做美丽中国建设的引领者和实践者——上海市低碳实践区发展与探索

上海市发展改革研究院唐忆文屠烜蔡云

做美丽中国建设的引领者和实践者
——上海市低碳实践区发展与探索

上海市发展改革研究院唐忆文屠烜蔡云

2011年上海正式启动低碳发展实践区试点工作，明确了虹桥商务区等八个区域成为第一批低碳发展实践区试点单位。在这几年低碳实践过程中，各实践区既有亮点也有难点。本文将从如何进一步提高低碳实践水平的角度，为低碳实践区下一阶段发展出谋划策，以期为更多地区推进低碳实践提供宝贵经验。

1低碳实践区推进工作亮点纷呈

低碳实践是一项贯穿管理体制、规划设计、工程建设和品牌推广等多个环节的系统性工作。各大低碳实践区积极探索发展模式，取得了一定的实践经验，工作创新亮点突出。

（1）完善体制架构凝聚社会各方力量

健全体制机制建设，搭建开放式平台，是实践区探索低碳发展道路的重要保障。实践区重视推进体制构建，以现有政府责任机构为核心，建立统筹协调机制，集合政府、企业、科研机构和国际组织等方方面面的力量，充分发挥各方主体作用，打造引智互动平台，形成共同推动低碳实践区规划建设的合力。

长宁区虹桥地区重视低碳建设推进体制创新突破，强调集聚各方力量，发挥各方优势，政府支持与市场调动相结合，共同推动区域低碳开发，形成了值得推广借鉴的“长宁模式”。在政府管理上，成立长宁区低碳项目管理办公室，发挥核心协调推进作用。低碳办作为区发改委下属专职机构，聘请相关领域专家任职，承担长宁低碳示范区项目申报与推进工作，并组建新长宁低碳投资管理有限公司，协助推进项目实施。在国际合作上，引入国际组织机构，获取强有力的技术资金支持。在政府提供低碳发展专项资金匹配的基础上，长宁区向世界银行（WB）、全球环境基金（GEF）等申请项目资助，大大缓解了节能减排项目的融资困难。能源基金会（EF）、世界自然基金会（WWF）等组织也为实践区提供进一步技术和资金上的支撑。在市场运作上，调动各大项目运作主体，形成社会推动合力。实践区联合浦发银行和上海银行等本地金融机构在实践区平台上开展绿色金融服务，开展项目财务审核与分析。联合合同能源管理服务公司、物业公司以及相关的一些项目主体参与到项目改造中来。

（2）设置开发条件保证区域低碳品质

区域要实现全方位低碳发展，关键问题之一是如何引导土地开发商按照低碳技术标准进行项目建设和运作。实践区在开展整体低碳发展规划的基础上，明确土地出让的低碳要求，在招标过程中设置区域供能、绿色建筑及用能计量等方面开发条件，鼓励和引导开发主体落实规划目标，保证区域低碳品质。

虹桥商务区土地招拍挂标书中明确了核心区（一期）采用区域集中供能方式供应所有建筑冷热能。虹桥商务区核心区一期的所有建筑达到国家绿色建筑星级标准，超过半数建筑达到二星或三星级标准，地标建筑达到三星级标准。鼓励开发商积极建设和申报高星级绿色建筑，引导用户减少建筑用能。奉贤南桥新城在新建居住及公共建筑的低碳建设中从土地出让源头抓起，要求新建建筑一星全覆盖，所有商业和商务办公项目达到二星标准；建设单位应当统一设计并安装符合相关标准的太阳能热水系统；大型公共建筑（单体建筑面积在2万平方米以上的公共建筑）安装用能分项计量装置。

（3）开展系统规划整体推进低碳布局

低碳实践是一项开创性系统工程，必须用全局性系统化眼光来审视实践区低碳发展的目标定位和发展路线。实践区重视发挥规划的引领作用，在起始阶段便明确了低碳行动目标、重点任务和具体措施。尤其是新建区域通过开展系统性规划，奠定了区域整体低碳发展格局，制定了体制、政策、资金、项目和人才一揽子推进措施，从源头上为低碳实践工作指明了方向。

虹桥商务区在规划之初便同步推进全方位的低碳规划研究，提出构建低碳规划、低碳建设、低碳产业、低碳技术、低碳社会、低碳机制“六位一体”的低碳实践体系，并要求在“十二五”期间率先推进低碳发展，启动“6+1+1”工程，即“聚焦六大工程、建设一个平台、构建一体社会”。崇明县在迈向世界级生态岛的进程中提出系统性规划，强调将生态保护和环境建设放在更加突出的位置，在自然资源保护利用，循环经济和废弃物综合利用、能源利用和节能减排、环境污染治理和生态环境建设、生态型产业发展以及基础设施和公共服务等六大领域提出了具体行动措施。黄浦区外滩滨江地区通过开展系统全面的调研摸底，提出低碳实践“十大行动”，包括“五大示范项目”——低碳外滩金融集聚带、低碳后世博开发、低碳商业街、低碳创意园区以及低碳居住社区；“五类低碳工程”——低碳建筑、低碳能源、低碳交通、生态环保以及行为节能工程。

（4）推进重点项目发挥示范引领作用

低碳项目是实现低碳技术效益转化的重要手段，是实践区实现低碳发展的主要抓手。实践区在开展低碳项目规划过程中，往往根据自身资源条件，突出一至二项重点亮点工程作为开展工作的主要抓手，对整个区域低碳实践发挥示范引领作用。从目前实施情况来看，区域供能优化和可再生能源利用是重点项目集中领域。

虹桥商务区建设成为低碳商务区的核心工程之一是建设运行国内最大规模的区域供能中心。该项目于2011年3月开建，旨在构建以天然气为一次能源、分布式供能为核心技术的区域集中供能系统，满足核心区内约345万平方米建筑的冷热电供应需求。奉贤区南桥新城打造“低碳•生态”新城的点睛之笔是“上海之鱼”。项目以巨型人工湖为主体，规划建设高端住宅、临湖商业、商务酒店、会展中心、开放式主题乐园，形成融生态、生活于一体的低碳社区，并配套推进低碳能源供应项目。崇明县作为上海发展低碳绿色能源的先行者，风能、太阳能等可再生能源装机量已超过16万千瓦。位于前卫生态村的光伏电站是全国首个正式并网发电的兆瓦级光伏电站。徐汇区滨江地区不断扩展滨江地区生态廊道建设，建立公共绿地、滨江绿化至腹地的绿化开放空间的联系，结合机场河的综合整治与改造，打造沿河绿地的开放亲水空间。

（5）积聚品牌效应提高社会低碳意识

低碳实践的意义在于形成传播效应，将低碳理念影响力辐射到城市更大范围当中。八个实践区的低碳推进工作亮点突出、特色鲜明、模式创新，已逐步形成反映自身个性特质的低碳品牌形象，通过示范传递，将带动同类型区域的模仿学习，并进一步影响到社会公众的生活方式，促进全社会低碳氛围的形成。

虹桥商务区致力于打造低碳商务区，全面系统的实践经验为上海其它商务区提供了宝贵借鉴。商务区将低碳社会建设作为其实践体系中的重要内容，通过模范带动作用，大力倡导可持续的低碳发展理念和发展模式，促进全社会树立节约资源与能源、减少消耗与排放的生活方式和消费习惯。崇明县致力于打造低碳生态岛，已取得包括国家可持续发展实验区、绿色能源示范县、建筑节能示范县、长寿之乡及世界女子公路赛举办地在内的五张国家级“低碳名片”。金桥出口加工区致力于打造低碳制造区，探索工业制造领域的节能减排路径，引领上海老工业园区的二次开发转型，成为现代工业低碳文明的品牌样板。

2低碳实践工作中的难点问题

上海在推进低碳实践尤其是低碳实践区发展过程中虽然做了大量的工作并取得了一定成绩，但也逐渐暴露出一些成为低碳发展的瓶颈难点亟待解决：

（1）政策优势仍不明显

主要体现在：一是政策支持力度有待进一步提高。低碳实践区是上海开展低碳试点工作的主要平台，由上海市发展和改革委员会统筹协调并主管。2011年4月，上海市发改委发布了《关于在虹桥商务区等八个区域开展低碳发展实践区试点工作的通知》（沪发改环资[2011]031号），这也是目前仅有的在市级层面指导低碳实践区发展的政策依据。虽然各个低碳实践区在该文件的指导下，根据各区实际情况出台了许多相关扶持政策，如长宁虹桥地区在节能改造领域出台了九项补贴政策等，但是扶持力度只停留在区级层面。各实践区均感觉到缺乏市级层面系统性的政策支持，在推进低碳实践过程中力不从心。二是政策倾斜有待进一步聚焦。一方面从目前低碳实践区出台相关政策来看，大部分优惠或补贴对象是具体项目，也就是“跟着项目走”。这种做法便于政府管理与操作。但低碳实践本身是一个探索性过程，需要用创新的思维和视角来审视，而不能用传统的产业扶持政策来对待。另一方面考虑到低碳实践过程的长期性和复杂性，制定政策切忌一刀切、一次性扶持或毫无针对性的泛泛而谈，要给予实实在在的扶持内容。为此，扶持政策须更加聚焦在规划制定、土地出让、技术导则、改造方案等实际环节，充分发挥政府规划和引导作用，并根据项目的实际情况按阶段、按门类、按规模、按特点、按标准进行划分归类和政策制定。

（2）法律规章相对滞后

主要体现在两个方面：一是缺乏法律保障。低碳经济是新兴事物，对于谨慎、严密的立法过程来说在短期内要出台专项低碳法律确实有较高难度。从低碳实践区发展情况来看，一方面缺少上位法指导和保障，从国家层面到上海层面，与低碳有关的法律寥寥数部，由于缺乏上位的法律依据，因此在许多实践工作中不但法律保障较为薄弱，而且即便地方有立法意愿也难有参照标准。另一方面低碳实践区缺乏必要的立法权。各实践区是低碳实践主体，但从目前政策环境来看由于引导政策（“引”政策）涉及到减免税收、行政手段（“逼”政策）涉及到依法行政和行政审批制定改革等，因此区级缺乏必要的立法权限也导致了“引”、“逼”政策难出台。二是体制机制制约。在推进低碳实践过程中，体制机制成为障碍阻拦的现象屡见不鲜。从体制层面来看，由于低碳涉及领域较广、内容交错融合，因此推进低碳实践的过程往往与政府及相关部门原有职权范畴和行政分工不匹配。从机制层面来看，大部分规划、条例都具有经济发展过程的阶段性特点，而现有部分规划和政策反而阻碍了低碳实践工作的有序推进。一些低碳实践区出台的相关建设导则和实施标准在推进过程中容易与原规划或条例相冲突。例如部分低碳项目建设，受到相关土地利用或空间规划的制约，致使迟迟不能落地。

（3）技术清单缺少梳理

仍存在以下三个问题：一是缺乏专业性的技术清单。低碳技术涵盖领域广泛，并且正在不断创新，但当前无论是上海还是国内其他地方都缺乏专业性和系统性的低碳技术清单，导致各实践区在低碳技术选择上茫然无绪。二是缺乏专业性的咨询服务。由于低碳技术的前沿性特点，要求在实际应用中需要极为专业的人才和团队进行咨询和指导，但从现状看，不但各低碳实践区缺乏专业的咨询团队指导帮助，而且整个咨询市场也紧缺相关的专业人才和团队。三是缺乏系统性的技术集成。低碳实践是将各类低碳技术集成并达到系统最优化的结果，而并非是将所有最贵、最先进的低碳技术简单地相加，避免走上低碳技术高碳化利用的误途。各低碳实践区虽然重视对先进低碳技术的示范和应用，但仍缺乏系统性的集成。

（4）融资问题长期存在

资金是低碳实践工作推进的重要基础和保障，然而各实践区在融资方面都存在或多或少的问题，并可能长期存在。一是长期依赖政府。从现阶段来看，政府在投融资方面发挥着不可替代的作用，尤其是在低碳实践起步阶段，资金需求量大、资本供给严重不足的情况下，政府投资将成为不可或缺的途径。但这也带来负面影响，例如由于大部分节能改造项目具有花钱多、经济效益偏低的特点，企业往往缺乏主动改造的积极性，寄希望于政府出钱或补贴。这种情况还出现在低碳相关的商业运作和管理过程中，大家对政府的依赖性越来越强，而且将持续较长时间。二是缺乏融资渠道。目前无论从国家层面还是到市级层面，低碳实践市场化投融资机制尚不健全，主要融资方式包括政府财政扶持、绿色碳基金和银行贷款三种方式。从实践区经验来看，政府虽然能适当贴补一些，但是额度偏少，杯水车薪，企业解决项目投资依然十分艰难；世界组织的绿色碳基金申请、审核、审计过程则较为繁琐复杂；银行贷款更偏向于收益预期较好的项目，对于一些投资规模大、周期长等特点的技术研发、设施建设和节能改造项目往往“敬而远之”；上述原因导致低碳实践项目融资难度加大。

（5）考核监测体系缺失

主要体现在：一是缺乏统一的考核基准。考核指标是考量和评价实践区试点工作的重要工作环节，目前上海大部分低碳实践区都编制完成了实践区低碳建设导则，基本都确立了各自的考核指标，也为低碳实践探索走出了重要的一步。但是由于考核指标只能作为自己的评价标准，无法衡量其他实践区，相互之间无法进行比较。二是缺乏科学的监测体系。上海低碳实践区缺少科学合理的监测体系也是我国在低碳实践过程中的一个缩影。当前我国不少学术机构都在研究行之有效的监测体系和标准，但往往测量出来的结果和数据不被国际同行业领域所接受，主要缘由在于缺乏与国际接轨的计量测算方法学、不对外交流沟通，导致在低碳领域缺少有分量的话语权。

3对策建议

低碳实践是一项复杂的长期过程，基于不同地区不同的发展条件，目前世界上还未有完全可复制的发展模式供上海学习，只有靠低碳实践区不断地创新和探索。针对这一年实践中的难点问题，我们课题组提出以下针对性措施供参考借鉴。

（1）加强体制保障

成立上海市低碳发展推进办公室，主要负责对全市进行低碳政策研究与制定，指导和编制低碳规划、低碳方案或低碳项目实施与管理意见，全面指导全市各低碳实践区试点工作。

（2）出台指导意见

编制《关于推进上海低碳实践区试点工作的指导意见》。内容涵盖低碳发展实施方案、低碳发展政策、低碳产业指南、低碳技术清单等一系列内容。

（3）加大政策聚焦

政策主要聚焦财政补贴、土地出让、建筑节能改造、低碳融资、技术研发、示范应用、低碳生活等各个领域，指导具体实际操作。政策出台前须召集专家集中研究，并可在部分区域进行试点，根据实际效果再进行修订和颁布。

（4）颁布技术清单

积极编制专业指导性的技术清单，参考“国家优先推广的低碳技术目录”，充分利用行业协会、高校、科研机构、世界组织等各方面资源，共同制定和发布适合上海的低碳技术清单，并积极跟踪国际低碳技术情报，不断更新技术清单。

（5）编制考核标准

一是出台科学合理的考核指标。由市级主管部门负责编制，指标要符合国家和上海市经济社会发展规划和城市总体规划的要求，根据实践区不同特点设置共性指标和特性指标。二是编制国际化的监测体系。建立数据库和实时监测系统，最终形成达到国际标准的可衡量、可报告、可核实的监测数据，提高低碳实践区国际知名度和指标公信力，努力建立良好可信的国际形象。

（6）搭建交流平台

一是加强信息互通交流。形成定期交流汇报机制，该制度主要是交流各实践区工作进展、实践经验和政策诉求。二是组织成立低碳实践联盟，由实践区自发成立，专职人员负责建立低碳简报等内部交流机制。对内形成相互独立的个体、对外则形成统一的联盟，形成合力，共同将低碳实践区提高至新的台阶。三是加强资源共享。加强低碳项目、低碳企业、国际合作交流等资源的相互推介、流动。

（7）强化能力建设

要根据人员的岗位和职务进行细分培训并形成长效机制，定期组织专家和业内人士进行专业辅导，并组织岗位考核。同时，加强低碳实践区企业和社会公众的能力建设，实践区可尝试搭建低碳学习宣讲会等平台，提高企业管理人员和大众对低碳的认知程度，并积极参与和支持实践区的低碳推进工作。

（8）推进社会宣传

由实践区为主体开展组织关于低碳知识的宣传，力争做到实践区内社区全覆盖。由实践区和属地政府共同组织低碳知识竞赛、低碳家庭竞选等活动和节日，推广低碳理念。善于利用媒体资源，以电视、广播、网络、手机平台作为载体积极宣传低碳实践从我做起。创新利用新媒体平台的软件信息技术，将低碳与生活娱乐紧密联系，吸引和培育更多的低碳参与者。

低碳实践区的意义主要是在体制机制、政策措施和技术产业三大内容进行不断地探索和创新，其发展模式、工作亮点和创新路径将成为全上海乃至全国推进低碳实践提供宝贵的经验借鉴。为此，政府应更加注重这方面工作，各相关部门需由上而下地指导和推进低碳实践，争取政策聚焦、先行先试，力争将上海低碳实践水平推至世界领先行列。

附表上海低碳实践区发展总体目标及重点项目

松江区质监局买单为企业进行锅炉能效测试

松江区质监局日前完成了50台锅炉的能效测试工作，帮助企业节能减排。

为有针对性地制定节能措施，前一时期，区质监局排摸了全区工业、商贸、交通运输、宾馆饭店和学校等单位的锅炉情况。针对排摸检查结果，对部分重点企业开展能效测试工作。截至目前，已完成50台锅炉的能效测试工作，并向企业提供锅炉能效测试报告，让企业了解锅炉实际运行能效状况，并对测试指标不合格的原因进行分析，从而找出解决问题的整改方法，推动企业进行节能技术改造。此外，区质监局还先后组织锅炉使用单位200人参加锅炉节能知识、锅炉操作技能等内容的培训。

（松江区）

虹口区9家饭店成功创建“低碳践行”旅游饭店

虹口区内上海饭店、浦江饭店、海烟大酒店等9家三星级以上旅游饭店成功创建“低碳践行”旅游饭店。该区于去年7月启动“低碳践行”和“能效对标”实施项目，随着实施项目的有序推进，区域内旅游饭店节能减排意识有效得到提升，部分酒店通过开展节能改造，获得了经济效益和社会效益双丰收。

浦江饭店是上海开埠以来乃至全国第一家西商饭店，至今已有160余年历史。经过节能改造，饭店目前使用的“二氧化碳热泵”节能效果明显，同比2011年使用燃油热水锅炉能耗降幅达90.49%。上海宝隆美爵酒店斥资50万元对中央空调系统进行节能改造，使主要空调设备的用电节约30%

。（虹口区）