我国房地产业政策存在问题及原因

李娟

（北京交通大学经济管理学院，北京市100044）

我国房地产业政策存在问题及原因

李娟

（北京交通大学经济管理学院，北京市100044）

当前，我国房地产业政策存在问题较多，具体包括：房地产业政策环境缺乏引导作用，不利于制度建设，不利于政策执行和监督。房地产业政策目标单一，有些地方片面追求GDP增长，甚至导致目标偏向。房地产业政策实施手段单一，片面追求行政手段的效应，却忽视了市场手段的作用；过分强调经济手段，却忽视了行政手段。房地产业政策价值取向混乱，过分强调加快房地产业发展，片面强调住房的商品属性，却忽略了房地产作为住宅的基本生活保障属性；片面强调房地产业是国民经济支柱产业，却忽略了房地产业的社会保障性质；片面强调坚持土地公有制，却忽略了与市场机制相结合；强调运用市场机制引导产业发展，却产生了土地私有化的观点。房地产业政策执行力匮乏，政策自身不完善，政策执行有偏差，政策执行对象参与不积极，政策执行方式不配套，政策执行监控不力。房地产业政策政府管制过多，廉租住房、经济适用住房建设问题很多，住房保障体系对象过于宽泛，保障重点不突出，住宅私有率攀高，导致“房奴”大量涌现。

房地产业；政策；问题；原因

一、房地产业政策环境缺乏引导作用

尽管我国房地产业得到了长足发展，但实际上房地产业很多政策不规范，政策环境缺乏引导作用，不利于制度建设，不利于政策执行与监督。房地产业发展明显受政策影响，但房地产业政策环境的不完善严重制约了房地产业的发展。理论上讲，房地产业政策可以通过整顿土地市场、调控土地供应、引导开发结构、控制房地产信贷等，实现对房地产开发商的调控和监管；可以运用税收调整机制、商品房信贷政策、鼓励经济适用住房建设、住房补贴等手段，实现对房地产消费的国家指引。国家为适应房地产业发展需要和调控房地产市场供需结构，加大力度整顿土地市场，其目的在于控制土地供应。为解决商品房发展中存在的结构性缺陷，增加普通商品房与经济适用住房供应，规避银行风险，防止房地产泡沫，严格控制房地产开发企业向银行贷款，不仅通过加强住房贷款担保体系降低了银行的信贷风险，也降低了购房者的风险。为满足中低收入群体住房需求，政府推行购房贷款贴息政策，这有助于调节因搬迁而产生的动迁户住房问题。如果可以创造一个良好的政策环境，有效引导房地产市场，无论是房地产开发商，还是政府，必将提高房地产市场控制能力与分析能力。因此，每次推出的房地产业政策，都应有利于维护房地产业政策安全，促进房地产业繁荣发展。

现阶段我国的经济体制是一种政府主导型的市场经济体制，政府是市场经济的协调者与组织者，也是社会与经济发展的主导性力量，政府在许多方面都需要替代市场发挥作用，以应对市场体系的不健全、市场机制的不完善。改革开放促使政府主导型经济不断强化和发展，推动了从计划经济向市场经济的转型，逐步形成了经济建设型政府的运行体制和模式。但是，经济建设型政府有两个严重的误区：一是不恰当地把本应由政府为主提供的某些公共产品推向社会，推向市场；二是长期在经济发展中起主导作用，作为经济发展的主体力量。

政府宏观经济政策的主导权增强了地方各级政府干预经济的权力，使政府有了相对独立的经济利益和经济主导权。这是地方政府主导经济并充当经济主体的主要动力，导致地方政府事权扩大而相应的财政收入跟不上，并同时调动了各级地方政府参与经济建设的积极性，促使政府通过使用地方上的某些权力和经营土地来增加地方财政实力。由于新旧体制间的结构性矛盾和冲突比较突出，加之以往的基础性改革并没有解决旧体制中的深层次矛盾，使得与市场经济主体多元化相适应的法律化、制度化建设仍然严重滞后，体制性结构矛盾严重制约着我国经济体制改革的进程。

目前，我国正处在经济转型过程中，市场机制不完善，政府在市场经济转型期的控制起着不可或缺的作用。但正因为如此，政府管制本来可以在房地产市场失灵中产生一定的调节作用，却导致了政府规制失灵。原本要确保政府监管社会福利分房，消除房地产市场垄断性，纠正房地产市场失灵，但由于政府规制失灵，政府却成为了维护个人垄断市场的干预者，反映了调节机制内部不可调和的矛盾。过度的政府干预直接导致了对市场经济秩序的破坏，如拖欠农民工工资、占用或拖欠建筑公司垫资款、缺乏诚信、土地和房地产项目寻租以及工程招标中的黑箱操作、圈地运动等，都可从中看到政府管理职能的缺失。政府的过度干预扭曲了价格和市场信号，导致了房地产市场竞争的不足与行政性垄断，促进了房地产业的市场失效。政府失效下扭曲的市场还会导致政府新的失误。用“失效的政府”去干预“失效的市场”促使“失效的市场”进一步失效。

城市建设型政府是经济建设型政府在房地产业突出表现的基础上形成的，在政绩工程、形象工程推动下，强化了政府在宏观经济政策中的主导作用，通过计划手段、行政手段甚至国家垄断配置资源，导致了房地产市场的竞争不足与行政性垄断。由于缺乏监督机制和市场机制，政府对土地这种重要生产要素的供给使土地资源成为地方各级政府重要的收入来源，房地产业已经成为政府主导型经济下存在问题最多的产业之一。

二、房地产业政策目标与实施手段单一

1.房地产业政策目标单一。房地产业政策应该是一个包含多重目标的目标体系，房地产业政策目标是政府根据房地产业现实状况与经济发展需要而制定的发展目标，既要反对土地私有化，又不能动摇土地公有制；既要兼顾房地产业的住房保障属性，又要大力发展房地产业。房地产业政策运作与制定的历史就是一个不断接近目标、不断取舍的过程。有了方向和目标，政策的完整性就有了评判的标准和尺度。我国房地产业政策的目标是规范市场秩序，为构建社会主义和谐社会，实现居者有其屋，解决广大中低收入者的住房保障问题，政府要加强房地产业土地和利润等国有资产的保值增值，但有些地方片面追求GDP增长，甚至目标偏向。

我国房地产业政策的目标是住房社会化、商品化、保障化，解决市场机制无法解决的低收入阶层住房问题，建立社会化住房保障体系，实现居者有其屋。尽管经济适用住房政策实施过程中存在住房保障体制与市场机制不协调等问题，但经济适用住房政策的实施始终推动着我国住房保障体制的转轨和改革。经济适用住房不仅由政府选择合理的供需结构进行建设，而且控制着销售和生产，经济适用住房由政府提供，作为准公共产品通过财政补贴进行支付。但在我国，经济适用住房并没有充分体现住房政策的有效性，其主要原因在于政府对经济适用住房政策责任的不到位。其具体表现包括：收入线划分困难、廉租房体系建设滞后、廉租对象覆盖面不广、不能保证廉租房的定向分配、过分强调市场的作用、存在住房需求量大与供应不足的矛盾、政府职能在廉租房建设中缺失等。同时，居民的长远目标和期望与廉租房总体发展趋势差距很大。

2.房地产业政策实施手段单一。房地产业政策手段的单一性表现为不能实现两者的兼顾，这主要体现在两个方面：一方面体现为片面追求行政手段的效应，却忽视了市场手段的作用；另一方面体现为过分强调经济手段，却忽视了行政手段。房地产业政策实施手段应该多元化：既要使用行政控制手段，又要运用经济手段；既要采取必要的政府调控手段，又要引入市场机制。政府可通过货币政策、财政政策、技术政策、投资政策等经济手段调节市场，按照政府设定的目标和方向，由市场引导并影响房地产业进行经济活动，比如根据房地产经济运行现实，运用信贷政策、税收政策抑制或支持房地产业发展速度，使之稳定健康发展，从而与整个国民经济和相关产业的发展相适应。政府还可针对房地产业发展中存在的倾向性问题，运用行政权力，对房地产业发展方向直接进行行政控制，通过控制土地供应量与城市规划、调整住房政策、实施住房制度改革等，使国民经济发展的整体要求与房地产业的发展相适应。但在上述方面，我们的政策手段有失偏颇，不够到位。

我国房地产业发展中出现了很多不规范的地方：一方面，由于市场机制不能有效调节，公共领域的市场失灵必须由政府弥补，政府未能全部履行或未能履行自己的职能以弥补市场经济的缺陷，这是政府职能缺失；另一方面，对于一些效率较低的经济运行领域，本应通过市场价格机制主导资源配置，却不同程度地受到了政府计划以及权力意志的干预，即政府过度使用职权。由于引入了市场原则及机制，并放任其扩展，结果导致了经济适用住房在供给方面出现了经济运行不规范、效率与公平失衡、社会秩序紊乱等一系列问题。

在目前的体制下，地方政府是一个具有双重角色的主体，既当裁判员又当运动员。一方面，地方政府是一个具有独立经济利益的行为主体；另一方面，地方政府又是一个具有强制力的公共部门。作为经济行为主体，地方政府的目标是本部门和本地区收益的最大化；作为公共部门，地方政府的目标是保证并服务于政局稳定。这样的双重角色导致了地方政府行为对经济波动的影响。在房地产市场中，地方政府阻碍着公平竞争市场环境的形成，并自始至终扮演着多重角色。我国房地产业发展在市场秩序方面存在的问题与政府角色转换的不到位有着间接或直接的关系。地方政府、基础设施、土地收购储备等垄断行业主管部门集执行、监督、决策三项权力于一身，按照自定的规矩做事，既不利于市场竞争机制的形成与企业的发展，又破坏了社会公正和市场信用。

政府提供准公共产品，却过度市场化将准公共产品交由企业生产经营，政府退出公共领域，更多地推进了市场，特定的行为由特定的制度供给产生，而这种行为必定产生相应的结果，再加之政府政策包括税收政策、财政政策、金融政策等不到位，结果导致现行经济适用住房政策难以实现其住房保障的初衷。问题的实质在于政府的政策设计、制度供给有问题，而不在于对房地产商道德约束的强或弱。政府对经济适用住房的干预和管制使房地产企业利润降低并大大低于产业平均利润，房地产企业与政府展开博弈为自己谋求利益，采取有利于自身的产品策略和对策，结果导致了社会福利的损失与资源配置的低效率，致使管制无效、政策失效。一方面，坚定不移地促进市场的发育和完善，避免政府监管失灵，防止城市土地超越国家公共事业范围的垄断收购，防止强制进行土地收购和房屋拆迁，防止对私人财产权及企业自主经营权的侵犯；另一方面，防止国有资产流失，防止土地市场上的政府失灵，提高城市土地利用效率，防止市场替代机制超出范围。

三、房地产业政策价值取向混乱

房地产业政策价值取向混乱主要体现在过分强调加快房地产业发展上，片面强调住房的商品属性，却忽略了房地产作为住宅的基本生活保障属性；片面强调房地产业是国民经济的支柱产业，却忽略了房地产业的社会保障性质；片面强调坚持土地公有制，却忽略了与市场机制相结合；片面强调运用市场机制引导产业发展，却产生了土地私有化的观点。这使得房地产业政策的制定与现实情况不太相符，不能很好地解决房地产业发展中存在的问题。房地产业政策应该存在更多的价值取向。这是因为，房地产业既是国民经济的支柱产业，又是住房保障措施的重要来源；房地产业土地既具有公有制的特性，又需要将市场机制有机结合到土地开发中。政府对房地产业政策价值的追求集中表现在土地政策的取向上，土地资产价值已经成为一些地方政府建设形象工程、绩效工程的资本。城市土地国家所有制使得各级政府只需支付极少的补偿安置费用，就可拥有控制土地使用的权力。在政府手中，土地被作为整合资源、替代资本资产、快速赢利的土地资本。在目前的房地产制度下，由政府引导进行了旧城改造、危房改造，特别是市/县级领导具有强大的推进旧城改造和城市建设的政绩需求，受政绩和利益驱动，地方政府在促进地方经济发展、维护公共利益均衡的庇护下，对市场干预得过多，对其他市场主体及当事人的利益造成了损害。土地经营一级市场垄断，而非通过公开拍卖，地方政府可通过土地制度获得未来几十年的土地租金，土地买卖已经成为贫困城市获取运营资金的独特方式。一些地方官员不再单独依靠企业发展来带动经济与就业增长，而是通过政府的土地出让金，利用土地来吸引投资从而促进地方经济发展和增加地方政府财政收入。在某些市（县、区），土地出让金收入已经占到了地方财政收入的35%左右，更有甚者达到了60%以上，地方政府把土地资产看成了一种迅速膨胀的资金来源。政府征用土地时获取了大量的垄断利润，却没有将通过土地买卖获得的资金用于保障房建设，相反却将大量资金进行非理性投资，大量兴建政绩工程和形象工程。

权力和利益分配以政策为手段，涉及多方利益相关者的利益。价值取向会影响政策主体或对象利益与权力的分配。政策制定与实施的目的在于，将利益分配和选择的原则进行整合与加工，在立法和行政实践中经常表现为政策目标或原则。房地产业政策作为公共管理政策的一部分，与公共政策以及国家产业政策具有相似之处，并将之作为基本的价值取向，它首先必须满足政府的价值取向，是政府进行利益分配与利益集成的工具。房地产业的政策作为政府公共管理政策的一部分，其价值取向必须与政府一般公共政策的目标要求一致，也就是说要实现政府利益的最大化。这一要求具体体现为，房地产业政策的出台要适应和满足土地所有者对土地价值的要求以及对土地价值升值的期望。通过合理利用土地，使所有资产价值得以最大化提升。同时，作为公共政策的制定者，房地产行政主管部门应当根据土地的价值，保证社会各阶层的利益，规范房地产行政主管部门行为，整合各方利益主体的利益链条。[1]为实现房地产业政策对市场作用的弥补，房地产业政策制定者有责任通过立法和行政过程，确保社会低困群众基本生活条件，如经济适用住房和廉租房政策的出台。房地产业的政策，不仅要调整社会群体间利益关系，以平衡和稳定房地产业发展，也要注意维护公平，以达到可持续发展的目标。房地产业政策的价值取向与公共政策的一般价值取向一致，但对于不同的地区，其表达方式及抽象程度等方面也存在差异。明确房地产业价值取向，把脉房地产业政策作用，有利于更好地完善房地产业政策，从而使政策操作具有更加明确的方向。特别是改革开放以来，我国真正意义上的房地产市场迄今只有二十多年的历史，适应市场经济要求的房地产业政策体系的建立，必须要有一个明确的价值取向，这样才能使出台的房地产业政策有效发挥调控作用。

四、房地产业政策执行乏力

行政执行力是确保房地产业政策有效实施的关键，为更好地推动房地产业发展，中央和地方政府必须紧密合作，在发展房地产业的同时，大力促进保障性住房建设；在积极引入市场机制的同时，保证土地公有制的基础性地位，在房地产业大力发挥土地的作用，使国有资产价值得到提升。加强房地产业政策环境建设，解决房地产业出现的突出问题。目前，土地增值收益和房地产税收已经成为地方政府收入的重要来源，一些地方政府从自身利益出发，受利益和政绩驱动，抑制房价的动力普遍不足，一些地方政府甚至成为或明或暗操纵房地产价格的推手，以此创造房地产市场的虚假繁荣。房地产价格的持续上涨反映了房地产业政策执行力的欠缺，尽管中央政府先后出台相关政策抑制房地产价格上涨，但如果地方政府执行力不强，甚至上有政策下有对策，终究会使房地产业政策效果大打折扣。

1.政策本身不完善。宏观调控政策的目标具有不确定性，战略性与稳定性不足。制度失效通常指一定的规则和方式存在明显缺陷，我国房地产业存在严重的政府失灵。房地产业的制度性失效使房地产业的完整性出现了问题，甚至成为影响我国经济健康发展的主要问题。其主要表现为：房地产业的规则体系存在很多真空，房地产业的一些制度不到位，尤为突出的是对农民工工资的拖欠，对施工企业垫资款的拖欠或占用，特别是地方政府亦拖欠账款；土地规划不能有效控制过度的土地出让金和盲目的城市扩张，导致了超越区域层面的全国性问题的形成，特别是土地转让制度，导致了圈地运动等寻租现象的产生；房屋转让与租赁住房改革税费太高，且税种繁杂，不仅阻碍了房地产市场的发展，也无法实现税收的目的。

2.政策执行者的偏差。中央政府与地方各级政府对宏观调控政策的认识不同，如果调控得不到地方的积极响应与认真执行，调控政策必然会被架空。

政策失灵是政府所制定具体政策和措施的失败。失效的政策将通过周期性发展导致房地产业的系统故障，甚至影响整个房地产业治理结构的运行。目前，低收入居民购房困难问题仍然没有从根本上得到解决，房地产商经常利用经济适用住房补贴政策从政府和百姓手中获取巨额利润。一些地方政府制定的强制拆迁补偿安置政策非常不合理，极大地伤害了居民的利益，给社会稳定和人民生活埋下了很多不稳定因素。

与此同时，我国房地产业存在的制度缺陷与政策失效带来了房地产业的全局性问题，直接或间接动摇了房地产业的市场秩序和生产秩序，影响到了国家经济的安全和整个社会的稳定。

3.政策执行对象参与不积极。房地产投资的目的是追求利润最大化。需求越旺盛，房价越高，房地产开发商利润越高，房地产开发商是房地产市场发展的受益者。房地产宏观调控政策的目的是消除房价上涨预期，稳定住房价格，本能地抵制和反对房地产业存在的问题。如果房地产宏观调控政策压缩投资需求，需求就会逐渐下降，价格就会逐步下跌，购房者对房地产市场就会产生观望情绪，房地产中介机构及其利益就会遭受损失。

4.政策执行方式不配套。房地产法律法规滞后，致使很多房地产纠纷不能按照法律、法规的规定办理，可操作性很差。各种违法犯罪行为不断滋长，尽显房地产业监督与执法的不到位。房地产业市场化程度不高，与执法不严关系很大。目前，比较突出的问题是，我国土地市场秩序比较混乱，没有引入市场竞争机制，甚至滋生腐败，政府政策管理不到位，制约了房地产市场的发展。

5.政策执行监控不力。政策执行监控制度缺失。房地产宏观调控政策效果不理想，在很大程度上与没有建立有效的监控制度有关，从而无法对地方政府进行必要的督查。监控本身也是执行的一部分，对于某项政策在各地的实际执行情况，如果没有一套有效而科学的考评机制，无法对地方进行监控，效果就会大受影响。

五、房地产业政策政府管制过多

住房是人们基本的生活必需品，市场经济条件下许多低收入家庭住房条件难以改善，这需要政府通过干预来解决，以保护居民的居住权。但为了达到这一目的，政府也不能无限制地对住房市场进行控制和干预。

国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》于2007年8月颁布，该意见明确提出，鉴于经济适用住房供应对象的调整，不再满足当地居民的实际条件，政府调控住房出现困难，只能通过限制套型和房价，以及通过市场提供普通商品住房等来加以满足。

限价房政策是没有理论依据的。之前，消费者和生产者可根据价格信息各自进行行为调整，而限价房割裂了消费者与生产者之间的信息渠道，市场机制无法发挥作用，并最终转向计划进行调整。事实上，政府不能限制商品房价格。房地产市场一直存在严重的信息不对称问题，到目前为止，由于政府尚未确定经济适用住房的建设成本，导致限制价格的措施无法有效实施，如何跟踪商品房质量、价格、建筑材料是限制商品房价格之后急需解决的问题。

1.廉租房建设存在问题。我国有很多城市尚未建立廉租房制度；有相当多的城市其廉租房建设进展缓慢；有一定数量的地级市其土地净收益用于廉租房建设的规模尚不明晰，且很多城市尚未开始将土地净收益用于低成本住房建设。廉租房整体覆盖率仍然偏低，住房配租比例也很低。

2.经济适用住房存在问题。近几年，随着住房市场化的逐步推进，出现了影响房地产市场安全的现象：土地供应政策、土地征用和拆迁调整困难，经济适用住房成本价格过高，供应比例逐年下降。由于准入标准简单，供应对象范围放宽，经济适用住房制度的出台并不能完全确保那些最需要解决住房问题的低收入家庭优先获得住房，这相当于公共利益的转移，产生了大量不平等、不公正的现象。

由于退出机制缺失，一方面，经济适用住房过度商业化，一些经济适用住房在分配完成后上市交易，其投资回报率远高于商品房；另一方面，政府投入大量人力及资源建立的经济适用住房不能持续发挥保障作用，同时在巨大的利益诱惑面前，将有限的经济适用住房资源分配给有需要的低收入居民已经成为一个难度很大的问题。

3.住房保障对象过于宽泛，保障重点不突出。公民的食品及其他基本生活保障属于社会保障范畴，应当予以保护，同时提供支持的责任主体主要是政府和国家。为抑制住房价格持续上涨，保护住房消费能力，应借鉴英美等国房地产宏观调控经验，结合我国国情，制定有效的房地产业政策。根据我国实际，相关指导性意见提出廉租房制度覆盖范围应扩大到所有住房困难的低收入家庭。

有限的政府资源只能满足极小比例的需求。从住房制度改革至今，廉租房只提供给占城镇人口总数5%的最低收入人群，而真正能够享受到这种政策的低收入居民仅占最低收入人群的20%，即约占城镇人口总数的1%。按低收入居民人均住房面积20平方米计算，解决988万户低收入居民住房问题至少需要投资500亿元，如果能够享受廉租房的低收入居民占到城镇总人口的10%，那么每年要有不少于4000亿元的资金投入到廉租房建设中。

4.我国住宅私有率攀高，“房奴”大量涌现。我国是一个发展中国家，收入相对较低，但住房价格却很高。国际上公认合理的城市居民家庭年收入与住房价格之比，即收入房价比介于1:3～1:6之间，而我国收入房价比较高，特别是比较大的城市。据统计，2013年北京地区收入房价比为1:14.5，上海地区收入房价比为1:12.1，广东地区收入房价比为1:8.4，海南地区收入房价比为1:12.3。[2]在这样的高房价与高收入房价比情况下，我国城市居民住房自有率竟然高达93.5%，而英国仅为56%，美国仅为68%，其他经济比较发达的欧洲国家仅为30%～50%。

根据2013年的情况，我国东部地区商品房价格的平均值已经达到了每平方米11000元。按照我国城市家庭每户平均年收入59000元计算，以一套70平方米的房子为例，房价收入比为1:13。这表明，居住在城市的居民中有70%不具备购买新商品房的能力。研究表明，在贷款买房的人群中，有54.1%的居民要将每月20%～50%的收入用于偿还贷款，甚至有31.8%的居民要将每月收入的50%以上用于偿还银行贷款，越来越多的人成为“房奴”，且这种现象逐渐成为一个严重的社会问题。

[1]郑华.中国房地产政策研究[M].北京：电子工业出版社，2005：14．

[2]易居研究院.2013年全国30个省份房价收入比排行榜[EB/OL].[2014-05-23].http://yichang.house.sina.com.cn/ news/2014-05-23/10084162492.shtml.

Problems w ith China’s Real Estate Policy and the Causes for That

LI Juan
（Beijing Jiaotong University，Beijing100044，China）

Atpresent，there are some problemswith China’s realestate industry，such as the lack of guidance of the related policies，which is notbeneficial to the institutional developmentand the implementation and supervision.The purpose of related policy is too simple，which takes the grow th of GDP as the only target.The way in implementing related policy is too simple，which paysmore attention to the effects of adm inistrative measures，but less attention to the role of market，and paysmore attention to econom icmeans，but less attention to adm inistrativemeans.The value orientation of related policy is too confused，which emphasizes accelerating the development of real estate industry and the commodity nature of housing，but neglects the nature of guaranteeing the basic living standard；it emphasizes that the real estate industry is the pillar industry of national economy，butneglects its nature of socialwelfare；itemphasizes the public ownership of land，butneglects the combination w ith marketmechanism；and itemphasizes the guiding role ofmarketmechanism，which leads to the idea of privatizing ownership of the land.There are also other problems w ith related policies，such as the insufficient effect，the deviated implementation，the unmatched pattern of implementation，the ineffectivesupervision，theoverduegovernmentgovernance，and so on.

realestate industry；policy；problem；cause

F293

A

1007-8266（2014）11-0123-06

李娟（1982-），女，山西省平遥县人，北京交通大学经济管理学院博士研究生，主要研究方向为产业经济学及产业安全问题。

责任编辑：陈诗静