提高土地节约集约利用水平关键是要让市场发挥决定性作用

浙江省国土资源厅科技与教育处 金 勇

提高土地节约集约利用水平关键是要让市场发挥决定性作用

浙江省国土资源厅科技与教育处 金 勇

习近平总书记指出：“在土地问题上要长期从紧过日子。土地要素制约是我省一个硬制约，不管宏观调控的强度与否，都可以很明确地讲，过去那种放开手脚用地的日子已经一去不复返了。”面对我省人多地少、土地资源禀赋不足与经济可持续发展需求的矛盾，唯一的出路，就是努力提高土地资源的配置效率，努力提高土地节约集约利用水平，以尽可能少的土地资源投入生产尽可能多的产品，获得尽可能大的效益。近年来，在土地资源的配置中，虽然通过城镇国有土地有偿使用制度的改革，土地资源市场化配置程度已经明显提高。但是，客观地说，目前的土地资源配置实际上还是一个计划配置制度，政府通过规划、计划、指标、用途管制和行政审批等手段掌握了土地资源的配置。

提高土地资源配置的效率，提高节约集约水平，是要让市场起决定性作用，还是政府起决定性作用？习近平总书记精辟地指出：“理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式。”党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定性作用就是让价值规律、竞争和供求规律在土地资源配置中起决定性作用。市场决定资源配置的优势在于，作为市场经济基本规律的价值规律，具有通过市场交换形成分工和协作的社会生产的机制，通过市场竞争激励先进、鞭笞落后的优胜劣汰机制，通过市场价格自动调节供给和需求的机制，从而可以引导资源配置实现以较少投入取得最大产出的要求。

不可否认，当前土地资源利用当中存在的利用效率低下等突出矛盾，或多或少与政府对资源配置干预过多和干预不当、市场功能发挥不够有密切关系。在现阶段，提高土地节约集约水平，要在更好地发挥政府作用，用好行政手段的同时，更多地使用市场化手段，发挥好市场在土地资源配置中的决定性作用。

一、推进行政审批制度改革，管住政府“有形的手”

在市场经济条件下，如果价格是扭曲的，资源配置就会失去正确的导向，配置的结构就不合理，效率就不高。只有当价格是合理、有效、灵敏的，资源配置才会结构优化和效率提高。多年来，我们经济结构不合理，经济发展方式粗放，社会发展所付出的资源环境成本较高，价格扭曲是一个重要原因。价格扭曲的原因就是政府过多干预资源的配置。推进行政审批制度改革，就是要管住政府“有形的手”，发挥市场“无形的手”的作用。

（一）取消和下放行政审批事项

进一步减少行政审批事项，下放行政审批权限，把该减的事项、环节、层次减下来，把该放的权力放到位。凡是市场能有效调节的就交给市场、凡是社会能有效治理的就交给社会、凡是基层更有利于管理的就交给基层、凡是政府的服务监管职能要确保到位，该管的事情管住管好，实现“三个大幅度减少”：大幅度减少政府对资源的直接配置，大幅度减少政府对微观事务的管理和干预，大幅度减少政府对资源要素价格的干预。

（二）实施政府权力清单制度

对保留的行政权力，按照“权力从哪里来、权力怎么用”的要求，认真分析这些行政权力的合法性、合规性、合理性和必要性，并通过优化职权配置、界定职权边界、公开职权运行以及完善职权监管，明确权力清单，严格限制行政权力，依法行使权力。

（三）加快行政审批的“一张网”建设

按照提能增效的要求，加快开展网上办公、网上审批、网上监管、网上公开、网上服务和网络互联“六网”建设，建设省、市、县三级联动的网上政务大厅，实行一站式、全透明行政审批服务，实现高效审批。

二、深化“三块地”的市场化配置改革，发挥好市场的决定性作用

土地资源作为不可再生的稀缺资源，国家严守耕地红线保护粮食生产能力，实行建设用地总量、耕地保有量、基本农田保护面积指令性计划，新增建设用地的供给量具有明显的制约和刚性，供给价格弹性很小，不可能随着价格波动而明显变化。在当前土地管理制度框架内，要推进土地节约集约利用，就要大力推进土地市场化配置改革。

（一）“新增建设用地”要以严控增量为导向，实行竞争性分配

严格控制新增建设用地指标，从严合理供给城市建设用地，通过控制增量来逼存量，引导需求面向存量，盘活存量用地，提高存量土地的利用效率。加快形成“重点项目点供、增量指标按效分配”的土地配置机制，增量指标竞争性分配，用地指标要向亩产水平高的市县和项目倾斜，进一步突出效益导向和功能导向。

（二）“低效利用土地”要以亩产效益为核心，推进二次开发

建立单位用地销售收入、应缴税金、工业增加值等“亩产效益”为核心的评价体系，实行低效用地退出机制，实施差别化政策引导机制和末位淘汰机制，促进土地资源向高效益、高产出、高科技企业聚集。目前，土地资源闲置和有效需求得不到满足并存。要依法合理处理好历史遗留问题，实现对原有土地使用权人的合理补偿，建立退出低效土地公开交易市场，完善土地租赁、转让、抵押二级市场，降低交易成本，显化土地价值，实行公开交易。开展城镇土地使用税差别化征收制度改革，按照亩产税收等产出率、贡献率实施差别化税收减免制度，增加低效用地持有成本，促进企业转型升级。

（三）“集体建设用地”要以同权同价为基础，进入城乡统一建设用地市场

在符合规划和用途的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。选择试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，盘活农民财产。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。以市场推动方式推进农村土地综合整治，农民自愿复垦，指标统一加以收储、有偿使用，推动空间换地。

三、完善土地节约集约制度体系，为发挥市场的决定性作用打好基础

市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，不能片面强调市场的作用，两者不能偏废。要进一步加强土地节约集约利用制度体系建设，真正做到“用制度说话、用机制配置、用刚性约束”，促使资源粗放利用得到有效改变。

（一）强化土地规划刚性制约

做好土地利用总体规划与经济社会发展规划、产业集聚区规划、开发区园区规划、交通水利建设规划的衔接、强化城镇建设用地扩展边界的控制，防止建设用地无序扩张。

（二）改革出让金收缴制度

推进财税制度改革，改变目前出让金收缴的方式，减少地方政府对土地财政的依赖，防止政府的“卖地冲动”和“扩张惯性”，做到土地城镇化与人口城镇化相同步。

（三）推进耕地保护的补偿机制建设

逐步建立反映要素稀缺程度和环境治理成本的耕地保护补偿机制，鼓励和引导工业、城镇向未利用地、劣质农用地等区域集聚，减少对平原优质耕地的占用。探索建立以基本农田保护补偿为主的耕地保护利益调节机制，调动保护耕地的积极性。

（四）完善土地供应政策

积极探索差别化供地、地价政策，进一步支持实体经济的发展。逐步扩大经营性基础设施用地和各类社会事业用地的有偿供地政策。在保持50年工业用地使用权不变的前提下，按照一定的建设期、投产期和剩余年限使用期，对工业用地进行分阶段弹性管理。完善建设用地加快开发利用的激励约束政策，强化对产业用地开发利用的监管。