从南非矿法修改看其矿业政策发展变化

■ 王华春/郑 伟/王秀波/郭彤荔/王 健/王海平

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

从南非矿法修改看其矿业政策发展变化

■ 王华春/郑 伟/王秀波/郭彤荔/王 健/王海平

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

南非对2002年颁布的《矿产与石油资源开发法》进行了多次修订。修订后的南非矿法在矿业权管制条款、选矿条款两个方面扩大了部长的自由裁量权，加强了国家对该项的控制和管理；矿业权申请方式增加了投标的申请方式，并可以就部分矿业权进行申请；社区可以作为经济实体参与矿业开发，提高了社会和劳工计划要求，保障矿业社区利益；提高环境义务和闭坑要求，设定环境授权和用水许可证以及开放式的闭坑环境义务。首次以法律条文的形式规定政府无偿享有石油开发企业一定比例的利润分成。南非矿法修订频繁、条款变化幅度极大、矿业政策稳定性极低。

南非矿法；修订；矿业政策

南非是世界上矿产资源最为丰富的国家之一，也是非洲矿业最发达的国家。力拓、必和必拓、英美资源、戴比尔斯等世界知名的矿业企业都在南非有矿产开发业务。高度发展的矿业促使南非注重完善矿业法规、规范矿业管理，尤其是南非矿法，近年来进行了较大的修改。

1 南非矿法及修正基本情况

20世纪90年代，南非颁布《矿产法》。

废除种族隔离制度后，南非酝酿制定新的矿业法规。2002年，南非颁布了《矿产与石油资源开发法》（本文称“南非矿法”或“矿法”），并于2004年生效。同时，原《矿产法》废止。

2008年，南非颁布了《矿产与石油资源开发法修正案》（本文简称“修正案”），该修正案于2009年获总统批准，2013年5月公报于本年6月7日生效，但6月6日公报称部分条款（环境条款）尚未纳入生效范围。

2013年5月，南非矿产资源部向国会提交了《矿产与石油资源法修正草案》（本文简称“草案”），寻求进一步修改《矿产与石油资源开发法》和《矿产与石油资源开发法修正案》。

2 南非矿法主要内容

南非矿法主要内容包括定义、基本原则、权利转让和抵押、矿业权的申请、发放和期限、信息处理、环境管理要求和闭坑证书、石油勘探和生产以及其它杂项规定，比如雇员保护、违法处罚、社区权利优先等内容。南非矿法的主要目的，一是将所有矿产资源收归国有；二是支持和鼓励以黑人为主的弱势群体参与矿业活动，最终做到使全体南非人都平等地参与矿产资源的勘查开发和利用。

3 南非矿法主要变更内容

3.1 转让与抵押管制条款

南非矿法第11条是关于矿业权（包括探矿权和采矿权）的转让和抵押规定，矿法修正案和矿法修正草案进行了大幅度地调整。

南非矿法规定矿业权的割让、转让、出租、担保和销售，或该权利的利益割让、转让或销售，以及非上市公司或不公开公司控股权的销售，必须有矿产资源部部长（下称“部长”）的书面同意。同时，部长签署矿业权转让同意书的条件是权利受让人能满足矿法第17条和第23条关于健康、安全、技术和资金的要求。同时满足矿业宪章和社会与劳工计划要求。这是南非矿法中唯一的部长自由裁量条款。

修正案将该条款扩大到上市公司控股权的变化。同时表明，违反第11条规定的任何割让或转让是无效的。但修正案没有给出“上市公司”的定义。

草案进一步扩大了这种变化，草案第2A条还规定了探矿权和采矿权可以部分转让。这使权利申请多样化。在申请人申请探矿权和采矿权时，可以视情况就部分矿业权提交申请。部长同意矿业权的割让、转让和销售等条件是以“部长决定的有关条件”为准。草案对“上市公司”进行了定义。“上市公司”的定义与《所得税法》中的定义相同，包括不在南非注册而在海外注册，在海外证交所上市的公司。

南非矿法的历次修订，关于矿业权转让的管制条款从非上市公司扩大到上市公司，从完整矿业权扩大到部分矿业权，管制范围逐步扩大。矿业权转让管制范围的扩大，说明南非政府将进一步收紧对矿业权转让和抵押的管理和控制，即增强对矿业行业的控制。

部长同意转让和销售的条件要求又为部长给采矿权持有人附加条件提供了方便之门，这一条违反了“所有采矿权条款和条件应该是相同的”基本理念。该条款有可能因为广泛的自由裁量权而导致权力滥用。

3.2 尾矿和矿渣库管理条款

南非矿法对与尾矿和矿渣库的管理条款较为模糊，对新旧矿业权过渡过程中尾矿库如何处理没有进行明确规范。

南非矿法的矿物定义包括了矿渣库和残留矿床。关于矿渣库和尾矿的规定，不适用该矿法生效前颁发的矿业权，也就是旧设矿业权。2007年12月13日自由邦高等法院的判决侧面证实了这一规定。

修正案扩大了“矿渣库”和“残留矿床”的定义，包括了旧矿业权产生的尾矿和矿渣。修正案规定没有按照新矿法要求按时申请转换的旧设未用矿业权失效，其产生的矿渣归国家处置。若矿渣由按照新矿法要求申请转换的正运营的旧设矿业权所有，则可以允许新设矿业权进行矿渣开采和利用。在矿业权期满时，矿渣库由国家处置。

草案对矿渣库进一步进行了规范，对这个问题作为“历史遗留矿山和矿法实施前产生的废弃物”来处理。第42A条是处理本法未规范的历史遗留的矿渣库和残留矿床的新的过渡性条款。在草案公布之日起两年内，有效期内的矿业权及其持有人拥有在2年内申请复垦许可证（reclamation permit，该许可证没有明确的定义）的权利。若持有人在授予复垦许可证后继续进行采矿运营，则可以授予复垦许可证。处理此类问题的旧设矿业权转换的类似条款从属于关于历史遗留矿渣库和残留矿床的权利转换。

历次的矿法修订对矿渣库和尾矿的归属进行了明确和详细地规范，但与矿渣库和尾矿关系密切的复垦许可证没有给出明确的定义，也没有明确申请的相关部门和要求，无形中增加了企业的操作难度。

3.3 选矿条款

3.3.1 选矿条款的变化

长期以来，南非国内普遍以为：外国矿业公司从南非采掘矿产品并在南非境外进行加工和冶炼，以此从南非获取财富。南非矿法对选矿条款的修订，是这一观念在法律层面上的具体体现。

南非矿法第26条授权部长采取激励措施，鼓励矿业公司在南非进行矿产品选矿，并且国内选矿需得到部长的书面通知。但“选矿”一词在矿法中没有明确的定义。

修正案对“选矿”做出了明确的定义，将选矿分为了四个阶段。修正案将“部长采取激励措施”鼓励国内选矿修改为“部长可以发起或促进矿产品选矿，并可以规定所需的选矿水平。”换句话说，修正案允许部长规定必须引进何种水平的选矿，而不是为了激励选矿。

草案又将选矿向前推进了一大步。草案将“选矿”的定义进行了扩大，包括最后阶段、产品转换、附加值或矿产品下游选冶成为更高价值产品，由部长在基准线基础上决定，产品是当地消费还是出口。草案明确规定：部长“必须”推动选矿，而不是“可以”推动选矿。草案规定部长在充分考虑国家利益后，可以通过政府公报决定当地选矿的百分比。部长可以规定所有原矿生产者向当地选矿企业提供原矿或矿产品的比例。草案新增加了“指定矿物”的定义，它特指在需要时，部长在政府公报上指定的选矿目的的矿物。规定所有要出口指定矿物（以当地加工为目的）的企业，拥有部长的书面许可才可以运营，并遵守部长规定的条件。

3.2.2 草案赋予部长在选矿方面广泛的自由裁量权

草案在选矿部分的修订，给部长提供了广泛的自由裁量权：①部长决定选矿水平；②部长决定需要选冶的产品的比例；③部长决定要求选冶产品的定价条件；④部长决定提供给当地选冶企业的原矿或矿产品的比例。

草案修订后的选矿条款模糊，事实上没有客观的标准来测试和限制部长的自由裁量权。此外，修正案删除了“经济”这个词，这就表明部长已经不再需要考虑经济上是否可行的问题。

3.3.3 草案中的违法条款

草案规定了潜在的非法的出口许可证体系，违反了关贸总协定（GATT）、欧盟南非贸易、发展和合作协议（TDCA）以及与其他国家的双边协定。

南非还违反了双边投资协定中对东道国的承诺保护投资者合法预期的规定，无法提供投资可预见的监管框架。

草案也违反了南非宪法权利草案第25条，使任意剥夺财产成为可能。即没有明确的规定，剥夺财产是任意的，没有程序公正和没有适当的标准。

草案中的违法条款如不撤回，将对矿业公司的经营产生巨大的影响。

3.4 矿业权申请顺序

南非矿法的另一个十分重要的条款就是矿业权申请的处理顺序，可以有效防止权力滥用。矿法第9条规定，探矿权和采矿权按照申请在先的原则处理，除非申请是同时收到才优先考虑历史上的弱势群体。

修正案对本条做了简单的修改，但规定的内容未变。

草案规定部长可以在政府公报上邀请相关区域的矿业权申请，并且可以规定申请提交的时间期限。被遗弃或放弃的矿区只能在部长发出申请邀请后才可以申请。草案增加了矿业权新的取得方式—投标，侧面增强了政府对矿业权申请的控制。不过，草案没有提供一个竞争性投标过程，有可能导致暗箱操作和腐败。

3.5 矿业权申请理由

修正案规定若申请人提交的支持申请的信息或关于矿法要求提交的所有事项不准确、不正确或有误导性，允许部长拒绝授予探矿权。探矿权续期申请，修正案规定申请人必须提供地球科学理事会颁发的所有勘探信息已经提交至地球科学理事会的证明文件。

草案对采矿权申请增加了新的要求。申请人必须标明其有能力遵守《国家水法》的相关条款。由于《国家水法》的解释方式远远超过了人们通常认为的情况，给企业造成极大的负担。例如，水务部解释该法的许可条款为——湿地500米范围内的所有活动对湿地都有实际性的影响。此解释意味在湿地500米范围内不可以进行任何生产和生活活动，也根本不可能进行矿业活动。

这部分修订，增加了矿业权申请难度，从实践层面讲，矿业公司很难实现。

3.6 社区条款

南非矿法注重保护历史上弱势人群的利益，要求矿业公司在申请矿业权时，必须提供有效的措施增加历史上弱势人群的机会。

修正案扩大了历史上弱势人群的含义，包括了“社区”——特定区域拥有权利或利益的历史上弱势人群。“社区”直接定义为由部分或全部社区成员拥有的土地上的矿业直接影响的人们。修正案规定如果申请人申请的相关土地由社区拥有，部长可以附加促进社区权利和利益的条款，包括要求社区参与矿业开发。该条款可以解释为规定社区可以作为拥有股权的实体参与矿业开发。

草案建议进一步修改“社区”定义和有关条款。草案中“社区”定义修改为：国家特定区域的、成员具有共同的协议、习俗或法律的有利益和权利关系的相关社会群体。草案删除了要求社区承担的义务，但部长在考虑社会经济要求或特定地区或社区需要后，可以直接要求采矿权持有人满足该要求或需求。满足该要求或需求的最适合的方式都包含在社会和劳工计划中。草案还规定了新的社会和劳工计划的提交和修改规定。

解读南非矿法关于社区的相关条款，可以看到：社区可以作为一个经济实体参与矿业开发，分享股份和权益。保障社区和弱势人群利益的措施全部包括在社会和劳工计划中。政府可以根据社区和矿区周边弱势人群的需要和要求，给矿业公司提出附加条件，并作为社会和劳工计划的一部分。社会和劳工计划是政府检查矿业公司是否遵守相关法律法规的重要部分。

3.7 闭坑义务

闭坑是矿山运营的最后阶段，南非矿法规定采矿权持有人在部长颁发闭坑证书前对所有的环境问题负责。颁发闭坑证书后，责任终止。

修正案规定，与环境相关的责任部门确认企业遵守环境许可证规定后才能颁发闭坑证书。以前只有水务和林业部才能提供此确认证明，现在扩大到所有相关部门。与矿法相比，修正案增加了子条款，要求持有人按照有关规定，计划、管理和执行闭坑程序和要求。部长有发布战略促使矿山闭坑的权力。若该战略公布，则持有人必须修改方案、计划或环境许可证或提交符合闭坑战略的闭坑计划。另外，直到地球科学理事会确认已经收到所有的勘探和开采记录，包括钻孔、岩心数据和岩心日志数据，闭坑证书才能颁发。

草案规定尽管可以颁发闭坑证书，但是矿业权持有人或项目前所有人仍旧对所有环境污染、生态退化、余水抽取和处理负责，并遵守环境许可证规定。与修正案相反，草案仅要求矿山总监察和水与环境事务部出具环境确认证明。矿法关于闭坑证书的一系列规定，使证书的取得十分困难。草案则规定了一个开放式的环境责任，即使所有的环境许可证要求已经得到遵守、证书得以颁发，企业仍旧对矿山环境恢复负有后续责任。这一规定，使企业取得闭坑证书的可能微乎其微。

3.8 环境条款

修正案的环境条款将在修正案实施后的18个月生效。矿法规定没有经过批准的环境管理方案，任何人不得采矿。修正案用环境授权取代了环境管理方案。矿法规定申请探矿权、采矿权和采矿许可证，申请人要提交环境管理方案。这部分条款在环境条款生效之前的18个月内仍旧有效。环境条款生效后，环境管理方案被环境授权取代。当然，在18个月的过渡期间，进行采矿和勘探活动仍旧必须有环境管理方案。修正案新增加的第38A条在18个月后生效。该条规定部长是执行《国家环境管理法》涉及采矿权作业面上的采矿或附属生产活动的相关环境保护规定的责任主管。另外，部长颁发环境授权是授予采矿权的先决条件。修正案还规定矿法批准的环境方案或环境管理计划视同《国家环境管理法》已经批准并颁发环境授权。

草案规定探矿权申请人不仅要申请环境授权，而且要根据适用法律申请用水许可证。

环境是矿业关注的重点。南非新矿法的修订，针对环境部分调整比较大，删除了较多的不适用条款，将矿业公司提交的环境管理方案修改为部长颁发的环境授权，并且需要申请用水许可证。

3.9 石油开发条款

南非能源法尚未生效，所以石油资源开发仍旧适用矿法的相关条款。矿法草案对石油勘探和开发部分进行了重大的调整。一是废除了具体执行石油勘探和开发的管理机构，所有的具体事务由各地区矿产管理部门承担。二是规定政府可以享有石油企业一定比例利润——“无偿利润分成”。虽然草案尚未被批准，但是南非政府已经向部分石油公司提出了这一要求，比如嘉能可公布南非政府要求分享其南非公司20%的利润分成。

4 矿业公司将面临的困境

南非矿法历经十年，先后两次进行了大的修订。经过修订，南非矿法在以下几个方面加强了国家的管理和控制，提高标准和要求：①矿业权的申请方式变化；②选矿要求，包括指定矿产品的规定、出口比例等；③社区参与矿业的权利，即提高了社会和劳工计划的要求；④环境要求，尤其是关于环境授权和用水许可证的要求；⑤闭坑义务，规定了矿业企业开放式的环境义务；⑥在多个环节增加了矿产资源部部长的自由裁量权；⑦石油开发企业无偿给予政府一定比例的利润分成。

选矿、社区、环境是近年来政府、NGO组织和民众最为关注的矿业领域问题。南非在这几个方面都加强了管理和控制，促进南非弱势人群和社区积极参与矿业开发，分享矿业经济带来的利益。同时增强了环境保护要求，设定了矿业活动开放式环境保护和恢复要求。从南非政府和本国民众的角度来看，矿法的修订一直是以南非国家和民众利益为出发点；从矿业企业的角度看，南非矿法的修订无形中增加了企业申请和持有矿业权的难度。前文的分析已经证明，若草案获得通过，矿业公司在获取矿业权、选矿要求、社会和劳工计划、环境义务以及闭坑等方面，不仅仅是增加难度和成本，还有无法逾越的障碍，比如闭坑证书的取得，遵守水法的有关规定等方面。

南非矿法修订频繁，条款的变化幅度极大，是全球矿业公司公认的事实。弗雷泽研究所2011/2012、2012/2013年度调查也显示，南非在矿业政策稳定性方面分值极低。

从以上的分析中可以看出，南非矿法修订后的法律规定，对在南非经营的矿业公司提出更高的要求。国内矿业公司如何规避矿法修订带来的政策风险，是今后的重要研究课题。

[1]Mineral and Petroleum Resources Development.Mineral and Petroleum Resources Development Act [No. 28 of 2002] G 23922 GoN 1273[EB/OL].(2002-10-10)[2014-02-20].http：//www.gov.za/documents/index.php?term=&dfrom=&d to=&tps%5B0%5D=1&subjs%5B0%5D=0&p=10.

[2]Mineral and Petroleum Resources Development Amendment Act [No. 49 of 2008] G 32151 GoN 437[EB/OL].(2009-04-21)[2014-02-20].http：//www.gov.za/ documents/index.php?term=mineral&dfrom=&dto=&yr=0&t ps%5B%5D=1&subjs%5B%5D=0.

[3]Mineral and Petroleum Resources Development Amendment Bill [B.15-2013] [EB/OL].(2013-06-21)[2014-02-20].http：//www.gov.za/documents/index.php?term=mineral&dfr om=&dto=&yr=0&tps%5B%5D=2&subjs%5B%5D=0.

[4]王华春,郑伟.南非矿业投资法律制度概述[J].中国国土资源经济,2013(7)：57-62.

Views on the Development and Changes of Mining Policy of South Africa from the Amendments to the Mining Law

WANG Huachun, ZHENG Wei, WANG Xiubo, GUO Tongli, WANG Jian, WANG Haiping
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

This paper introduces the amendments to “Minerals and Petroleum Resources Development Act” issued by South Africa in 2002. In the revised act, the discretion power of the minister has been expanded in the terms of mining right control and mineral processing, thus enhancing the control and management of the state government; application method for bidding has neen added, and application can be made with regard to part mining rights; the community can be used as an economical entity to participate in the development of mining, as a result, raising social and labor plan requirements and guaranteeing the interests of mining community; environmental obligation and the requirements for mine closure have been improved; and environmental obligation with regard to environment authorization and water permits, as well as open pits were set up. For the frst time, the government can enjoy a percentage of proft sharing of oil exploration and development companies without compensation has been stipulated by law. This paper also points out that mining law of South Africa is revised frequently; terms and conditions are changed greatly; so the stability of mining policy is extremely low.

mining law of South Africa; revision; mining policy

F407.1(478)；DF462(478)

C

1672-6995（2014）05-0050-04

2014-02-13；

2014-03-14

王华春（1974-），女，山东省烟台市人，中国国土资源经济研究院助理研究员，理学硕士，主要从事国土资源管理研究工作。