全面深化体制机制改革奋力打造司法行政工作升级版

张进（四川省成都市司法局局长）

十八届三中全会开启了全面深化改革的序幕。司法行政部门唯有主动适应全面深化改革的新要求，主动对接法治中国建设和创新社会治理体制等领域的重点改革任务，才能最大限度抓住发展机遇，奋力打造司法行政工作“升级版”。

一、全面深化改革给司法行政工作带来新一轮发展机遇

司法行政部门恢复重建源于改革，发展壮大受益于改革。这次中央关于全面深化改革的决定，不仅要促进经济体制转型和经济结构优化，而且将引发政府职能调整和社会治理方式转变，特别是将法治建设和社会建设列为改革的重要内容和重要保障，给司法行政工作创新发展提供了新一轮“政策红利”。

一是开放型经济体系有利于进一步拓宽法律服务的发展空间。实体经济是法律服务赖以生存的土壤，发展环境是法律服务成长壮大的阳光。十八届三中全会提出构建开放型经济新体制，特别是放宽投资准入、加快自由贸易区建设等措施，为律师行业开拓市场提供了良好的政策环境。尤其是按照上海自贸区政策，律师服务业将打开对外开放的大门，将来可能出现中外合作的律师事务所。成都正致力于申报自由贸易试验区，如依照上海政策，成都律师业将迎来更加广阔的业务市场。此外，这次改革中，中央继30号文件后再次强调要完善律师执业权利保障机制，这对解决律师反映已久的“三难”等现实问题提供了契机，也为成都正在制定的《成都市律师执业权益保障条例》提供了强有力的政策依据，有利于进一步优化我市律师业发展环境。

二是推进基本公共服务均等化有利于健全完善城乡一体法律服务体系。十八届三中全会将加强和优化公共服务列为政府的主要职责，明确提出推进基本公共服务均等化的改革要求。基本公共法律服务是基本公共服务的重要组成部分，也是司法部今后一段时期重点推进的工作。成都构建的城乡一体法律服务体系，顺应全面深化改革对基本公共服务均等化的要求，特别是村（社区）法律服务工作室和规范化法律援助工作站，直接面向群众提供公共法律服务。改革措施的出台，必将有利于推动各级政府将基本公共法律服务纳入基本公共服务范畴，进一步解决基层公共法律服务保障不足、资源稀缺的难题。

三是创新社会治理体制有利于进一步改善人民调解的保障条件。十八届三中全会用“社会治理”替代社会管理，体现出中央更加注重政府治理与社会参与相结合，基层组织和社会组织的功能和作用将进一步增强。人民调解工作是扎根群众的一项社会工作，能够有效调动社会资源、吸附社会协同，是社会治理的一项重要手段，在维护社会稳定、协调社会关系中发挥重要作用。中央提出创新有效预防和化解矛社会矛盾体制，健全重大决策社会稳定风险评估机制的决策部署，必将对增强人民调解工作地位，提升保障水平，特别是理顺人民调解工作业务指导与建设实施主体之间的关系，具有十分积极的意义。

四是推进法治中国建设有利于解决困扰工作发展的系列难题。十八届三中全会首次对法治中国建设作出系列化具体化的改革部署，并再次强调坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，预示着法治建设将进入一个新的高潮期。司法行政部门困扰已久的诸多问题有可能会随着法治建设的深入而得到有效解决。如中央明确提出健全社区矫正制度，司法部也正在抓紧实施《社区矫正法》立法工作，社区矫正队伍、机构等“头疼病”将有望得以解决。再如，改革决定中强调，健全国家司法救助制度，完善法律援助制度，法律援助的职能和功能将得到进一步加强。同时，改革决定提出“普遍建立法律顾问制度”，对理顺司法行政部门和政府法制部门的关系提出了新要求，同时有利于拓宽律师参政议政的途径，进一步提高律师社会地位和政治地位。

二、司法行政部门在全面深化改革中面临的压力与困境

改革是柄双刃剑。全面深化改革给司法行政部门带来机遇的同时，也带来新的压力，特别是政府体制改革和司法职权配置的新一轮布局，有可能使司法行政部门陷入利益边缘化的困境，具体表现为“四重压力”：

一是法律服务行业可能面临外来激烈竞争的压力。从经济收益来看，成都法律服务行业体量总体偏小，在中西部位列重庆、武汉之后，和沿海发达地区相比差距更大。从市场辐射力来看，成都法律服务业的服务半径尚未超出成都经济圈，在省内虽处于领头羊，但对其他市州的市场影响力仍然偏弱偏小。从市场拓展来看，成都法律服务业抱团出击少、外来投资多；自主品牌少，借壳兼并多；规模化经营少，小微型机构多，在全国法律服务行业缺乏领航型法律服务机构。随着开放型经济体系日臻完善，特别是成都内陆型自由贸易试验区一旦申报成功，成都法律服务业的“门户”除向国内同行业进一步敞开外，不排除港澳台乃至外国法律服务机构有条件进入。成都法律服务业有可能进入“门户开放”时代，市场竞争将异常激烈，一批稍有规模的服务机构有可能面临“被联合”的选择，更多中小机构甚至面临市场退出的危机。

二是社区矫正执法可能面临管制对象激增的压力。尽管全会决定提出了健全社区矫正的改革任务，但社区矫正人员激增到速度将远远快于制度完善的进程。在这个空档期，社区矫正工作将面临更加严峻的挑战。

三是法制宣传教育可能面临顶层保障乏力的压力。随着政府职能的新一轮调整改革，政府性审批评比表彰的数量大幅度减少，2013年9月国务院以国发〔2013〕34号文件决定取消76项达标评比表彰，其中国家民委、商务部等11个部委（局）共取消与法制宣传教育和依法治理等相关评比表彰项目15项，在一定程度上减弱了各部门在法制宣传教育方面的积极性，给司法行政部门的牵头负责和部门协调工作带来新的困难。

四是司法行政管理可能面临执法风险提高的压力。简政放权是本次改革的一大亮点，全会决定提出直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。这意味着具体行政权限将逐步由中央机构向地方转移。行政职权增加的同时，也会给行政管理特别是行政执法行为带来风险，特别是律师、公证行业引发的行政复议、行政诉讼等事务可能日益繁杂，对行政审批、行政许可等事项提出了更高要求。

三、全面深化改革背景下奋力打造成都司法行政工作“升级版”

作为副省级城市第一方阵的司法行政部门，要在新一轮改革中趋利避害，就必须符合全面深化改革的总体精神，调整工作进取方向；必须契合西部经济核心增长极的发展定位，突出服务中心主题；必须对标全国司法行政工作的先进典型，坚持中西部领先的奋斗目标，努力建成中西部地区法律服务高端产业聚集区、法治城市全民创建示范区、矛盾纠纷群防群治先行区和基层基础建设引领区，奋力打造成都司法行政工作“升级版”。

一是打造法律服务高端产业聚集区，增强成都法律服务辐射力。主要是通过实施“四个战略”，提高成都法律服务的市场辐射力、区域竞争力、行业影响力和发展后劲力。实施“走出去”战略，发展外向型法律服务业。可分两步进行。第一步，引导成都律师机构向省内拓展，重点是向成德绵和成资眉两大区域拓展，建立独立分支机构，或者通过合并重组建立分所，积极主动介入当地重大项目和支柱产业，逐步提高法律服务市场份额，提升成都律师业在全省的“首位”功能。第二步，向沿海发达地区拓展。抱团组建成都律师集团，寻求与沿海发达地区建立战略合作伙伴关系，特别是借助上海自贸区和深圳前海地区两大对外开放平台，通过合作建所、并购中小律所等方式，延伸成都律师业的市场触角，逐步形成与东部发达城市比肩的产业体量和市场分量，打造全国律师行业发展的重要一极。实施“聚贤才”战略，培育现代高端法律服务人才。建立法律服务行业人才培养和高端人才激励机制，重点引进具有丰富海外或国内知名律所执业经验、熟悉国际经济活动规律、擅长资本运作和投融资风险防控等高端服务领域的顶尖律师人才，改善成都律师人才结构，尽快缩短成都和沿海发达地区在尖端人才培养储备等方面的差距。第三步，实施“转方向”战略，丰富完善现代法律服务门类。逐步引导成都律师业由传统的诉讼业务和一般性法律顾问业务向海外投融资、战略性风险防控、环境保护、知识产权等国际化现代化高端领域转变，积极适应成都扩大对外开放的服务需求。第四步，实施“优环境”战略，加强法律服务行业管理。支持法律服务行业协会自律建设，提高行业协会在市场培育、自律管理、权益维护等方面的作用。加强对公证和司法鉴定行业的质量监管，坚持服务质量“零容忍”标准，持续开展法律服务市场秩序整顿，净化成都法律服务环境。

二是打造法治城市全民创建示范区，增强成都法治文化传播力。建立群众性法制宣传志愿者组织。加强与新兴非政府组织（NGO）的合作，整合各类社会资源，建立法制宣传教育类型的社会组织和公益团体，积极学习运用社会工作方式，增强法制宣传教育的社会吸引力，最大限度壮大法制宣传教育力量。开展实用性公职人员法制教育培训。重点针对行政执法部门和乡镇（街道）等直接面向社会主体的机构的不同特点，分类举办以执法规则和政策执行等为主要内容的依法行政专题培训，避免公职人员法制教育千篇一律的弊端，从根本上推进法治政府建设。注重城乡差异和阶层差异，针对不同发展阶段、不同区域、不同行业的人群类别的需求差异，开展有针对性的法制宣传活动，提高对各类人群的吸引力。针对不同时期的社会热点和舆论看点，从法律角度及时进行回应和解读，凝聚社会正能量。特别要提高运用新媒体开展法制宣传教育的能力，最大限度占领网络和手机传播阵地，适应新媒体快速普及的社会新趋势。实施标志性法治文化设施建设。盘活既有资源，尽快启动市级法治文化教育展示基地的规划建设，打造能够充分展现成都法治建设成就和法治文化层次的示范基地。

三是打造矛盾纠纷群防群治首善区，增强成都和谐环境吸引力。提高人民调解工作法制化水平。建立人民调解员职业准入机制和退出机制，完善人民调解员等级评定制度，拓宽人民调解员薪酬保障渠道，进一步理顺人民调解组织业务指导和建设保障主体的关系，形成保障人民调解工作顺利进行的制度规范体系。提高人民调解工作群众参与度。试点建立人民调解监督员队伍，注重吸收村（居）民议事会、监事会成员担任人民调解员，鼓励村（居）组干部、热心群众、志愿者参与人民调解工作，探索建立人民调解协议及执行情况公示制度，提高人民调解公信力。提高安置帮教社会化水平。建立健全拟出监服刑人员社会生存能力评估制度，制定有针对性的安置帮教方案。加强与慈善组织和公益团体的合作，建立小型化、专业化和特色化的过渡性帮教基地，帮助困难刑释解教人员提高社会生存能力。提高社区矫正专业化水平。积极争取组建独立的社区矫正执法机构，新增专项编制向区（市）县和司法所倾斜，充实基层执法力量。探索在系统内选拔一批具备法律服务资格的干警从事社区矫正执法，探索引进具备持证社工资格的专业人员从事心理疏导、行为矫治、性格重塑等工作，提高社区矫正效果。

四是打造基层基础建设引导区，增强成都司法行政基层建设推广力。高标准推进服务性司法所建设。增强司法所公共法律服务保障功能，建立司法所便民服务窗口，设置公证、司法鉴定、律师服务预约点，强化司法所对乡镇法律顾问和村（社区）法律服务室的考核评价职权，提高司法所便民服务能力。高质量实施法律援助民生工程。探索将法律援助程序向执行阶段延伸，建立健全法律援助与司法救助、社会救助的衔接联动机制，确保案结事了，切实维护困难群众合法权益。将律师事务所及其律师完成法律援助任务情况纳入年度考核和等级评定范畴，增强法律援助工作的刚性度。加强法律援助基础建设，结合区（市）县司法行政办公用房建设推进规范化法律援助大厅和标准化法律援助工作站打造。实施法律服务室功能多元化建设。提高法律援助视频系统在村（社区）的覆盖面，设置律师、公证、司法鉴定业务和法律援助受理点，丰富基层法律服务门类。鼓励驻村律师参与村民自治和村集体经济组织活动，提高村（社区）依法自治和依法决策能力，提高基层治理的法治化水平。