北京地区基层法律服务市场实证考察（下）

陈宜（中国政法大学副教授）

（接上期）

四、北京地区基层法律服务现状考察之四（通州区）

北京通州区辖4个街道、2个地区、8个镇、1个乡，据2011年统计公报，2011年末，全区户籍人口67.3万人，其中，农业人口32.9万人，占总人口的49%①北京市通州区统计局：《2011统计公报》，通州统计信息网，2012年4月25日，http://stats.bjtzh.gov.cn/n5244966/n7979873/c8110788/content.html，访问时间：2013年6月4日。；据2011年人口普查数据，全区常住人口为118.4万人，其中，外省市来京人员占常住人口的36.7%②通州区第六次全国人口普查领导小组办公室等：“通州区2010年第六次全国人口普查主要数据公报”，通州统计信息网，2011年6月30日，http://stats.bjtzh.gov.cn/n5244966/n7979873/c8110766/content.html，访问时间：2013年6月4日。。

（一） 通州区基层法律服务所及法律服务工作者状况

截至2010年，通州共有15个法律服务所，有的乡镇法律服务所基本名存实亡，城区街道基本上没有法律服务所存在，有基层法律服务工作者证的人员60～70人，实际从事这个工作的不足30人。通州城区的法律服务基本由律师垄断，而在农村较偏远的地区，基层法律服务工作者的业务比较兴旺，基层法律服务工作者的工作热情也比较高，如西集镇、台湖镇。

1、2010年调研时，通州区还存在法律服务所与司法所两块牌子一套人马的情况。司法所所长都是兼职基层法律服务工作者，严格遵守司法所不得提供有偿服务的规定，但对涉及乡镇政府的案件、经济纠纷则免费办理。

2、基层法律服务工作者的工作内容以调解为主。由于基层法律服务工作者多是本地成长起来，且长期驻扎乡镇，随叫随到，人员固定，收费低，具有化解矛盾、维护地方稳定的作用，百姓、政府都信任基层法律服务工作者的工作，乡镇政府遇到法律问题基本上都找司法所，由基层法律服务工作者帮助解决。

3、司法局对法律服务所的管理主要有：不定期的工作检查、财务检查、规章制度检查、定期报送报表，业务培训。

（二）通州律师为基层提供法律服务状况

2012年，通州全区律师事务所共29家,执业律师146人,有5名律师担任区政府法律顾问团成员，1名律师担任政协委员，31名律师担任各委办局和乡镇法律顾问③《通州区内律师今年继续“村居行”》，中国日报网站，2013年1月6日， http://www.chinadaily.com.cn/hqgj/jryw/2013-01-06/content_7953515.html，最后访问时间：2013年6月4日。。2013年，全区律师在龙头企业和重点工程项目落地、规避风险、规模培育等方面充分发挥律师职能，当好政府的参谋助手。

（三） 通州“法律服务村居行”活动中基层法律服务力量的整合

2012年启动的“北京法律服务村居行”活动，律师、公证员、专职基层法律服务工作者、司法所兼职法律工作者共同参与其中。如通州新城核心区建设工地法律服务工作站就是由新华司法所、新华街道法律服务所联合成立，薛鹏律师事务所、潞洲公证处、法律援助中心、新华街道法律服务所专职法律工作者和新华司法助理员等兼职法律工作者，每月安排1至2个晚上来到工作站，为工地的农民工提供法律咨询④田兆玉：《通州新城工地成立法律服务站》，北京日报2012年10月9日第8版。。2013年，通州区继续开展“法律服务村居行”活动，动员律师、法律服务专业人员，以该活动为平台，与各社区、村队结成“一对一”法律宣传与服务小组，达到全区社区（村）律师法律服务全覆⑤盖田兆玉、李超：《通州部署2013 年法制宣传教育工作》，首都之窗《北京·通州》，2013年5月22日，http://www.bjtzh.gov.cn/n95/n534/n700/c8501254/content.html，访问日期2013年6月4日。。

五、北京地区基层法律服务现状考察之五（顺义区）

顺义区下辖19个镇、6个街道办事处、424个行政村，户籍人口59万，常住人口91.5万⑥顺义区人民政府：《顺义概况》，http://www.bjshy.gov.cn/Category_2497/Index.aspx，2最后访问时间：2013年6月4日。。

（一） 顺义区基层法律服务所及基层法律服务工作者概况

顺义共有法律服务所21家，2010年有基层法律服务工作者71人，每年注册，58人有公务员身份，58人中有8人是退休人员，71人中平时执业的只有8人，2001年～2010年没有发展新的基层法律服务工作者。现有基层法律服务工作者人员年龄偏高，都在40岁以上，高中以上学历。

在顺义，以潮白河为界，河东地区老百姓有法律服务的需求，尤其是低于律师收费的法律服务，因此，基层法律服务工作者有着不错的法律服务市场。而县城周边、河西地区，法律服务主要由律师提供，天竺等大企业有法律事务聘请律师处理。

1、基层法律服务工作者的业务范围

基层法律服务工作者的业务范围包括法制宣传、法律咨询、人民内部矛盾的排查调处、代写法律文书、审理合同，代理法援案件。有执业证件的法律服务工作者还可以为公民、法人和其他组织代理民事诉讼案件⑦北京市顺义区司法局：《基层法律服务简介》，http://www.sifj.bjshy.gov.cn/level3.jsp?id=4712 ，最后访问时间：2011年8月22日。。2007年成立镇级法律服务中心，每个村级法律服务室都配有一名律师，代理村委会开庭时一名律师一名基层法律服务工作者出庭。

2、对基层法律服务工作者的管理

顺义的法律服务所归基层科管理。对法律服务所纳税登记的要求，是顺义司法局规范法律服务所的一项重要举措。2010年底，有不少当事人反映基层法律服务工作者工作不规范，较为敏感的问题是收费不开正式发票。为此司法局专门下发通知，要求法律服务所进行纳税登记，每笔法律服务收费须到地税局报税，先交营业税，然后开具发票。

3、投诉处理

对于当事人投诉的，一般的处理是让基层法律服务工作者退费，再被投诉就责令停业。从投诉处理的情况看，违规的基层法律服务工作者多是从社会招聘来的人员。

（二）镇级法律服务中心的法律服务

2006年12月,龙湾屯镇法律服务中心正式挂牌。每月16日安排专职法官、律师值班，面向农民提供免费法律咨询、法律援助。中心主要负责对广大群众开展法制宣传，通过诉前调解、现场审判等形式以案说法，普及法律知识⑧北京顺义区司法局：《龙湾屯镇法律服务中心初见成效》，http://www.sifj.bjshy.gov.cn/level3.jsp?id=6780，最后访问时间：2013年6月4日。。2007年，顺义区成立19个镇级法律服务中心。法律服务中心是政府花钱购买服务的一种形式。法律服务中心依托镇司法所设立，以化解矛盾纠纷、维护农村社会稳定为目标，为农民提供免费的法律服务。镇法律服务中心的工作包括：调解纠纷、解答法律咨询、开展法制宣传、代写法律文书、防止群体性上访、防止非群体上访、开展矛盾排查、律师法官开展业务指导，为基层政府提出司法建议、为基层政府调解疑难矛盾纠纷、排查和化解矛盾隐患、发放便民联系卡，开展专题法制宣传活动。

（三）律师服务基层概况

2010年，顺义律师协会成立，在服务基层方面，协会以公益律师进社区为切入点，以打造“一刻钟法律服务圈”为主题，向社工委申报政府购买社会组织服务的项目，并获区社工委的审批。2011年，顺义区律师协会在区司法局的领导下，组织律师事务所和街道结对，一个律师服务一个社区。通过开展法律服务“三进”活动，拓展律师业务覆盖面。2012年，顺义区司法局大力推行“法律服务村居行”活动,通过整合优秀的律师、公证、法律援助等人力资源，引导村（居）委会与律师事务所签订法律服务协议，建立公益律师服务站，公益律师采取定期和不定期相结合的方式到辖区提供法律服务，参与法律咨询、矛盾化解、法律援助等工作，将专业法律服务送到群众的家门口。顺义区司法局在25个社区建立了“公益律师服务站”，以点带面，辐射全区76个社区居委会，同时依托19个镇级法律服务中心、426个农村法律服务室，选派律师入村开展公益法律服务，实现了“一村一名律师”的农村法律服务全覆盖格局⑨王春光：“法律服务村居行，律师送法到家门”，《京郊日报》2012年9月7日第3版。。

六、北京地区基层法律服务现状考察之六（昌平区）

截至2010年末，昌平全区户籍人口53.3万人，其中农业人口20.7万人，占全区户籍人口的38.8%，2010年第六次全国人口普查，昌平区共登记常住人口166.05万人，全区常住人口中，外省市来昌人员为84.71万人⑩北京市昌平区统计信息网：《昌平区情》。http://www.bjchp.gov.cn/tjj/tabid/659/Default.aspx，最后访问时间：2013年6月5日。。昌平区下辖5个街道办事处、15个镇（地区办事处）和1个以企代镇行政单位（北企公司），303个行政村，189个社区居委会⑪昌平区政府门户网站：《行政区划》，http://www.bjchp.gov.cn/publish/portal0/tab93/，最后访问时间：2013年6月5日。。

（一）昌平区基层法律服务所及基层法律服务工作者概况

昌平区有法律服务所19个，基层法律服务工作者不到100人。

1、昌平区法律服务业务的开展

昌平的司法所工作站（法律服务室）为基层法律服务工作者提供一个平台，基层法律工作者定期去工作站提供服务。有执业证书的基层法律服务工作者实行有偿服务，担任法律顾问、进行代理、参与法援工作，非诉调解比较多，基层法律服务工作者的收费比较低。基层法律服务工作者立足基层，为基层提供服务，尤其是近年农村改制，股权改制及村里的重大事项，基层法律工作者都参与，化解矛盾，维护集体经济利益，为集体经济保驾护航。兴寿司法所有一个“合同管理站”，对辖区的所有镇、村合同把关，坚持了十几年。此外，昌平拆迁工作的进行也离不开法律服务所，拆迁协议的把关、向百姓宣传拆迁政策、解答问题，基层法律服务工作者都在第一线。

2、对法律服务所、基层法律服务工作者的管理

昌平区司法局对法律服务所、基层法律服务工作者的管理一直没有松懈过，这些年陆续出台了不少相关的管理实施细则，同时为基层法律服务工作者的规范执业做了许多协调工作。

（1）制订管理细则，规范执业。昌平区司法局制订有《基层法律服务工作者管理办法》、《基层法律服务工作者民事代理工作规程》等规范性文件规范基层法律服务工作者的执业行为。如《关于基层法律服务工作者开展法律服务业务补充规定》,规定基层法律服务工作者不得以公民个人身份从事法律事务、收费必须开具正式发票并及时入账、严格归档、聘用合同注明上缴比例或数额、法律服务所所长的责任、未经允许不得在辖区外设接待站（室）等。

此外，司法局基层科还做了大量的协调工作服务于对基层法律服务工作者的规范管理。法律服务所法人代码证的申办及年审、税务登记及年审、银行财务年审等，司法局都出面协调。

（2）要求法律服务所每月上报业务开展、收费、投诉情况，每年对基层法律服务工作者、法律服务所年检注册后进行公示。注重对专职人员进行培训。2010年，还专门进行了关于农村法律服务的调研。依托街道设立法律服务所，法律服务所进人由司法所把关，从而使管理工作落到实处。

（3）司法局领导和业务科室重视投诉，每件投诉都有答复，没有因为处理不当上访的。

（二）基层公益法律服务情况

2010年，昌平区全部17个镇均建立了公益法律服务中心，有偿聘用具有一定法律知识和工作经验的退休法官、退休检察官等专业人士从事法律援助和服务工作。全区公益法律服务人员34人，由市财政拨款61万余元，每月支付公益法律服务人员1500元。公益法律服务机构主要职责包括：开展法制教育培训，参与辖区内矛盾纠纷调解，担任镇、街道和农村集体经济组织的法律顾问，代理非诉讼法律事务、解答法律咨询，定期为司法所提供流动服务等等。昌平区注重发挥基层法律服务室的平台作用，确保全区的每个社区、村庄都有1名基层法律服务工作者和公益法律服务中心人员提供法律服务。

（三）律师为基层提供法律服务概况

截至2011年12月，昌平区共有律师事务所30家，执业律师125名。

2011年，区司法局在全区范围内组织开展了“围绕中心 服务重点 保障民生，法律服务进企业进社区进村庄”活动，确保每个社区都有一名律师提供定向服务，努力为各类企业和基层群众提供更加便捷、高效、精细的法律服务⑫昌平区律师协会：《北京市昌平区律师协会第六次理事会会议》，2011年4月3日，http://www.bjchplawyer.org/News/2011/4/y5ghbw18rs.htm ，最后访问时间：2012年9月8日。。昌平区律师协会“和谐之声——以法律服务促和谐项目”被评为2011年度全市政府购买社会组织服务活动优秀项目。

2012年，启动的“法律服务村居行”活动中，昌平区成立了“法律服务村居行”服务总队，通过开展系列主题活动，确保“法律服务村居行”活动全面实施。律师、公证员代表和司法所、社区（村）的代表共同签订了“北京市昌平区 ‘法律服务村居行’法律服务合作协议”，实现一对一的衔接，零距离的法律服务全面铺开。

第三部分 对基层法律服务市场的思考

通过对北京六区县基层法律服务市场的调研考察，需要持续关注的是法律服务市场应如何来规制的问题。

一、需求决定市场，法律服务的多元化是市场的需要

目前，服务基层的法律服务队伍主要包括律师、公益法律服务志愿者、基层法律服务工作者、人民调解组织等，在业务范围上有交叉，但又各有侧重，各有优势。

律师是法律服务市场的主力军，但在北京地区律师的分布也是极不均衡的，律师主要集中在朝阳、海淀、东城、西城，这些区域的律师多服务于中高端业务，对低端业务也有涉及，以及对公益服务领域有意识的渗透。近几年来，个人律师事务所的数量有比较大的增长，多数个人律师事务所的业务定位在面向基层，服务于中低端。司法行政机关、律师协会积极推动律师事务所、律师参与政府购买法律服务的项目，在法律“三进”、“六进”等一系列活动中，服务于基层。

在律师发展相对集中的地区，基层法律服务所及其工作人员的生存空间受到严重挤压，其所占法律服务的市场比重已经很小，但在律师发展较为薄弱的地方，基层法律服务工作者的服务还有一定的市场需求。目前基层法律服务工作者的队伍基本上处于逐渐萎缩的状态。

北京的公益法律服务体系包括首都新农村公益法律服务体系建设项目下运行的公益法律服务和其他社会各界提供的公益法律服务。2010年，北京市司法局制定了《在全市建立和规范公益法律服务中心的实施方案》，要求在全市各区县建立并规范乡镇公益法律服务中心。一些区县律师协会也在积极申报政府采购的法律服务项目。

此外，还有工商部门注册的法律咨询公司、中心等也在从事着法律服务。

二、整合法律服务力量，服务基层

多支法律服务队伍共存，法律服务市场却缺乏统一的规范，力量的整合将使法律服务的效能发挥更大化。

作为法律服务主力军的律师、律师事务所在“两结合”管理体制下，较为规范，并在法治进程中起到越来越重要的作用。在城区，律师服务得以较广泛的覆盖。

一些基层法律服务所由于存在的时间长，具有一定的群众基础，而且贴近基层，还有生存的空间。律师业比较发达的城区，律师服务的覆盖面基本可以满足社会对法律服务的需求，基层法律服务工作者退出法律服务市场是符合社会发展需要的，但退出应是有序的，而非让其自生自灭。在律师业欠发达的乡镇，公益法律服务还不足以完全满足社会对法律服务的需求，基层法律服务工作者的存在还有其必要性，可以采取合理布局、总量控制的政策。

公益法律服务工作者从事着过去基层法律服务工作者从事的业务范围，却更缺乏法律规范。同时，延庆县试点并运行的公益法律服务体系，不仅有赖于政府的财政投入，还得益于北京法律援助基金会为公益法律服务工作者提供办理案件费用计件补贴。这一方式在其他区县推广，由于没有计件补贴的经费保障，效果不能不打上折扣。

法律咨询中心、公司以商业机构的身份加入法律服务市场，其准入缺乏行业标准，目前司法行政机关对其也没有管理权限。

司法行政部门应梳理各类资源，调动、整合各方力量，规范执业行为，以便全方位、多层次满足社会对法律服务的需求，为社会提供规范有序、高效便捷的多元化法律服务。

三、出台管理办法，规范法律服务行为

目前，基层法律服务所、基层法律服务工作者、公益法律服务人员以及工商机关批准注册的法律咨询公司、中心的规制都存在立法上的缺失。

《基层法律服务所管理办法》、《基层法律服务工作者管理办法》的修订迟迟没有出台，从而使得基层司法行政机关对基层法律服务所、法律服务工作者的管理缺乏法律依据，故应加快出台对基层法律服务工作者和法律服务所的管理办法。

实行公益法律服务的区县也在加强公益法律服务中心的规范化建设，比如延庆县农村公益法律服务指导中心将公益法律服务的规范化建设作为首要目标，采取了一系列措施：一是建立了包括《延庆县农村公益法律服务工作实施细则》、《乡镇法律服务中心的职能职责》、《律师顾问团工作规则》等多个制度性文件，创建了包括业务登记备案制度、例会制度等多项具体工作制度，编订了《农村公益法律服务工作手册》，逐步形成一个相对完整的制度体系。二是制定了一套标准档案文本格式，指导各中心统一整理案卷，并在每月底开展一次案卷评查活动，促进了公益法律服务档案的统一化、标准化。三是形成了一个相对固定的业务工作流程。公益法律服务的规范化建设还有待加强。

在工商注册的法律咨询公司、中心的管理目前处于无法可依的状态。在调研中司法行政机关、律师协会、律师、基层法律服务工作者对这类公司、中心的存在多有诟病，有的区县司法行政机关、律师协会曾对辖区公检法周边的非法法律服务机构进行摸排。法律咨询公司、中心存在的问题比较突出，包括：（1）对外宣传的业务范围与核准经营的业务范围不一致，法律咨询中心服务的业务范围涉及律师业务；（2）营业地点与相关行政部门核发的营业执照地点不一致，违反规定私设、滥设分支机构，跨区执业；（3）法律（咨询）服务机构未经相关部门批准，设置各类法律（咨询）服务广告牌，误导当事人，等等。但司法行政机关却没有管理的依据和权限。

四、制定法律服务法，规范法律服务市场

我国制定有《律师法》、《公证法》等部门法，对律师执业、公证活动加以规制，但在这些法之上却缺少一部上位法，对包括律师执业、公证活动、法律援助及所有其他提供法律服务的活动进行规制，从而使对法律服务的管理在某些领域出现管理的缺位。国务院的三定方案并没有明确司法行政机关对法律服务市场进行规范的职责。实践中，长期以来为业界所诟病的工商部门注册的法律咨询公司、中心，司法行政机关对其不具有管理的权限。制定法律服务法，赋予司法行政机关管理法律服务市场的权限，是规范法律服务市场的根本出路。(全文完）