统筹城乡改革发展加快推进四川新型城镇化进程

四川省发展改革委

四川顺应城镇化发展规律和省情阶段性特征，把“两化”互动、统筹城乡发展作为推动经济社会发展的重大战略之一，全省城镇化进入了快速发展阶段。“十一五”以来，全省城镇化率年均提高1.5个百分点，2012年末全省城镇人口3515万人，城镇化率达到43.5%。统筹城乡全面深入推进，2012年全省城乡居民收入之比2.9∶1，比2010年下降0.14个百分点，城乡收入差距持续缩小。

一、四川省推进新型城镇化的做法

在多年的探索和实践中，四川省把统筹城乡发展作为主线贯穿新型城镇化发展全过程，围绕人的城镇化这个核心，以城市群为主体形态，完善城镇化健康发展的体制机制，走形态适宜、产城融合、城乡一体、集约高效的新型城镇化道路，取得了一定成效。

（一）以人的城镇化为核心，提高城镇化发展质量和水平

四川省在推进新型城镇化过程中，坚持以人为本，促进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，使全体居民共享发展改革成果。一是做大产业促进就业，把解决进城农民就业岗位放在首位，2013年提供了约150万个就业岗位。二是加快推进城镇保障性住房建设，改善了650余万人的居住条件，有10余万农民工住进政府提供的公租房。三是全力推进城乡环境综合整治，人居环境明显提升。四是完善社会保障制度，实施农民工参加社会保险与城镇居民缴费同标准。五是努力实现基本服务均等化，使农民工与城镇居民同等享受就业、医疗、教育、文化等城镇公共服务。

（二）坚持统筹城乡改革发展，推动城乡发展一体化

四川省在总结成都国家级统筹城乡综合配套改革经验的基础上，稳步实施“五个统筹”，着力深化“五项改革”，打破城乡分割的二元结构。

“五个统筹”：一是统筹城乡规划，优化城乡空间布局。协调推进城镇化和新农村建设。二是围绕产业园区、产业集聚、产业新城三个层次，推进产城融合发展，避免缺乏产业和人口支撑的“城镇空心化”。三是推进城乡基础设施一体规划、建设、管理、运营，统筹配置城乡公共资源，积极推进新型农村社区建设，着力提高城镇综合承载能力。四是建立健全城乡统一的就业、教育、卫生、文化等公共服务机制。五是统筹城乡社会管理，创新城乡基层治理机制，在全省15个县实施了乡镇基本财力保障机制建设试点。

“五项改革”：一是深化户籍制度改革，除成都市外，全面放开大中小城市、小城镇落户限制，推行流动人口居住证制度。二是探索农村产权制度改革，全面开展农村产权确权登记颁证，在全省89个县开展了土地承包经营权确权登记工作试点，探索建立农村产权交易所。三是推进社会保障制度改革，逐步消除城乡户籍制度附带的福利差异，从2013年开始我省将打破城乡养老保险户籍限制，实现省内自由转移接续。四是推动土地制度改革，规范开展城乡建设用地增减挂钩和土地综合整治，在成都、自贡、德阳和广元等市开展农村集体经营性建设用地流转试点。五是创新农村金融服务，大力发展村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融组织。

（三）优化城镇空间布局，着力构建现代城镇体系

初步形成了以成都特大城市为核心，成都、川南、攀西和川东北四大城市群为主体形态，沿主要交通干线分布的大中小城市和重点小城镇为骨架的“一核、四群、五带”的城镇空间格局。一是培育壮大四大城市群，统筹安排重大产业、基础设施、资源要素、公共服务等共建共享，强化城市群之间、城市群内部的综合交通运输网络支撑。二是做大区域中心城市，优化提升集聚经济和人口的功能，不断繁荣城市经济，发挥对区域经济辐射带动作用。三是因地制宜发展县城和特色小城镇，从2013年开始连续3年，每年启动100个省级试点镇建设，支持试点镇发展特色产业、基础设施建设和完善公共服务功能。

二、面临的问题

一是西部地区区情特点决定了需要发展一批集聚度高、带动力强的城市群和中心城市。西部地区地域面积广、人口分布较为分散，交通基础设施建设滞后，城市间联系不畅，缺乏一批辐射带动能力强的城市群和区域中心城市，没有形成多点多极支撑格局。比如成都市的城镇化率，比人口数量第二位的南充市高出了29.1个百分点，经济总量更是其6.9倍。全省建制镇数量有181个，但超过80%的镇常住人口在1万人以下。

二是西部地区城镇化总体发展水平滞后决定了需要国家支持加快新型城镇化进程。西部地区面临着加快城镇化进程和提高城镇化质量的双重挑战。目前全省城镇化率比全国低9个百分点，到2020年基本达到全国平均水平，需要新增1300万的农业转移人口。财力与公共服务支出不匹配问题突出，我省城镇基本养老和基本医疗保险常住人口覆盖率分别比全国低了17.9和7.5个百分点，仅靠四川自身的财力实现社会保障对城镇居民的全覆盖，难度很大，需要加快实施与农业转移人口落户相挂钩的财政转移支付制度。

三是西部地区在城镇化健康发展体制机制方面还需要进一步完善。各地区不同程度都存在重城市建设、轻管理服务的现象，交通拥堵、环境污染、城市内涝等“城市病”问题日益突出，城市管理运行效率不高、精细化程度不够。农业转移人口市民化不仅面临着省内城乡分割的问题，还面临着省际之间不衔接的问题。受城乡分割的社会保障、户籍管理、土地管理制度以及公共服务等影响，我省还有1000多万农民工及随迁人口未真正融入城镇，制约了城镇化健康发展。

三、几点建议

一是加快培育西部地区城市群和中心城市，带动区域经济发展。建议在建设我国经济升级版支撑带和丝绸之路经济带中，调整优化城市空间布局和生产力布局，沿长江及支流和重要交通干线，支持西部地区城市群和中心城市建设，培育经济增长极；批准四川省成都天府新区为国家级新区，增强成都作为成渝经济区“双核”之一的引擎作用，为四川经济乃至西部经济的发展注入新的活力。

二是支持西部地区基础设施建设，强化对推进新型城镇化的支撑保障。建议中央财政资金向西部地区干线铁路建设倾斜，支持川藏铁路、成贵铁路、成昆铁路扩能改造等重大铁路项目建设，加快推进成都新机场、雅安至康定高速等项目建设。加强对西部地区市政基础设施、保障性住房、人居环境改善的支持力度，提高城镇综合承载能力。

三是重大产业布局调整重点向西部地区倾抖，提升新型城镇化的可持续发展能力。建议支持西部地区因地制宜发展特色优势产业、劳动密集型产业，为吸纳人口、扩大就业提供产业支撑。国家先后批准了我省攀西国家级战略资源创新开发试验区、中国绵阳科技城、成都国家级创新型城市等建设，恳请在财税、土地、生态补偿、产业布局、重大科技攻关等政策方面给予支持，增强城市创新能力。

四是支持西部地区进一步探索统筹城乡发展新路子，建立健全城乡发展一体化的体制机制。加快统筹城乡发展示范区建设进程，是党中央、国务院赋予成渝经济区的重大使命。建议将成渝经济区纳入全国统筹城乡综合配套改革试验区，尽快编制实施成渝城市群规划，使统筹城乡这项国家层面的重大改革试点，从成都、重庆试验区拓展到成渝经济区，在更大范围、更广领域进行探索和试验，更好地发挥带动和示范作用。