公共部门信息增值利用的社会责任研究

冉从敬,陈传夫,贺德方

(1.武汉大学 信息管理学院，湖北 武汉 430072；2. 中国科技信息研究所， 北京 100038)

我国对信息产业高度重视提供了公共部门信息增值利用的政策基础。2004年中共中央办公厅发布的《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》强调要规范政务信息资源社会化增值开发利用等工作。2006年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《2006-2020年国家信息化发展战略》中将“加强信息资源的开发利用”作为我国信息化发展的九大战略重点之一。2009年4月国务院发布的《电子信息产业调整和振兴规划》提出我国要“综合利用公共信息资源，进一步开发适应我国经济社会发展需求的信息服务业务”。尽管如此，目前我国对公共部门信息的关注还集中在政府信息公开方面，而政府信息公开是政府信息增值利用的基础，和政府信息的商业性增值利用还有一段距离，和整个公共部门信息的增值利用就更有差距。公共部门信息增值利用机制涉及到许可、市场、产权、财务、评估、价格、竞争、法律保障等诸多制度方面。

在探讨公共部门信息增值利用的社会责任制度之前，有必要明晰界定“公共部门信息”、“增值利用”两个概念的涵义。对于“公共部门信息”，本文根据欧美的相关理论与实践，将公共部门信息的判定标准概括为：公共部门持有的，基于公共任务产生的，在法律没有例外规定的情况下，信息载体上记载的所有内容或者内容片断；在私营企业参与公共部门信息生产的情况下，根据法律规定或者合同约定属于可以增值利用的所有内容或者内容片断。对于“增值利用”，在欧盟又被称为“再利用”，依据欧盟2003年11月实施的 《公共部门信息再利用指令》，可以界定为：指个人或者法人以商业或者非商业目的，而不是文档因公共任务而得以产生的原来目的，而对公共部门机构持有的文档的利用。公共部门机构之间文档交换如果纯粹是履行公共任务的不构成增值利用。该定义提出了以“公共任务”作为区分“利用”和“再利用”的重要标准。根据以上的分析，可以对再利用进行如下的归类：第一类：公共部门在基于公共任务开发出信息的基础上进行增值开发，然后营利性提供给用户。第二类：另一公共部门是利用原公共部门的信息进行增值加工而提供“营利性”服务。第三类：公共部门将收集、整理的信息提供给非公共部门，非公共部门加工后通过营利或者非营利方式提供给用户使用。

目前的研究焦点在于，在最大化地实现公共部门信息的经济价值和社会价值，激活产业链条的同时，如何别忘记增值开发的对象是公共部门信息这一特殊属性。因为公共部门信息的“公共性”使得不能抛开社会责任来探讨其增值开发。其社会责任制度的理论基础就是其增值开发具有某种“公共物品”的特别属性。

一、公共部门信息增值利用社会责任制度的理论基础

公共部门信息的使用和增值加工要解决一个基础性的问题，那就是公共部门信息的经济学属性。公共部门信息中的基础信息是一种公共物品。萨谬尔森1954年提出，由于公共物品具有区别于私人物品的非排他性和非竞争性两大特征，消费者都会选择“免费搭车”，因此市场机制在资源配制上几乎完全失灵，而由政府充当资源配置者则会达到“帕累托最优”。实际上，萨谬尔森论述的是纯公共物品，与纯公共物品相对应的则是纯私人物品，而现实生活中，介于纯公共物品和纯私人物品两者之间的准公共物品占据绝大多数。因此，可将公共物品区分为纯公共物品( 又称基本公共物品)和准公共物品( 又称混合公共物品或半公共物品)两种。

(一)公共部门信息中的基础信息属于公共物品

萨缪尔森给公共物品下的经典定义中，公共物品是一种“集体消费品”，每个人对该物品的消费不会导致他人对其消费的减少，即公共品具有消费的非竞争性。马斯格锐夫在此基础上进一步指明了公共物品的这种非竞争性特征以及由此造成的公共品在排他方面的困难，指出公共品的两大基本特征就是非竞争性和非排他性[1]。

公共部门信息可以细分为两类，一部分是面对普通公众的、没有确定的用户指向性，如普通的天气预报；也有一部分信息只对某些特殊群体有意义，如针对某一行业的有一定分析功能的天气预报。对于没有确定指向性的公共部门信息可以称为公共部门信息中的基础信息，而对于针对特殊群体的公共部门信息则可以称之为公共部门信息中的非基础信息。

对于公共部门信息中的基础信息而言，如果将其进行排他性使用，有违公共部门履行公共任务的初衷并需要高昂的成本，这是由于很难保证消费者不泄露该信息而导致“搭便车”的出现。第二是非竞争性，对于公共部门信息的基础信息而言，消费者增加并不影响在先消费者使用，也不导致成本叠加，其边际成本很低，相对于基础信息庞大生产费用而言，甚至可以忽略不计。因此，从理论上可以将公共部门信息中的基础信息认定为公共物品。公共物品的提供应该由公共部门来承担更有效率。这决定了公共部门承担该项任务的社会责任性。同时，相对于私营部门，公共部门受制于盈利目标较小、机构稳定、立场中立、有法定权利，有助于其生产和收集信息的持续性、客观性、广泛性、公益性和完整性，这是私营部门不愿意，也不能实现的。因此，公共部门信息中的基础信息属于公共物品，对于该部分必须承担完全的社会责任。

(二)公共部门信息中的非基础信息属于准公共物品

公共部门信息中的非基础信息属于准公共物品，这在公共部门信息中占了较大比重。准公共物品是界于公共物品和私人物品之间的物品。目前对于准公共物品的划分争论很多，例如日本经济学家植草益认为准公共物品是具有消费的非竞争性但不具有受益上的排他性，或者具有受益上的排他性但不具有消费上的非竞争性的物品。实际上，植草益的概括忽略了可能具有部分的非竞争性或者部分的非排他性的部门产品。

随着公共部门信息提供主体的增多(某些情况下，私营部门和第三部门都可能提供公共部门信息)、公共部门信息的综合性的增强(可能一条信息结合了公共部门生产、私营部门生产或者第三部门生产的信息)、公共部门信息流转频率的加快(信息的自由流动和快速流动对于产权的转移和市场的秩序有较大的影响)，公共部门信息的非基础信息显示出明显的准公共物品的特征，必须利用准公共物品的相关理论来规范该类信息产品的供给和消费。公共部门信息中的非基础信息包含范围较广，其中以个性化信息为主要的表现形式，即其既是公共部门基于“公共任务”开发出来的公共部门信息，同时又是面向某一特定需求或者特定群体的信息，具有一定的用户指向性。基于“公共任务”使它区别于私人物品面向盈利需求，用户的“群体”特征或者“个性化”特征使它区别于公共物品的普通公众特征。对于这部分信息，其仍然具有一定的社会责任性，应该建构相应的社会责任制度来引导与制约。

(三)公共部门增值加工信息属于准公共物品或者私人物品

世界经合组织的报告指出，公共部门信息商业性再利用的价值链包括四个层次：(1)数据创造，(2)聚合和组织，(3)处理、编辑和包装，(4)市场开发和传播[2]。第一层次可以概括为“数据层次”；第二层次可以概括为“工具层次”；第三层次可以概括为“服务层次”；第四层次可以概括为“市场层次”。在这价值链的四个层次中，第一个层次是“公共物品”，第四个层次是“私人物品”，第二、第三层次则可能是“公共物品”，也可能是“私人物品”，不过更多地应该属于“准公共物品”，不同的物品类型适用不同的物品供给制度。

一般来说，公共部门信息基础上的增值加工信息已经不属于公共部门信息，而是公共部门信息进行增值利用所形成的产品。用 “消费竞争性”和“受益排他性”来考察其经济属性。增值加工信息一般都有着明确的市场定位和服务定位，是针对某一或某类特定的用户而开发的，对于用户都有着较为明确的限定，一般是付费的用户或者符合其他条件的用户，即使不需要任何条件(例如全部免费和开放)，也常常和潜在的投资目标相联系，因此在消费上是具有竞争性的。但是信息和普通的商品不同，信息是抽象物，本质上具有共享性，所以，个性化的信息也并不意味着绝对的具有排他性。某些信息是具有排他性的，例如利用公共部门信息，结合某私营部门的专业知识和技术设备对某一个企业制定的运作方案；但也有大量的信息不具有排他性，例如，私营部门利用公共气象信息开发出气象短信服务，他往往给许多有类似需求的用户发送同样的天气信息。于是，在相同的群体之间，共享同一信息，不具有排他性，这种信息仍然应该归为“准公共物品”。因此，公共部门信息基础上的增值加工信息不能一概而论，它既可能属于“准公共物品”，也可能属于“私人物品”，主要视其是否具有排他性而确定。

因此，在公共部门信息的价值链中，信息的增值加工是必不可少的一环。而根据经济学理论，该增值加工可以认定为“准公共物品和私人物品”。其对社会责任的承担形式则和其作为公共物品的属性相关。

(四)公共部门信息的物品属性与多元社会责任分析

物品的属性深刻地影响着相关的制度建构。公共部门信息增值利用的不同属性会导致不同的社会责任模式。对于公共物品，政府充当资源配置者会达到“帕累托最优”。然而，仅仅的政府配置也会由于政府的“自利性动机”未能得到有效的抑制而产生公共物品供给的垄断行为和信息寻租现象，从而产生交易成本的增多和社会资源的浪费，产生“政府失灵”现象。但如果将公共物品采用私人进行供给，则“契约失灵”和私营企业选择性投入等行为将严重损害公共部门和公众的利益。因此，即使在公共物品的供给上，公共部门、第三部门和私营部门也可以相互合作，以达到最优效果，但是其结果不能弱化公共部门对于公众的福利，也就是不能伤害或者减损公共部门的社会责任。

对于准公共物品的供给，也可以考虑公共部门、用户和私营部门的责任分担问题。如果公共部门将所有的准公共物品都纳入供应范围，可能造成新的社会不公，将要求不可能使用该信息的公民为该信息进行支付，例如通过税收等形式。同时，政府在提供准公共物品的效率方面也不具有优势，例如，它在提高了不利用该公共部门信息的公众的负担之外，还容易培养利用该公共部门信息的依赖心理和懒惰行为。而且，公共部门行政人员的行为目标同整个社会福利最大化目标未必一致，甚至可能发生冲突，这可能导致信息寻租活动出现，交易成本增加，造成资源浪费。同时，公共部门没有利润的驱动力，官僚主义容易形成，从而会降低用户服务的满意度。最重要的是，社会需求日益多样化，人们对公共部门信息的数量和质量的要求也在不断提升，由政府单一供给难免会造成准公共物品的短缺。因此，对于准公共物品的供给要采取区分策略。政府为主导的公共部门信息提供方面包括(1)在关系社会安全、国家稳定和国计民生的公共部门信息个性化产品的提供方面，政府仍然应该占据主导地位，即使有私营部门进入其中，也要对其严格监控。(2)对于私营企业投资动力不足的部分，政府应该承担该信息提供的责任，或者对于进行投资的私营部门进行补贴。信息容易进行扩散，如果其排他性很弱，便可能导致“搭便车者”急剧增多，从而影响资本的回收，导致私营企业供给动机不足，从而影响社会的信息供给，政府应该对此进行补救，包括政策规则和经济调节等手段。(3)对于私营企业投资容易形成垄断的部分，政府的监控调节也非常重要。同样信息的再生产，其边际成本是递减的，因此，当公共部门信息中准公共物品部分的用户群体足够大、接近纯公共物品的时候，政府应该是主要提供者或者处于主导地位，积极承担社会责任。

二、公共部门信息增值利用社会责任制度的合理性分析

公共部门信息增值利用中的公共物品、准公共物品、私人物品的不同属性决定了其社会责任制度的不同表现形式。社会责任制度的建构在于其公共部门信息增值利用内在的社会性，包括：财富社会性、投资社会性、利益社会性、需求社会性等诸多特征，这是公共部门信息增值利用社会责任制度的合理性基础。

(一)公共部门信息增值利用的财富社会性

有研究表明，15-25%的信息产品或者服务都是以公共部门信息作为基础的[3]。据统计，美国公共部门信息的经济价值有7500亿欧元；英国在1300亿到2110亿欧元之间，分别构成各自GDP总量的10%到15%；由于没能充分利用公共部门信息这一重要资产，导致英国私营企业460亿欧元以及公共部门210亿欧元的损失[4]。2009年英国的复制公司贸易团体PACT和广告代理贸易团体认为“如果允许数字内容生产商对政府信息再开发的话，将能刺激3000万英镑一年的二次权利市场。”[5]相反地，因为公共部门信息增值开发，德国的地理信息的增值利用市场从2002年到2007年间，涨了近一半。对地理信息的下载数量也在这期间涨了350%，其地理信息增值利用市场也达到15亿欧元[6]。因此，公共部门信息增值利用不仅仅是开发单位的事情，具有很强的社会性。

(二)公共部门信息增值利用的投资社会性

公共部门信息投资主要通过两种方式，第一是通过税收进行投资，然后免费或者低收费进行提供；第二是通过对利用和增值利用信息收取费用，利用该收取的费用进行投资。但第一种方式在国际上是主流，公共部门信息中的基础信息主要由公共资金投入，因此公众有权利按照一定方式享受这种投资所带来的收益。公共部门信息增值利用也是公众分享其投资所得的一种方式，可以满足用户的个性化需求，激活公共部门信息的经济潜力，保护公众投资的合理收益，具有社会责任。《守护人》(the Guardian)杂志技术编辑Charles Arthur提出的“我们对于英国陆地测量局(Ordnance Survey)、英国水文测量办公室(UK Hydrographic Office)、皇家邮政(Royal Mail)等机构已经投入大量资金，而接着我们不得不为获得他们的数据付费，这样的规则看起来很奇怪，我们憎恨为一件东西付两次费用”[7]。在我国,科学数据资源总量占世界的10%，但共享所产生的效益则只占全球的0.1%[8]。这表明，我国利用公共资金投入巨大，但收效还不令人满意，应该强调增值开发并履行社会责任。

(三)公共部门信息增值利用的利益社会性

公共部门信息增值利用涉及到众多的利益关系，包括公共部门、私营部门、公众之间的复杂利益关系，利益主体范围广泛。纵观世界各主要国家和地区的公共部门信息增值利用发展进程可以看出其中利益关系协调模式的主要变化。可以将其模式概括为：(1)传统模式阶段：公共部门无偿提供基本信息，但不增值利用，如改革开放前的中国；(2)垄断模式阶段：公共部门通常情况下垄断提供和垄断开发其持有的信息，如今天某些公共机构利用垄断信息牟取团体利益；(3)公私竞争模式阶段：公共部门通过进行增值开发或者授权私营部门开发，公共部门和私营部门在提供增值信息产品方面有着明显的市场竞争和利益冲突，如欧盟多数成员国；(4)公私分明阶段，公共部门提供公共部门信息资源，由企业增值开发，如美国。总的趋势是政府逐渐将履行“公共任务”之外的信息加工和赢利的机会让给企业。目前我国基本上处于垄断模式和公私竞争模式混合的阶段，与欧盟的公私竞争模式和美国的公私分明模式比较起来，其公共部门信息资源的增值利用力度较弱，其利益的社会性因素还需要更多的考虑。中国尚无直接规定公共部门信息再利用的市场竞争秩序的相关文件，其市场秩序的调整主要通过《反不正当竞争法》和《反垄断法》来实现。但是这些规定太过原则，难以适应公共部门信息再利用市场的特殊性要求，而且，公共部门在增值信息领域的不公平竞争往往基于某种正当理由，如进行产品质量控制、防止公众受到信息误导等。这使得建构公共部门信息再利用的市场竞争规制非常必要，这有利于解决其利益社会性的问题。公共部门基于自己的利益需要，常常并不愿意许可私营部门增值开发，因此高收费、限制性许可、独占性许可、歧视性许可、非透明性许可、滥用基础信息垄断优势、自我增值开发与公共服务义务混同、公共资金和自我盈利资产不分等问题是公共部门信息资源增值开发中常常出现的问题。因此，协调其利益关系对于履行公共部门信息增值利用中的社会责任非常重要，其利益关系具有社会性。

(四)公共部门信息增值利用的需求社会性

公共部门信息资源的增值利用并不否定用户获取公共部门信息资源的权利，恰恰相反，增值利用要求公共部门首先履行提供相关信息的法定义务，这是增值利用的前提条件。增值利用制度的完善使公众不但可以免费获得法定公开的公共部门信息资源，而且可以得到多样化的多层次的丰富的增值信息产品和服务。由于实施公共部门信息资源增值开发制度，荷兰同样的信息产品对公众的收费大大降低，只收边际成本甚至更少。据欧盟2009年的评估报告，奥地利制图部门甚至将其资料的价格降低幅度高达97%。结果，对此类信息的利用潜力得到最大程度的开掘，有时甚至达到7000%的增长频率。新用户主要集中在中小企业或者是新的增值利用部门(例如健康和农业部门)。美国1966年的《信息自由法》确立“政府文件具有公共财产的性质”，该法规定了可以不公开的9种例外情形，除此之外，任何政府文件都应公开。加拿大的《信息获取法》更是设立了“信息专员”一职，以帮助联邦法院处理信息获取中的纠纷。英国、法国、奥地利、新西兰、瑞典、芬兰等许多国家都已经制定了相关的保护信息获取的法律。信息获取正从大众化向个性化转换。个性化信息服务需要依靠庞大的知识体系及各类专业人员的支持，反复不断地提供系统服务；而大众化信息服务则主要依靠信息服务人员评估公众的普遍信息需求，一次性提供服务，不考虑所提供服务和个性需求之间的内在联系。因此，公共部门信息增值利用具有需求社会性的特点。

三、公共部门信息增值利用社会责任制度在欧美的实践进展

美国自由获取、多渠道传播公共部门信息以及不超过传播成本的定价模式，推动了公共部门信息增值利用的信息产业蓬勃发展，带来较高的就业率。而欧盟等国家尤其是英国，采取的是公共部门参与增值利用的市场，并以成本回收的价格收取获取信息的费用。两者之间有巨大不同。

(一)美国公共部门信息增值利用社会责任制度现状

《文书削减法(1995)》规定了联邦各机构的信息管理职责。《阳光下的政府法》、《A-130号通告》推进了公共部门信息的增值开发。《信息自由法》、《公共部门信息准则》、《版权法》、《文书削减法》、《阳光下的政府法》、《A-130号通告》等共同构成了美国促进公共部门信息资源增值开发的制度系统。美国公共部门信息增值开发的社会责任制度主要包括：

(1)保护公共部门信息增值过程中的公民信息获取权利。美国的《信息自由法》确立了公众提出信息请求和获取政府信息的程序，美国的《公共部门信息准则》确定了诸如联邦政府应确保公共信息的完整性、联邦政府应保护使用或要求提供信息人员的隐私权、联邦政府不应该允许随意乱收费等八项原则。

(2)保护信息增值过程中私营部门不受到公共部门信息垄断的伤害。美国限制公共部门在信息领域利用其优势地位损害私营部门相关业务的发展，从而直接促进了公共部门信息的增值开发。使公共部门和私营部门在信息领域的竞争更趋公平。

(3)保护信息增值过程中社会公众和私营部门不因为版权限制而影响使用与开发。联邦政府没有版权，各州可以自己规定其政府信息的版权，从而促进了公共部门信息增值开发。

(4)保护国有科学数据的获取权利以促进科技进步。美国不断完善其国有科学数据的“完全与开放”政策，使国有科学数据以不超过复制和发行成本的费用无限制地被使用，从而刺激了科学进步和经济增长；并且，美国通过不断改进“联邦寄存图书馆计划”(FDLP)，增加电子寄存、电子检索功能，实施“国家书目计划”等丰富了公共部门信息增值利用内涵。

(5)获取联邦信息以后，对于其使用一般没有特别的限制，对于利用还是增值利用并没有明确的政策区别，这简化了私营企业增值加工的程序，减少了其费用。

(6)保护公民隐私、控制信息质量、反对恐怖主义以保障国家安全等目标在公共部门增值开发中得到重视。

(二)欧盟公共部门信息增值利用社会责任制度现状

欧盟2003年的《公共部门信息再利用指令》的通过标志着公共部门信息增值开发制度的初步建立。2005年3月9日，欧盟议会和理事会通过了《创建致力于更方便的获取、使用和开发欧洲数字内容的共同体多年项目》(Decision on establishing a multiannual Community programme to make digital content in European more accessible, usable and exploitable)的决议，力图将指令的原则落实到具体的项目实施中。2006年6月发布的《评估欧洲公共部门信息资源》的报告发现公共部门信息市场更多的竞争将为英国带来每年约1亿英镑的利益。2007年发布的《公共部门信息再利用的政府策略》的研究报告，提出政府保持“再利用”公平合理的主要举措。2009年欧盟议会、理事会、经济和社会委员会以及地区委员会联合发布了《公共部门信息再利用——欧盟2003/98指令的评估》的报告，该报告指出了“再利用指令”实施以来对欧盟经济和创新的推动作用。欧盟公共部门信息增值开发的社会责任制度包括：

(1)保护公共部门信息增值过程中的公民信息获取权利。欧盟委员会竭力推动对于数据保护、信息自由、信息开发政策的研究和宣传，不断推动欧盟信息立法向前发展。

(2)保护私营部门在信息开发中不受到公共部门对信息进行垄断所造成的伤害。《促进信息市场中公共部门和私营部门之间合作的指南》(EC 1989)规定如果公共部门和私营部门数据库提供商或者主机服务提供商之间的合同或者其它交易导致了对于竞争的扭曲，则不应该授予其独占的权利；但是如果新市场的开拓或者服务的提供是基于公共利益而考虑的，则可以授予其独占的权利，但应该接受定期的评论[9]。

(3)保护对公共部门信息的国家投资能够通过某种方式收回。对于公共部门信息再利用的收费问题，《指令》认为，总的收入不应该超过收集、制造、复制和传输文档的总成本，以及合理的投资回报，顾及到了有关公共部门在适当的情况下的自筹资金要求。但总的来说，欧美在回收公共投资方面的方式不同，美国通过免费让私营企业开发从而激活私营企业的创造力和扩大其规模，获得更多的税收；而欧盟有些公共投资是通过公共部门许可私营企业开发获取使用费的方式来收回的。

(4)保护公共部门信息增值过程中的版权。在知识产权问题上，《指令》规定“第三方的知识产权不受本指令的影响”。指令中的“知识产权”仅仅指版权和相关权利(例如数据库特别权)。《指令》不影响公共部门知识产权的存在和拥有，也不限制这些权利的实施。

四、我国公共部门信息增值利用的社会责任制度体系构建

(一)保障公民信息获取权利

公共部门信息增值利用是建立在公共部门履行公共任务的基础之上。国家投资生成的公共部门信息需要履行相应的社会责任，首要的是必须保证公民信息获取权利。

例如，国家统计局为了履行法定义务(法律规定的公共部门应该履行的公共任务)收集了大量资料，这类资料在危及国家安全、社会安定等法定公开例外的情况下，应该向社会公开。但国家统计局在履行完法定义务之外用自有资金对其资料进行增值开发，对用户提供个性化的服务，则不属于必须向社会公开的范畴；同时，应该注意的是，国家统计局进行增值开发也应该履行其他社会机构开发同样资源一样的法定义务，这样才能保障市场竞争的公平有序。

我国政府信息公开方面的法律法规主要是国务院颁布的行政法规《政府信息公开条例》。不足之处在于：(1)立法层级较低。行政法规的法律效力低于法律，受到国家保密法、档案法、知识产权法等其他法律的限制；其法律效力也无法溯及人民代表大会、法院、检察院等立法、司法机构所产生的文件。(2)公开范围限制较多。我国利用列举式的规定方式，相比较国外的“公开为原则，不公开为例外”公开力度而言相对较小。(3)保密审查制度较为严格。要求行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当按照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定，加大了公开的艰巨性。

对策可以包括：(1)提升《政府信息公开条例》的立法层级，建议制定《政府信息公开法》。(2)完善收费制度，建议明确政府信息公开的分级制度和收费标准。(3)确立“以公开为原则、不公开为例外”的立法准则。(4)改善政府信息公开的方式。对于政府主动公开的信息，可以通过比较权威的、在社会上有广泛影响的媒介进行发布。对于依申请公开的信息，应该按照申请者自身的意愿采取灵活多样的公开方式，例如查阅、复印、摘抄、电子阅览等等。(5)优化政府信息公开的保密审查制度。(6)将信息公开的范围从政府信息公开扩展到公共部门信息的公开。(7)在公开方式上方便一站式增值利用。(8)就信息公开和隐私保护之间的关系作出规定，在保护隐私的前提下公开信息。(9)建立合理的配套制度。

一旦确定了政府信息公开的法定义务后，就应该严格履行该义务，例如将可以公开的政府信息放置于公共图书馆进行查阅。一般而言，对这些政府信息进行更高程度的加工，例如整合成智能搜索的数据库，不是相关公共部门的法定义务。在法律没有禁止的情况下，政府部门可以增值加工这些数据库，也应该允许其他私营部门增值加工这些数据库，而且，自己增值加工和允许其他私营部门加工，在许可程序和价格上应该是同等的。对于增值形成的数据库，在保证数据服务质量的情况下，私营部门可以商业化运营，公共部门在相关制度不限定的情况下也可以商业化运营。无论是私营部门还是公共部门进行增值开发都应该履行相关的社会责任。

(二)保障市场公平竞争秩序

在公共部门信息增值利用中产生的竞争关系主要包括三种，一种是公共部门和私营部门之间，二是私营部门和私营部门之间，三是公共部门和公共部门之间。其中第一种最为复杂，主要是公共部门自己参与增值利用，可能涉及到公共部门信息的政府投资和自我盈利，滥用垄断优势和行政权力，业务混同和会计不清等问题，对于公共部门信息增值利用有序而健康的市场秩序的形成有着重要影响。欧美对于公共部门从事增值领域活动的规定并不一致。在美国，联邦政府一般不进行增值信息服务，地方各州有自己规定是否从事增值活动的权力，可以从事公共部门信息的增值服务。在英国，公共部门很容易进入提供增值服务的行业，很多公共部门信息机构都在开发的基础信息的基础上进行增值加工，提供增值服务，公共部门和私营部门的竞争相对比较激烈。

为了保障市场公平竞争秩序，我国可以规定，公共部门信息被公共部门自身增值开发，则需要将公共投资部分作为成本进行核算。公共部门信息的增值利用应该对所有的市场主体开放，即使市场主体已经基于这些文档开发了增值产品。持有公共部门信息的公共部门机构和第三方不得通过合同或者其他安排获得独占性的权利，除非该独占权利对于基于公共利益的服务提供是必须的，授权独占权的理由的合法性应该接受常规的审查。独占安排应该是透明的并且要公诸于众。不符合豁免理由的现存的独占安排应该规定相应的改正日期。

(三)保障国家安全社会安定

公共部门信息增值利用不能危害国家安全和社会安定。Thomas Mandeville等人在《买卖公共部门信息：一些问题》的文中对部分违法销售政府信息数据库中的机密信息的行为表示安全上的担心，需要进行有效的监督。在美国，2001年的“9·11”恐怖主义事件导致了一些原先公开的政府信息被从联邦政府网站、州政府网站和一些阅览室中移走。这些信息的收回并不是单纯应对9·11事件的一个暂时举措，目前因为国家安全的需要而对网站信息的清理和政府信息公开进行的审查还在进一步加强。反恐的需要将会缩小可以再利用的公共部门信息的范围。目前，美国联邦政府和一些州还在不断提出立法建议去限制可以公开利用的信息的种类，“限制提案现在不是新鲜的，但是他们的数量在增加”[10]。

在我国，目前相关的配套法规还需要进一步健全，影响了公共部门信息增值利用法律保障体系的建立。《中华人民共和国保守国家秘密法》于1988年通过，其中对于国家秘密的界定、密级的规定等已经有些过时。新修订的《中华人民共和国保守国家秘密法》于2010年通过，增加了定密权限、定密责任人、解密审查、定密监督等内容。公共部门信息增值利用中还涉及到大量的公共信息，需要保障这些信息的公开和增值利用不会危害国家安全和社会安定。为保证公共部门信息增值利用的法律保障体系可以在各个部门、各个领域全面、顺利的实施，也需要在相关领域抓紧制定配套规章。

(四)保障知识产权有效保护

知识产权有效保护离不开完善的许可制度。根据我国的实际，可以设计不同的许可模式。第一种是“基础性公共部门信息增值利用许可”。大多数的公共部门信息是适合归入这个类别的。考虑到和其他制度的兼容性，某些公共部门信息需要排除，包括：第一，许可责任已经授权给了来源部门。比如法律明确规定某种信息的授权需要得到某机构的明确许可等。第二，受到安全、法律和政策的限制，包括个人身份信息例如驾驶执照和护照以及部分包含个人命名的个人资料。特别是信息自由法中的免除公开信息也不被该许可包含。第三，照片或者影片档案机构(包括以网络为基础的档案机构)持有的照片和影片仍然按照个人许可和提供的方式。第四，某些信息的再利用必须要经过某些机构的审查，一般这些信息会有相关的法律规定。第五，由公共机构开发的增值信息、数据、产品和服务包含了商业数据库产品，这种产品常常和私营部门进行了合作，其产权形式比较复杂。第六，计算机程序和软件。第七，版权由第三方享有的任何材料。第八，包含了专利、商标、商业秘密、集成电路布图设计等其他知识产权类型的信息。

和“基础性公共部门信息再利用许可”对应的许可可以称作“增值性公共部门信息再利用许可”。该许可主要包括公共部门信息范围之外的增值材料的许可。一般来说，增值性公共部门信息具有一些共性，例如，这些信息是不同来源的信息的聚合，其中包括公共部门信息；采用某些技术方法，例如注释、分析、索引、检索等；该信息由公共部门开发，但是并不是属于公共部门的“公共任务”所要求开发的，是“公共任务”之外面向公众的增值开发；市场中可能有类似的竞争性的商业服务和产品存在；其创造对政府的工作而言并不是关键的，对于用户而言，这些信息具有选择性。对于增值信息，其相关的产权应该得到尊重。

第三类许可可以归为“特殊公共部门信息再利用许可”。这是对于第一和第二类许可的补充，因为第一类信息将八种公共部门信息排除在外了，而在这八种信息，除了第五种的部分信息可以归入第二类许可外，其他的信息仍然无法通过以上途径解决，因此将之列为第三类许可，即“特殊公共部门信息再利用许可”。第三类信息的许可主要通过法律的特别规定或者权利人的单独授权或者信息所涉人员的同意才能进行再利用。

(五)保障隐私信息有效保护

个人数据在公共部门的管理中，往往和公共任务的履行相关联。随着网络技术的发展，信息公开和隐私保护的关系更加复杂。公共部门信息增值利用涉及到许多隐私保护的问题，例如，在信息公开过程中，公共部门信息中涵盖了部分的个人数据和隐私资料；在响应私人部门增值利用请求中，大量的公共登记或者类似的公共信息被用作商业化的目的，其中也包含了大量的个人数据；在公共部门之间的信息共享中，不同领域或者部门的共享的数据中也可能包含大量的个人数据。这些情况导致了信息增值利用和隐私保护的冲突。

为了保护隐私权，应该对政府收集、维护、使用和传播个人记录施加一定限制，减少保管“秘密”的记录系统；赋予个人查看、复制由政府保管的本人记录的权利，并可以要求更正那些不正确、不完整或者无关的信息；要求政府机关只能收集与履行职责有关的信息，记录也仅限于向为完成公务的工作人员披露；只有法律本身许可或者取得被记录人的书面授权，才可以对外披露记录。当然，为了保障社会安全与安定，特殊情况下由法律规定可以运允许一定的例外。需要明确除非法律特别授权，禁止公共部门未经许可出售、出租或者披露公民的相关信息以进行增值利用，公共部门信息的增值利用不得以牺牲公民隐私为代价。

(六)保障增值利用许可透明

公共部门信息被公开之后，增值利用机构可能要获得许可才能进行增值利用。许可是从公共部门信息到终端用户产品的重要环节。目前许可模式主要有两种，第一种是以英国为代表的大多数欧盟国家所采取的信息获取法和信息增值利用法并存的模式。第二种为以美国为代表的对信息存取及信息增值利用进行统一规定的模式。

保障增值利用许可透明可以考虑如下几个方面：(1)建立国家统一的管理机构，有效地整合国家行政资源，协调各政府部门信息资源的开发利用，同时有利于在国家层面制定、实施公共部门信息再利用的各种政策、措施。(2)建立基于网络的统一许可平台，可以大大节省许可双方的时间，省去诸多不必要的中间环节。(3)基于平台设计友好的公共部门信息再利用申请界面，为公众申请再利用公共部门信息提供清晰、明确的指导和进入的统一接口。(4)建立统一的公共部门信息目录展示、交换和协同工作的技术体系。(5)按照许可类型将再利用的公共部门信息进行分类。(6)为不同类型的信息设计不同的许可证并规定其中的权属关系。(7)制定各类可以在线获取的许可协议。(8) 制定各类机制确保网络获取和线下获取的结合。(9)公共部门在必要的地方要使用免责声明。

(七)保障增值利用收费合理

公共部门信息增值利用的获取信息的价格问题一直都是研究的热点和难点。2001年，英国财政部在《信息如何和何时收费》中对公共部门信息的收费问题提出了指导意见。美国规定：联邦政府禁止限制向公众就政府信息再利用、再销售、再传播收取包括费用或者版税，倾向于边际成本的定价模式，这种自由开放的获取政策，使美国信息内容产业和文化创意产业得到较大发展[11]。

我国在就公共部门信息进行收费时，要注意如下方面：(1)我国应该确定对何种信息进行收费。基础信息和增值信息应该适用不同的收费标准，采取不同的收费模式。(2)我国要建立合理的价格决定机制。对于公共部门的增值信息，是以成本作为定价的依据，还是以市场价格作为定价的依据是要解决的一个基础性问题。(3)在成本核算上采用科学的方式进行基础信息和增值信息的成本分配和会计分离，从而维护增值信息领域的市场竞争公平。进行成本分配和会计分离非常重要，应该注意几点：(1)当共同成本涉及到有关基础信息和增值信息活动的情况下，这些共同成本应该分别被分配到基础信息和增值信息活动中去。(2)如果公共部门信息机构接收到额外补贴，在任何共同成本的统计之后，应该扣除该补贴，但是，常规的对于公共部门基础信息的投入，应该计入基础信息的成本费用。(3)基础信息和增值信息的成本分配应该考虑到该公共部门的规模以及公共部门信息活动对于它的总的活动的相对重要性。(4)内部转移定价要透明，公共部门信息机构对第三方和对他们自己的内部增值加工(内部转移价格)收取的价格应该考虑提供基础信息的成本并应该实行内部转移定价的公开。(5)在成本分配和会计分离的基础上，改进收费系统也是很重要的。(6)信息产品的价格同时符合竞争法的限制，公共部门不能利用基础信息的垄断提供者的身份进行产品搭售行为。

(八)保障增值利用信息质量可信

公共部门信息常常关注到公众的普遍利益，如果质量控制不严，虚假信息和错误信息可能引起重大的社会问题，例如地震、交通、气象、环境等信息。因此，公共部门信息的增值利用既要考虑到个人多样性需求的满足，同时也要和相关的质量控制政策进行协调，制定相关的质量控制的政策或法律。美国管理与预算办公室( OMB) 发布了“信息质量指南”，明确了保障向公众传播信息的客观性、有效性和完整性的最佳程序，强调了质量控制过程，并规范了传播中出现错误信息的更正程序[12]。欧盟委员会发布《电子欧洲2002：与健康相关网站质量标准》来提升专业类网站的质量问题。

公共部门在信息质量保障方面应该注意如下方面：一是对公共部门信息公开质量保障工作进行宏观管理和调控，主要是通过立法规范保障行为，制定公共部门信息公开质量标准和规范，指导、统筹、协调、检查公共部门信息公开质量保障活动，构建公共部门信息公开质量保障制度框架、推动公共部门信息公开质量保障的立法建设、推动公共部门信息公开质量保障研究和促进学术交流、组织人员培训等。二是公共部门直接设立评估机构开展对公共部门信息公开质量的评价和监督，公共部门的监督职责，不仅表现在公共部门自己要履行监督职责，还在于公共部门有责任调动全民社会共同承担监督责任，使公共部门信息公开质量得到保障。三是委托社会中介组织对公共部门信息公开质量作出评价，评价结果定期通过网站或媒体向社会公布。

(九)保障就业人口有效吸纳

公共部门信息资源增值利用是现代信息服务业和高新技术产业的融合。在其信息生产与信息服务过程中，从信息采集到信息开发、从信息内容分析与挖掘到信息增值服务，从相关技术与系统开发、运行维护到网络建设，均将激发和带动相关产业的发展，为社会创造与增加新的就业岗位，提高就业水平。据荷兰联邦地理数据委员会的调查发现，就公共部门地理信息而言，将地理信息的价格降低60%会带来年营业额的40%的增长，以及大约800个工作职位的增加[13]。根据相关统计，在欧洲数字内容产业的全部从业人员的人数相当于欧盟劳动力的6%，对生产力增长的贡献值更是超过四分之一[14]。而在我国，到“十一五”末期，地理信息产业相关企业已近2万家，从业人员超过40万人，年总产值接近1000亿元[15]。截止到2010年底，我国国内位置服务(Location Based Service，LBS)的用户总数达到330万人，提供相关企业多达40余家[16]。而百度、新浪、人人网等众多企业纷纷投身到这一领域。据预测，未来几年LBS行业将进入喷薄期，其从业企业与从业人员的数量将快速增长。

以政府为主导、以企业为主体的多元化开发模式是公共部门信息资源增值开发利用的主要模式。在此模式中，通过合理授权，各类企业均有机会参与到信息资源增值利用的筹资、建设、运营和管理过程中。不同企业通过信息增值产品与服务开发、技术咨询与服务、数据的商业再开发，以满足民众多元化的需求。不但保证政府系统持续稳定运行，更重要的是为企业创造更多的发展机会，为社会提供了更多的就业岗位。

五、我国公共部门信息增值利用社会责任制度的运行机制

(一)授权与增值主体社会责任合作制度

公共部门和商业部门不同，在投资方面，公共部门是基于责任，而商业部门是为了满足商业需要；在文化方面，公共部门讲究职业化合作，而商业部门更看重职业性竞争。公共部门信息增值利用涉及到公共部门信息的收集、整理、加工、许可、开发、服务等各个环节，不同环节涉及到不同部门，因此，建立授权与增值主体社会责任合作制度很有必要。所谓合作制度并不意味着每一项社会责任的承担都需要双方负责，是连带责任；而是意味着双方相互提供支持，为更好承担社会责任提供可能。实际上，在增值开发的不同环节，就有不同的社会责任，总体上，公共部门的社会责任更大一些，要保护公民信息获取、维护公平市场竞争、保障国家安全和社会安定等，但私营部门的社会责任也很重要，例如提供高质量的信息产品、有效吸纳就业人口、开发过程中有效保护知识产权和隐私信息，公共部门和私营部门通常在社会责任上都难以有效分割，要充分重视两者合作的意义和价值。

(二)授权与增值主体社会责任公示与监管制度

社会责任的履行一方面要依靠自觉，另一方面也要依靠社会压力和制度约束。只有将授权与增值主体的社会责任纳入法律与制度的范畴才能起到真正的约束作用，同时通过社会公示进行有效提醒并带来心理上的紧迫感，从而促进社会责任的履行。在公共部门信息社会责任制度体系中，许多权利是需要相关主体对于社会公众进行有效提醒的，这种有效提醒也是一种社会责任的公示。例如，在保障公民信息获取权利方面，需要提醒公众相关的程序、可以获取信息的范畴、相关费用以及限制与例外方面，如果社会公众符合相关条件，则公共部门必须履行相关义务；在保障市场公平竞争秩序方面，需要明确公共部门的增值开发的权限、许可义务、收费方式等。每一项社会责任制度都意味着相应的公示方式，通过社会公示可以让权利和责任更加透明。政府应该对授权与增值主体社会责任的履行进行监管，而且该监管应该具有持续性。

六、小结

欧盟、美国对公共部门信息增值利用的重视，昭示了信息领域一个重要的变动信号，继信息公开和信息共享的两大历史阶段之后，信息增值利用问题已经逐渐浮出水面。国内外研究公共部门信息增值利用的文献主要聚焦于其经济潜力和制度激励，而较少关注其带来的对社会责任的冲击。而公共部门信息内在的“公共性”使得社会责任的履行必不可少。一旦要求公共部门信息增值利用履行社会责任，则不可避免带来如下问题：为什么要履行社会责任、履行什么样的社会责任、其他国家是如何履行社会责任的、我国应该如何建构社会责任体系，我国应该如何履行社会责任等等问题，这正是本文研究的核心命题所在。

通过研究，我们发现公共部门信息增值利用中涉及到公共物品、准公共物品和私人物品等不同物品属性定位。物品的属性深刻地影响着相关的制度建构。公共部门信息增值利用的不同属性会导致不同的社会责任模式。我国需要建构和完善相关制度，在公民信息获取、竞争秩序维护、国家安全和社会安定保障、知识产权和隐私信息保护、许可机制透明、增值收费合理、信息质量提高、就业人口吸纳等方面实现公共部门信息增值利用的社会职能。

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