加强职业培训立法的“硬性”

班小辉

职业培训对国家开发人力资源，提高经济竞争力的价值是不言而喻的，特别是在劳动力市场日益灵活化的今天，职业培训对于劳动者来说愈加重要。笔者有幸赶上了加州大学洛杉矶分校第116届教师研究讲座，聆听了美国劳动法专家凯瑟琳·斯通教授的学术报告。斯通教授近些年一直关注美国传统标准就业向非典型就业转型过程中劳动者权益的保护问题。她在讲座中指出，在传统的职业生涯模式下，雇员通常在一个或两个公司逐步晋升，所具备的职业技能需求也较为单一，但在当今电子信息时代的无边界职业生涯下，美国的年轻雇员更换雇主频率更高，职业技能的需求也更加多元化。①因而，为适应劳动力市场的变化，有必要加强雇员的职业培训权，使其劳动技能不断更新和提升，以增强其就业能力。欧盟劳动力市场近些年所强调的“安全灵活性”(Flexicurity)也反映出劳动力市场弹性化趋势下职业培训的重要性。欧盟理事会在2007年发布的《安全灵活性共同原则》中强调安全灵活的劳动力市场需要“全面的终身学习战略”，“不断地更新技能”是实现劳动力市场内部和外部安全灵活性的必要因素之一。［1］概而言之，劳动力市场的日益弹性化，导致劳动力市场政策关注的焦点从“工作的安全”转向“就业能力的安全”，应当着重提高劳动者的就业技能，以适应更加快速的就业转换，这也意味着在当前时代背景下，加强职业培训，实现技能升级或者转型对劳动者的意义更加重要。

与休息休假、工资报酬等权利一样，接受职业培训也是我国劳动者的基本权利之一。虽然早在1994年《劳动法》中，我国就已以单独篇章的形式，将职业培训的问题纳入进来，视其为关系劳动者切身利益的重大事项，并对政府和用人单位的职业培训义务作了原则性规定。然而，现行立法中有关职业培训的规定存在明显的政策化倾向，硬性规定不足。如《就业促进法》在第五章强调了政府鼓励职业培训的责任，但是具体如何鼓励，中央和地方财政责任如何分配，立法均未做规定。有学者就明确指出《就业促进法》存在政策简单法律化的问题。［2］有些关于用人单位培训义务的条款也是空有要求而无足够的法律责任予以保障，如我国《劳动法》第68条规定，用人单位应当建立起职业培训制度，但是如果未遵守该义务，用人单位应当受到何种处罚?《劳动法》中并未给出答案。随后，1996年原劳动部颁发的《企业职工培训规定》第24条规定，对于不按国家规定展开职工培训的用人单位，由劳动行政部门或者经济综合部门对直接责任人或者企业法定代表人给予批评教育，责令改正。这一形式化的法律责任对于用人单位显然缺乏足够的威慑力。另外，还存在一些促进职业培训实施的规范，常由国务院办公厅或者部委发布指导性方针，如《国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》，这种规范文件的法律效力层级显然较低，政策指导意义大于法律规范意义。

反观法治发达的美国，不仅制定了体系完善且具有可操作性的职业培训专门立法，而且立法随着社会经济发展的变化而不断变革。早在1862年，美国《莫雷尔法案》就以“增地办校”条款开始了美国职业教育立法的步伐，不过真正意义上第一部以职业培训为主要内容的法案是1962的《人力发展与培训法案》(Manpower Development and Training Act，简称 MDTA)。20 世纪五六十年代正是美国经济的黄金时期，但是经济结构的变革以及自动化等新技术的使用，导致失业人数增多。1961年5月21日，肯尼迪总统告诉立法者:“在经济衰退时期，大规模的失业问题已经足够糟了，但是在经济繁荣时期，仍出现大规模的失业将是无法忍受的”。［3］MDTA的制定正是为了向那些在经济变革中因缺乏技术而失业的劳工提供培训与再就业帮助。随后，美国政府又先后颁布了1964年《经济机会法案》(Economic Opportunity Act)，1973年的《综合就业和培训法》(Comprehensive Employment and Training Act)，1982《职业培训合作法》(Job Training Partnership Act)等，不断地对培训项目加以明确和整合，划分联邦与州政府之间的责任，完善监督机制。

美国现行职业培训立法是1998年《劳动力投资法案》(Workforce Investment Act，简称 WIA)，取代了之前的《职业培训合作法》。从立法的框架上来看，WIA体系上具有相当的完整性。首先，WIA继续整合了多项职业援助计划，有着明确的援助目标和计划。其主要援助三类群体即青年人、成人以及失业人群，并且创办了一站式的服务方式(“One－Stop”Service Delivery)，向目标群体提供整合式服务，包括技能评估、提供职业培训信息、就业指导服务以及劳动力市场职业技能需求信息等。［4］针对不同目标人群的需要，WIA将一站式服务提供的服务事项分为“核心”服务和“集中”以及“培训”服务，从而使得培训更加具有科学性和合理性。除此之外，针对一些特殊的群体，WIA第四章还规定了专门性的培训计划，如美国原著居民补助计划、移民和季节性工人补助计划以及退休军人补助计划等。其次，在资金的保障上，WIA明确了资金拨款的最低数量以及州与州之间资金和州内的资金分配方式，如对于青年人群的培训支持每年不少于10亿美金。［4］再次，该法还要求各州建立起专门的机构即劳动力投资委员会，负责制定各州的劳动力发展方案，并由美国劳动部负责该方案的审查［4］，从而保障具体职业培训计划在制定和实施的管理上更加专业化，政府的权责更加明晰。最后，WIA第五章还对监督机制以及因资助计划产生争议的行政裁决和司法程序等作了详细的规定，进而保障法案下的权利具有可诉性，而不仅是政策意义上的软法。因而，从细节上可以看出，美国联邦的职业培训立法是一套全面的权利保障体系，从权利主体和权利范围，到政府的管理责任以及资金支持责任，再到权利落实中的监督机制和可诉性渠道，使得职业培训制度具有相当的稳定性、技术性以及可预见性。

美国各个州同样注重通过立法保障职业培训计划的实施，如加利福尼亚州规定雇主每年应为雇员缴纳就业培训税(Employment Training Tax)，税收为雇员工资的01.%，用以培训工人，增加加州的商业竞争力。为了适应时代的需求，近些年来美国有些州开始着力通过立法推行具有可持续发展的终身教育计划。“终身教育账户”(lifelong learning account)就是一个典型的举措，该账户由雇主与雇员共同缴费建立，也鼓励第三方参与投资，用以资助雇员的教育和培训，而且为了鼓励各方积极参与，缴费的各方均可获得相应的税收抵免。这一举措自2001年起已在美国各地展开试点，并且夏威夷州、伊利诺伊州、爱荷华州等州通过立法的形式予以进一步推广。

另外，特别值得注意的是，保障雇员获得职业培训的平等权也是美国立法所关注的重点，WIA中强调实施职业培训计划的非歧视原则，禁止因为雇员的性别、种族、肤色、年龄、国籍、残疾、政治派别等对申请者或者雇员或者参与者在参加资金援助的职业培训计划上给予歧视。［4］雇员对于雇主所实施的含有歧视性的职业培训政策或做法，也可以依照《民权法》、《同酬法》、《美国残疾人法》、《反对就业年龄歧视法》等反歧视立法提出诉讼，维护自己的合法权益。

与我国相比，美国职业培训立法条文显然更具有明确性和可操作性，硬性保障条款较多。诚然，由于我国地区之间经济发展的不平衡，每个省对职业培训的需求也存在不同，软性的立法和政策规范的指引有着其自身的独特优势，如通过国务院办公厅或者部委发文的形式来指导职业培训的发展，制定程序相比立法简单，实施方式也较为灵活，能够快速回应当前经济形式的需求。较多授权性的立法条文能够让地方政府根据自身情况因地制宜地实施培训计划。但过于软性的职业培训制度的缺点也是显著的，如政策缺乏长期稳定性，过多的宣示性、缺乏可操作性和强制实施机制的软性条款容易使职业培训的权利沦为纸面上的权利。我国当前处于经济结构和劳动力市场转型的重要时期，不断提升劳动力技能水平是产业升级、产业转移等经济战略成功实施的重要保障，也是劳动者不断提升自身就业层次的关键因素，这并非是仅具有短期效应的政策化规范所能解决的问题，而需要长期稳定性且有强制实施机制的法律规范予以保障实现。减少“软性”规范，加大“硬性”要求应是我国今后在职业培训制度构建中需要解决的问题，因此，应当进一步加快制定专门性职业培训立法的速度，及时将成熟的政策法律化，并整合法律位阶较低的职业培训立法规范，建立完善的职业培训目标体系和可操作性的财政支持制度以及实施监督机制。

注释：

①该讲座中的诸多学术观点可参见Katherine V.W.Stone，From Widgets to Digits:Employment Regulation for the Changing Workplace，Cambridge University Press，2004.

［1］See Council of The European Union，The Common Principles of Flexicurity，2007.

［2］郑东亮，等.专家谈《就业促进法(草案)》［J］.中国劳动，2007(4):13.

［3］Gladys Roth Kremen，MDTA:The Origins of the Manpower Development and Training Act of 1962，http://www.dol.gov/dol/aboutdol/history/mono － mdtatext.htm，2014－04－27.

［4］29 U.S.Code § 2841，2821，2938.