本工作原则。通过枢纽型社会组织体系建设,发挥其人民团体的桥梁纽带作用。这主要表现为:一是扩大了工作联系面。目前,13家市级人民团体共管理和联系社会组织17314家,占总数的65.9%,比2008年前管理联系1458家扩大了15856家。其中,团市委增长幅度最大,由认定之前主管16家,到目前联系管理8058家;市妇联由认定前主管不到10家,到目前联系管理近1000家。二是拓展了工作渠道。如团市委通过建立350个“社区青年汇”,培育了联系服务广大基层青年的新兴载体;市残联将全市233家残疾人社会组织联合起来,提供统一业务指导和支持,使其成为残疾人就业、培训、维权、康复的重要渠道。三是形成了新的服务形式。如市总工会建立“劳动争议调解六方联动机制”,2012年累计受理案件65173件,调解成功率74%;市社科联举办“周末社区大讲堂”、市法学会开展“法律服务进基层”、市文联开展“文化下乡”等,积极服务城乡居民,社会反响良好。

(二)社会组织间的聚合力得到加强

几年来,北京市级枢纽型社会组织通过多种形式把26000多家社会组织凝聚在周围,特别是把若干社会组织、外省市驻京商会、驻京国际社会组织聚合起来,打造社会组织“联合体”,聚合效应不断增强。一是以服务促“聚合”。如:市科协定期举办社会组织秘书长沙龙、专题培训班,搭建合作交流平台;市妇联成立“社会组织服务中心”,市体育总会设立“社团服务楼”,为社会组织提供政策咨询、培育孵化、能力建设等专业化服务。二是以活动促“聚合”。如:市团委通过举办“青少年社团文化季”、“青年社团领袖训练营”等,将广大青少年组织团结在周围;市工商联、市贸促会、市对外友协等通过举办“商帮节”、“在京国际组织联谊活动”,将72家外省市驻京企业商会、近100家境外社会组织联系起来。三是以项目促“聚合”。如:市总工会向全市社会组织购买“服务职工类公益项目”,与160余家社会组织建立了工作联系;市残联、市科协等也通过支持资金,向本领域社会组织购买服务项目。四是以章程促“聚合”。如:市志愿者联合会、首都慈善公益组织联合会、工业经济联合会、商业联合会等广泛吸纳相关社会组织为团体会员,并用章程加以引导和规范[3]。

(三)社会组织的活力得到激发

在枢纽型社会组织的引导和带动下,社会组织“化零为整”、“抱团发展”,在联合、联动中呈现新活力。一是社会组织开展公益服务趋于常态。从2010年起,连续4年举办“社会组织公益行”系列活动,近2万家(次)社会组织踊跃参与,累计举办公益活动3700余场次,服务居民超过百万人次。二是社会组织活动有特色。如:市妇联举办“妇女儿童公益服务博览会”,获得社会资助810万元;市科协联合41家涉农社团,实施“科技套餐配送工程”,培训乡土专家1600余名;北京民营科技实业家协会开展“中关村商事调解”,成为司法工作的重要补充;首都慈善公益联合会举办“一元捐”活动,营造“身边的慈善公益”氛围。三是社会组织项目运作能力获得提升。2010至2013年,共投入社会建设专项资金2亿多元,购买1600多个社会组织服务项目,拓展了公共服务供给渠道,提高了社会组织能力素质。四是树立了一些社会组织服务品牌。如:市红十字蓝天救援队积极参与灾害救援,累计救助灾民18000余人;市志愿者联合会通过“蓝立方”和“蓝天志愿行动”组织志愿服务超过百万人次;北京爱心传递热线2012年在318个社区开展空巢老人心理危机干预,专业救助老人12000余人次[3]。

二、成长的烦恼:枢纽型社会组织发展中的问题与偏差

在北京推进枢纽型社会组织发展过程中,上海、广东等地也在借鉴北京模式的基础上,结合本地实际开始试点枢纽型社会组织管理。当然,也要看到,枢纽型社会组织是与我国社会经济发展的一定历史阶段相联系的,同时囿于政府管理思维的惯性和相关制度的缺位,枢纽型社会组织在实践中也容易出现一些问题和偏差。

(一)功能定位问题

从本质上讲,枢纽型社会组织与其联系的一般性社会组织都是独立法人,处于平等地位,两者间只是由于资源、信息或者活动有着较紧密联系,存在着服务供给与需求、指导与接受指导的关系。但目前地方确定的枢纽型社会组织中,有相当一部分还在“管理上承担业务主管职能”,从而在枢纽型社会组织与一般性社会组织间形成了领导与被领导、管理与被管理的关系,枢纽型社会组织的角色存在冲突;还有一部分枢纽型社会组织是行政化色彩较浓的社会组织,这些组织虽然不承担业务主管单位职能,但由于其自身属性,部分实际承担着类似业务主管单位的职责。这些枢纽型社会组织从一开始在地位上高于一般性社会组织,从而使其与一般性社会组织之间较难形成真正平等的合作伙伴关系。

(二)法律缺位问题

枢纽型社会组织出现的一个重要出发点是政府在社会组织的双重管理体制改革后探索一个更有效合理的管理和服务社会组织的方式。然而,由于各方面的因素,有关枢纽型社会组织的法律规范还不够完善。以北京市为例,为贯彻落实《北京市加强社会建设实施纲要》和《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》,北京市于2009年3月出台了《关于构建市级枢纽型社会组织工作体系的暂行办法》。虽然该《暂行办法》只是对枢纽型社会组织的认定条件、认定程序、主要职责、工作机制、支持政策与措施等方面作出了具体的规定。但从法律位阶上,该《暂行办法》只属于层级较低的其他规范性文件层次。现有与社会组织管理有关的三部行政法规(《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及《基金会管理条例》),并没有枢纽型社会组织的概念,枢纽型社会组织的法律地位及其职责还处于缺失状态。此外,枢纽型社会组织关于如何做到管理与服务并重,如何确定管理边界与管理权限,如何使枢纽型社会组织覆盖所有的社会组织,如何确保社会组织的自主性与活力等缺乏具体的法律规范。因此,要尽快修改和完善相关法律规范,使其适应新的社会管理体制发展的要求。

(三)权力转置过程中的官僚制衍化问题

枢纽型社会组织有利于推动从政府部门直接面对和管理大量一般性社会组织到通过枢纽型社会组织协调指导一般性社会组织的转变,增加了政府管理社会组织的措施和空间。但是,实践中枢纽型社会组织在成立环节和资格确定环节还存在有待完善的地方。在成立环节,除人民团体之外,不少枢纽型社会组织的成立和运作还存在行政因素,并非由一般性社会组织发起成立,一般性社会组织对枢纽型社会组织运作的参与程度不高;在资格确认环节,目前更多的是由政府主管部门根据管理的需要进行单向确认,一般性社会组织的意见和建议在其中的权重相对较低。这些问题一方面导致部分枢纽型社会组织的社会认可度和可接受度不高,枢纽型社会组织的应有作用没得到充分发挥,另一方面又因其行政因素和资源优势,可能在与一些亟需资源资金的社会组织之间形成另一种形式的“政社不分”。

(四)组织能力建设不足问题

枢纽型社会组织能力建设关系到其功能的发挥。目前,一些枢纽型社会组织虽然在社会组织聚合力和纽带作用方面发挥了明显的优势,然而,由于其自身能力建设方面也存在着一些不足之处,从而导致了其功能还远未发挥。如枢纽型社会组织在人员素质、运行机制、对市场与服务对象的敏感性、资源获取能力等方面还存在缺陷,这些都制约了其对普通社会组织的指导、管理与服务能力。此外,随着社会组织管理体制的改变,枢纽型社会组织是否能够覆盖各种生态的社会组织,是否具备业务指导的能力,各种生态的社会组织是否愿意有一个带有行政色彩的名义上的协调机构[4],这些都对枢纽型社会组织自身的能力提出了挑战。

(五)挤压普通社会组织的生存与发展空间问题

枢纽型社会组织存在着挤压普通社会组织生存与发展空间的可能性。枢纽型社会组织普遍联系众多一般性社会组织,这种联系有时并非出于自愿,而是来自于政府指定,枢纽型社会组织工作的主动性不足。一些枢纽型社会组织在对普通社会组织进行指导、管理与服务方面的工作十分繁重,对于联系的社会组织,它们往往不是力争更多,而是能少就少;对于一些实力较强、发展较快的一般性社会组织,由于资源和活动上存在竞争关系,它们往往会保持警惕的态度,以防止这些社会组织取代其垄断地位。枢纽型社会组织之间缺乏适当竞争,枢纽型社会组织与其他社会组织之间的竞争也存在不平等性。另外,对于枢纽型社会组织的工作绩效还没有完整的评估制度,退出机制也有待完善。

三、凸显“政社分开”:完善枢纽型社会组织发展的有效对策

枢纽型社会组织是地方政府在推进社会管理中的一种制度尝试,是在政府转变职能的大背景下,在对社会组织逐步放松管制的过程中,改进社会组织管理和服务的一种创新,也是当下枢纽型社会组织主动回应政府管理需求、积极参与社会管理的一种表现,从这些方面来讲,地方对枢纽型社会组织管理的探索无疑具有多重积极意义。从将来看,在社会组织管理中引入枢纽型社会组织可能是构建政府与社会组织关系的一种趋势。随着社会组织管理体制由原来的登记管理机关和业务主管单位负责的双重管理体制进入到双重管理与直接登记的混合管理体制,社会组织登记的数量将持续较快增长,特别是四类直接登记的社会组织有翻番的可能[5]。在此背景下,如何保证数量不断快速增加的社会组织有序健康发展,激发其活力,为社会治理提供正能量;如何妥善处理并构建政府与社会组织间新型的良性互动、有效合作关系,建立“政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”,是政府管理社会组织面临的一个全新且重大课题。一个可预见的事实是,对政府管理而言,面对散状的、数量众多且没有内在联系的社会组织将可能不堪重负,而对单个一般性社会组织来说,在反映诉求、公共参与、承接政府职能转移、提供政府所购买的服务等方面也可能受个体能力和影响力的制约,效果和作用有限。而在社会组织管理中引入枢纽型社会组织,是一种较合理的制度安排,既有益于政府实施管理,也有益于一般性社会组织发挥作用。

政府目前支持或承认的枢纽型社会组织大多拥有丰厚的经济、政治和社会资本,而具备这一条件的其他类型社会组织数量还相当少,这是由我国目前尚处于社会转型期、市场经济不够发达、社会组织能力不足的现实所决定的。随着时代的发展和社会组织能力的提升,社会管理体制可以容纳更多具有开放的、竞争性的社会组织。笔者认为,下一步我国在枢纽型社会组织建设方面,应当努力做好如下几点。

第一,明确功能定位。要改变枢纽型社会组织与一般性社会组织的领导与被领导、管理与被管理的关系,必须要对枢纽型社会组织的功能进行合理定位。笔者认为,枢纽型社会组织的组织属性应定位在既不是政府主管部门(包括业务主管单位),也不是一般性社会组织的领导者或者管理者,而是一般性社会组织的联合性组织。枢纽型社会组织的功能定位应是服务指导、反映诉求和沟通协调。服务指导,即对其联系的社会组织提供政策、信息、业务、管理等各类服务,指导后者有效开展工作;反映诉求,即收集不同社会组织的意见,促进政府不断改进和完善社会组织发展各项政策;沟通协调,即在所联系的社会组织之间、在社会组织与其他组织之间、在社会组织与政府之间等做好沟通协调,营造社会组织发展的良好外部环境。

第二,建立健全相关制度体系。从趋势上看,枢纽型社会组织是将来社会组织管理的一种常态制度。目前多个省市已在借鉴北京做法,但尚无法律法规对枢纽型社会组织的主体地位、职能及与其他社会组织的关系进行有效的界定,有必要将枢纽型社会组织管理纳入顶层制度设计考虑,研究制定一部专门的枢纽型社会组织条例。与此同时,在拟修订的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及《基金会管理条例》中,可以考虑引入社会组织的联合性组织的概念,从而为枢纽型社会组织管理提供制度支撑。在尚无全国立法的情况下,枢纽型社会组织试点的地方应当通过制定地方性法规或政府规章确立其相应地位,确保社会组织管理制度的改革在有法可依的前提下进行。

第三,淡化枢纽型社会组织的行政色彩。除人民团体外,对于行政色彩较浓的其他枢纽型社会组织要加快推进政社分开,其重点不仅在于形式上淡化行政色彩,更要在内部建立起适应社会组织自我服务、自我约束、自我发展需要的,以认同为前提、以章程为核心、以参与为基础、以合作为纽带、以自律为保障的社会化治理结构和运行机制,不断加强能力建设。将来枢纽型社会组织应更多由一般性社会组织组成,由后者来选择和认可,以保证枢纽型社会组织的枢纽作用真正得以实现。

第四,加大枢纽型社会组织的政策扶持力度。进一步加大对社会组织的政策扶持力度,提高政策的引导促进效应,营造积极的政策环境和舆论环境。推进政府向枢纽型社会组织转移职能和购买服务,编制政府向社会组织转移职能目录,建立具备承接政府转移职能的社会组织名录,建立健全政府向社会组织购买服务机制。加大枢纽型社会组织税收优惠措施落实力度,统筹建立财政补贴、政府购买、会员缴费、服务收费、慈善捐赠等相结合的枢纽型社会组织经费保障模式。加强各级政府、各部门政策间的统筹协调,发挥政策的集成效应。

第五,建立枢纽型社会组织资格获取的动态评估机制。枢纽型社会组织的资格不是一劳永逸的。对于已经认定的枢纽型社会组织,要定期对其履行职能的情况进行动态监测。要结合信息公开制度,逐步构建枢纽型社会组织工作考评制度。从资质认定、评估标准、评定程序、日常监管等多个环节入手,通过评估甄别枢纽型社会组织的发展情况,作为政府支持的重要参考依据。对那些作用发挥得好的枢纽型社会组织,给予政策和资金上的倾斜;而对于长期不能履行相应职责的应该予以提示和适当的调整,形成“能者上、平者让、庸者下”的动态激励机制[6]。

第六,完善枢纽型社会组织的发展机制。一是建立优先发展机制。在经济、公益慈善、城乡社区服务等国家鼓励发展的社会领域优先成立枢纽型社会组织,并予以优厚的政策支持。二是鼓励由社会组织自发成立枢纽型社会组织或者社会组织的联合性组织。枢纽型社会组织获取资格应由政府官方指定转变为由社会组织联合推动,从而使枢纽型社会组织与一般性社会组织之间能够形成一种基于自愿基础之上的合作互助关系。三是探索建立金字塔型的社会组织结构。金字塔尖的组织可确定为枢纽型社会组织,社会组织之间保持独立与自治,从而形成服务与指导、沟通与协调的互动关系。

参考文献:

[1]孙立平.走向社会重建之路[Z].第七届中国改革论坛论文集,2009-10-17.

[2]崔玉开.枢纽型社会组织:背景、概念与意义[J].甘肃理论学刊,2010,(5).

[3]北京市社会团体管理办公室.我市构建枢纽型社会组织工作体系情况[R].2013.

[4]杨丽.枢纽型社会组织研究——以北京市为例[J].学会,2012,(3).

[5]李立国.未来三年社会组织数量将大幅上涨[N].公益时报,2014-03-12.

[6]万军,张希.推进枢纽型社会组织管理体系建设的几点思考[J].社团管理研究,2009,(9).