耕地损毁及其治理分析——以福建省F镇为例

杨国永，曾玉荣，甄晓焕，许文兴

(1.福建农林大学，福建 福州 350002；2.福建省农业科学院，福建 福州 350003)

2014年中央“一号文件”强调要建立农业可持续发展长效机制，落实最严格的耕地保护制度、节约集约用地制度[1]。然而，部分地区却不按生态规律耕种利用，导致耕地地力严重下降，或非农占用耕地，污染破坏农业环境，对耕地造成不可逆转的损毁，严重削弱农业可持续发展能力。笔者运用实地观察和入户访谈等方法，在福建省Z县F镇开展调查发现，部分耕地存在不同程度损毁，其中有灾毁造成，但更多的是人为生产活动所导致的，甚至部分受损毁的耕地已经难以逆转复垦，对该镇社会经济和生态环境产生极其严重的不利影响，亟待治理。

1 F镇耕地损毁及其影响

F镇地处福建省Z县县城东北部45 km处，为该县沿海重镇。F镇海拔200 m以下，全镇面积80 km2，下辖20个行政村，人口5.8万人，拥有耕地1860 hm2，人均耕地不足333 m2，多为潮土和水稻土。经过几十年土壤改良，部分埭田盐碱土也都基本消失。21世纪以前，大部分耕地种植水稻、地瓜和豆类作物等，产量中等。然而，近十几年以来，F镇部分村社违反《土地管理法》与《基本农田保护条例》规定，占用耕地种树挖塘、建房开发，导致耕地面积不断减少，个别村社可耕土地面积已不足1/3。此外，大部分农户长期过量施用肥料、不当使用农药，以及农膜残留，已造成部分耕地土壤污染板结，生产能力严重下降。

1.1 种树挖塘

近年，国家大力投建公路、景观等基础设施，商品绿化苗木需求呈井喷态势。加之房地产市场行情火暴，对木材需求非常大。相比种植农作物，绿化苗木和林木种植管理简单，成材周期短，收益也更高。在此背景下，F镇部分村社农户纷纷在耕地上种植绿化苗木、速生杨或巨尾桉，种植面积甚至超过了传统水稻、豆类作物。而绿化苗木出售时往往会带走大量肥土，直接破坏地表耕作层。速生杨和巨尾桉对水分和土壤养分需求很大，根系发达，把耕地养分吸收殆尽，使得种植过这些树种的耕地基本丧失生产能力，地力极为贫弱，几尽废地。而且，这类林木树干高树冠宽，根系伸得长，直接影响邻地其他作物生长。邻地农户往往也被迫放弃种植农作物，改种这类林木，从而在F镇一带形成连锁反应。

F镇水产养殖历史较长，养殖业收入明显高于种植业。近十年来，临海村社农户改变耕地用途，挖塘养鱼，发展渔业养殖，破坏了种植条件，严重毁坏基本农田。为实现更高养殖效益，个别村社甚至还将海水引入新挖池塘，多年改土的耕地又现盐碱化，短期内难以逆转。此外，部分村社农户还在耕地上搞猪、鱼立体养殖，直接排放畜禽粪便，造成耕地污染，导致养殖场周边良田无法耕种。

1.2 只用不养

在农村生产生活方式变迁，以及劳动力大量转移背景下，长期以来F镇农户开展农业生产普遍依赖无机肥料和化学农药，以保障和提高农产品产量。但因缺乏科学施用方法指导，加之短期利益驱动，农户普遍过量施用肥料或不当使用农药，已造成较为严重的农业面源污染，导致土壤板结、水源污染，以及有毒物质残留。此外，F镇农户还大量使用不易降解的农膜，用后仅人工简单清除，还有相当部分农膜被弃于土壤中，形成透气差、不透水的难耕作层，从而直接破坏农业生产环境生态平衡，影响耕地的可持续发展能力。

此外，当前各地正在积极推进土地流转，以遏止耕地抛荒趋势，充分利用有限耕地资源。但由于缺乏必要的稳定机制，即便流转双方签订了承包年限，F镇政府、部分村社组织也给予担保，也难以规避实际经营者对耕地的掠夺性经营，突出表现为重用地，轻养地；重无机肥，轻有机肥，更难觅农家堆肥或种植绿肥养田。这种“只用不养”的经营方式已然给F镇耕地的可持续发展能力造成严重影响。

1.3 非农毁地

随着农村城镇化进程逐步加快，小城镇建设成为Z县政府积极推进的重要项目，而F镇也因发展基础较好，被列为Z县小城镇综合改革建设试点镇。在此过程中，F镇部分耕地被转做非农建设使用。与此同时，部分村社新农村建设也多选择在村庄外围或道路沿线占用耕地规划新村，建设新居民点。然而，新宅基地面积扩大的同时，村中原有宅基地也被废弃，并没得到有效复垦，成了“空心村”，从而导致耕地资源损毁情况非常突出。此外，为了招商引资，F镇政府也把土地使用的优惠政策作为引资筹码，超前圈占耕地，并铺设道路管网，不仅造成土地利率效率降低，还导致圈而不开的耕地复垦难度加大。而且，近年高速公路、县道、省道修建，或切断水源，水田变旱地，或路基抬高，雨天涝害成灾。此外，F镇工业小企业“三废”排放监管不到位，生活污水、垃圾直接排放，而除污措施未能及时跟进，大量有毒有害物质进入河流、水沟等农业生产环境，甚至直接排放进抛荒耕地里，从而对耕地造成难以逆转的危害。

2 耕地损毁成因分析

诚如上文所言，耕地损毁，既有灾害破坏造成，更有人为不当利用所致。而人为不当利用的背后则潜藏着法律、制度和利益关系调整等诸多方面问题，并构成耕地损毁的直接成因。其中尤以制度设计缺陷所造成的农村土地集体所有权主体虚置，产权不明，监管缺失最为关键，从而最终导致部分耕地陷入遭受不当利用和非农占用的“公地悲剧”。

2.1 土地执法不严

我国《土地管理法》明确禁止擅自在耕地上建房、取土；禁止在基本农田挖塘养鱼和发展林果业。近年中央政策多次强调不鼓励工商资本长时间、大面积租赁农民土地，更是严禁将流入土地“非农化”。而且《刑法》、《基本农田保护条例》也规定，对破坏基本农田，包括擅自从事非农业建设，破坏种植条件等行为的应追究刑事责任。然而，基层土地管理部门执法不严问题普遍存在，或因渎职失职而疏于管理；或受地方短期利益驱使，以宽松土地管理政策换取外来投资落户；或因基层管理人员权力寻租，与土地利用的不法行为形成交易。

2.2 土地意识变化

我国《土地承包法》明确规定，农民的耕地承包期限为30年。党的十七届三中全会又做出了农村土地承包经营权长期不变的承诺，但被部分农民理解为“永久不变”，甚或是“私有化”的暗示，农民的土地主体权利意识也因此明显增强，种地不种地，或是种什么，用做什么，都是自己的事情，反正也没人能把我的地怎么着[2]。与此同时，中央对农户土地承包经营权长期不变的承诺，使得原本由村集体掌握，可约束农户耕种行为的土地调整权力被弱化了；监督和指导农户合理利用耕地的职能也被淡化了。而且，现行的各种惠农政策基本是村民和中央政策直接对话，导致基层组织不仅不能获得村民的信任，也失去了治理毁地，保护耕地的权威保障与资源基础。在此情况下，基层组织和村干部除了劝说农民积极耕种，合理用地外，没有其他更多有效的办法制止非农毁地、种树挖塘的行为。

2.3 耕地因荒变废

20世纪80年代以来，由于社会经济发展驱动影响，耕地抛荒现象在全国多地出现。然而，由于统计上的困难，目前还很难找到能全面准确反映全国耕地抛荒的权威数据。而从F镇实际情况看，抛荒耕地往往成为“非农化”开发的主要对象。部分村社片面追求土地流转规模和比例，盲目引进工商资本大面积、长时间租赁抛荒耕地改做其他用途，造成耕地“非粮化”、“非农化”现象严重，甚至因不当开发和过度利用对耕地生产条件造成不可逆转的损害，形成事实上的“毁地”。而农户种树挖塘、占地建房、挖地取土也往往是在抛荒耕地上进行的。此外，耕地长时间弃耕抛荒，也容易造成水土流失，土质下降，生产能力受损[3]，最终因荒变废，成为新的损毁耕地。

3 耕地损毁治理对策

保证耕地数量不减少、质量有提高是保障粮食安全和其他农产品供给，实现我国农业现代化的前提基础。耕地损毁不仅直接影响耕地存量，并对其他耕地的地力产生不利影响。针对这样情况，应采取措施，治理耕地损毁，促进农业可持续发展。

3.1 加强土地管理

应严格土地执法，对违反《土地管理法》、《基本农田保护条例》，种树挖塘、非农占地乃至毁地行为要严厉打击和惩处。同时对工商资本租赁农民土地要严格评审和监管，严禁在流入耕地上开展非农建设。与此同时，要进一步完善农村土地产权制度，明确集体与农民之间土地权属关系，解决农村集体土地所有权虚置和主体模糊问题，从而给予集体土地明确的产权所有实体，并赋予所有者履权职能，避免集体所有的土地陷入“公地悲剧”，从而实现对耕地的切实保护，预防、控制各类不当用地行为。

3.2 治理耕地抛荒

应加快完善抛荒耕地监控机制，利用农户调查与遥感相结合的方法，及时掌握耕地抛荒数量、类型、原因及复垦障碍等，建立抛荒耕地信息系统，对其进行实时动态监测，并采取措施防止抛荒耕地被转作它用。此外，还应根据抛荒耕地的实际情况，分类治理和利用，采取土地流转、合同托管等方式充分利用抛荒耕地，降低因荒变废的风险。

3.3 引导科学种田

加大农业科研支持力度，鼓励研制低毒、低残留、低成本的有机肥料、生物农药和易降解农膜，引导农户应用农业新技术，开展科学种田。其中，要加大力度推行财政对农户购买、施用生物农药、有机肥料和降解农膜的补贴政策，奖励农户种植绿肥和秸秆还田，提升土壤有机质。此外，由于生物农药的使用技术要求较高，后续还应针对农户开展相关技术培训，真正发挥生物农药的防治功效，并减少不当使用化学农药或过量施用无机肥，以及不可降解农膜残留导致对农业环境和耕地本身的污染，促进农业环境生态平衡，进而提高农产品质量安全。

3.4 开展耕地复垦

要做好损毁耕地现状调查，掌握地块基本信息、损毁类型、特征、原因、时间、污染情况，以及所处自然、社会经济条件等，并对损毁耕地复垦适应性进行科学评价。对灾毁耕地地区，要加强防灾减灾能力，强化灾毁情况监测，建立灾后复垦机制，及时开展复垦利用。对因生产建设活动损毁的耕地采取综合整治措施，包括控制“三废”源头，清理垃圾，净化水体，回填、改良土壤以及改善土质等，使其恢复可利用状态，实现复垦效益。而对确须占用耕地生产建设的，应当先行剥离表土，分层归放，优先用于复垦耕地的土壤改良。

4 结语

损毁耕地违反我国耕地保护政策，也影响农业可持续发展。通过本文分析发现，耕地损毁的成因是复杂多样的，提出有针对性的、可操作的治理耕地损毁的对策是必要的。而治理耕地损毁也是一项系统工程，需要从法律执行、制度设计和利益调整等方面进行统筹推进。而且，更为重要的是要预防和控制损毁行为的发生，防患于未然，避免耕地遭受不可逆转、修复和复垦的损毁。

参考文献：

[1] 新华网. 中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》[EB/OL]. [2014-01-19]. http://news.xinhuanet.com/politics/2014-01/19/c_119033371.htm.

[2] 邢成举. 耕地抛荒与中国粮食安全的潜在危机——改善中国粮食安全内环境的新思考[J]. 战略与管理，2011(3)：15-23.

[3] 马清欣，何三林. 对当前农村耕地撂荒和耕地质量下降问题的探讨[J]. 中国农业资源与区划，2002(4)：19-21.