协同发展需建立六大机制

国家发改委城市和小城镇改革发展中心发展规划部主任 文 辉

协同发展需建立六大机制

国家发改委城市和小城镇改革发展中心发展规划部主任 文 辉

在中国，“首都经济圈”有其特殊性，主要体现在制度性障碍制约了发展，需建立六大机制促进各个城市协同发展。

作为国家行政中心所在，首都具有重大意义。首都经济圈以首都为中心，以承担复合型功能的城市为核心，带动其周边多个城市共同发展，是一种特殊的城市群形态。

习近平总书记提出要把京津冀区域发展上升为国家战略层面，增强推进京津冀协同发展的自觉性、主动性、创造性。但从目前状况来看，促进首都经济圈协同发展，还有很长的路要走。

中国区域发展的一根鱼刺

观看世界各国经济社会发展情况,首都经济圈都具备举足轻重的地位。巴黎都市圈是法国乃至欧洲的经济政治中心，以占法国2.2%的国土面积，集聚了20%的人口，贡献了30%的经济总量。

在英国，伦敦都市圈是其政治中心和核心经济区，以及众多国际组织的总部基地，以占全国18.4%的面积，集聚了60%的人口和80%的经济总量。

而在与中国一衣带水的日本，东京都市圈是日本的政治、经济、文化中心，以占全国3.5%的面积，集聚了27.5%的人口，贡献了31.7%的经济总量。

可以说，以综合性首都为中心，通过跨行政区资源整合和功能协作，形成首都经济圈，从而带动区域发展，参与国际竞争，提升国家整体竞争力，已成为全球化和区域化的重要标识。

而在中国，“首都经济圈”有其特殊性，主要体现在制度性障碍制约了发展。

从区域行政壁垒来看，京津属于直辖市，河北各城市都是地级市，掌控的资源、话语权都不一样，无论政治地位和经济地位都不对等，缺乏合作与对话机制。

从经济所有制结构来看，北京是中国政治经济文化中心，天津是传统老工业基地，受计划经济思维的惯性影响较大，地区发展更多源自行政力量而非市场驱动。国有和国有控股占规模以上企业比重大，集体经济和私营经济欠发达。

从资源集聚看，北京的首都优势和天津的港口优势使资源进一步向北京和天津主城区集中，区域内巨大的经济落差、严重的城乡二元结构加剧了首都经济圈发展不平衡。在河北省环绕京津的区域有24个贫困县、200多万贫困人口。

随着长三角、珠三角等区域规划的顺利推出并实施，首都经济圈的发展已成为中国区域发展的一根鱼刺，如鲠在喉。

六大难点困扰区域发展

区域合作体制机制仍没有建立。都市圈概念频繁变动，规划区域涵盖范围不停调整，获得三方高度认可的规划和实施政策没有出台。各方频推盯着自己“一亩三分地”的方案，如河北的环首都经济圈战略，天津的滨海新区战略等。

区域城市难以错位发展，竞争大于合作。京津两市产业结构雷同，围绕基础设施建设、制造业、产业平台搭建和项目招商等方面竞争，也围绕生态资源、水资源等竞争，两市发展定位不明确，又都是直辖市，难以错位发展。

区域城镇体系失调，京津规模等级与经济实力独大。京津两城市空间距离太近，没有超过应有的辐射范围。而河北各城市无论是基础设施还是公共服务，都与京津发展差距过大，工业化基础薄弱，承接京津的产业与功能的能力也有限。

区域核心城市职能作用未能有效发挥。京津冀地区素有“发达的中心，落后的腹地”之称。京津产业结构特点在一定程度上影响了对区域的经济辐射和区域经济协同发展，而河北作为区域经济腹地的建设明显滞后。

区域性基础设施网络尚未形成。区域性基础设施网络对首都经济圈的约束作用明显，特别是在一些区域性港口、机场、跨地区高速公路和城际快速通道建设中，缺乏必要的统筹安排，自成体系或相互倾轧。

区域内人口资源与生态环境压力巨大。京津特大城市面临严重的“城市病”。2012年年末北京常住人口突破2000万，面临着一系列城市问题，如人口过度聚集、环境污染、交通拥堵、能源紧张、生产要素价格涨得过快等等。

构建力促发展的机制体系

做好顶层设计，建立协同发展机制。首都经济圈既不同于市场化程度高、地理条件和人文环境趋同的长三角，也不同于处在同一省域的珠三角。需在更高层面推进区域合作的体制机制、分工协作、功能互补、产业互撑、基础设施共享、统筹规划、利益补偿、制度法规等顶层设计。

以基础设施建设为先导，建立共建共享机制。依托城际交通网络和信息网络，合理确定各城市的功能定位，加强港口和产业分工协作，以及城市间功能互补和经济联系，形成分工明确、布局合理、功能协调的现代城镇网络体系。

以生态环境保护治理为依托，建立倒逼联动机制。立足河流、湖泊、山峦等自然地理格局建设区域生态网络。妥善解决大气污染防治问题。加大监测力度，严格执法标准，转变生产方式，加大资金投入，妥善解决以细颗粒物超标为主要表现的大气污染防治问题，为经济发展提供良好环境。

以促进产业协调发展为抓手，建立梯度转移机制。切实调整产业结构，实施层次清晰的产业政策。要区分首都功能和北京功能。北京周边大中小城市在充分考虑资源环境约束的基础上，重在创新成果的转化应用，适当接收京津产业转移，逐步夯实城市发展的产业基础。

以推动经济社会生态融合为目的，建立利益补偿机制。对粮食生产予以补偿补贴，因地制宜发展特色农业，提高农民收入，重点支持大中城市周边乡村环境改善和生活质量提升，防止“环首都贫困带”扩大化。

以疏解特大城市功能、缓解特大城市人口压力为目标,建立长效合作机制。合理控制北京、天津城市规模，支持周边功能型卫星城建设，缓解中心城区压力，提升圈内中小城市、小城镇的产业人口聚集能力。京津应与河北密切合作，发展首都经济圈，促进一部分产业和人口向辖区周边中小城市和较大的建制镇转移。