浙江省基层国土资源执法监察动态巡查工作的现状及思考

浙江省国土资源执法监察总队 潘俊国 徐 良

浙江省基层国土资源执法监察动态巡查工作的现状及思考

浙江省国土资源执法监察总队 潘俊国 徐 良

随着党的十八大以来土地制度改革的逐步推进，如何在新形势下贯彻中央关于严防死守耕地红线的总体要求成为基层国土资源部门面临的一个全新课题，创新基层国土资源执法监察动态巡查方法模式已势在必行。近期，我们组织调研，对浙江省基层国土资源执法监察工作主要模式、存在的问题及改进的对策作了粗浅的探析，以期对加强和改进浙江省基层国土资源执法监察动态巡查工作有所裨益。

一、基层国土资源动态巡查工作现状

（一）基本情况

国土资源动态巡查作为国土资源执法监察中唯一的主动执法措施，在预防和制止国土资源违法行为的发生、减少当事人经济损失、降低违法建筑物处置难度等方面具有明显优势。近年来，浙江省坚持“预防为主、预防和查处相结合”的工作方针，以建立科学完善的土地矿产监管长效机制为目标，在强化各级国土资源动态巡查责任方面做出了大量努力，取得了一定成效。目前，浙江省国土资源厅执法监察总队每年组织对11个地市国土资源动态巡查情况和效果进行例行巡查，每个地市抽查2个县（市、区），依托GPS定位和遥感监测技术对基层动态巡查责任制落实情况进行检查、指导。全省绝大部分市级国土资源部门建立了覆盖所辖各县（市、区）的巡回检查制度，各县（市、区）普遍建立了县(市、区)、乡（镇、街道）、村（社区）三级巡查网络。

在推动落实动态巡查责任的工作实践中，浙江省部分地区结合各自实际开展了许多有益的尝试，形成了一些颇具特色的经验做法，其中尤以嘉兴市实行的以网格化、网络化为基础的土地执法“两网化”管理机制和台州市实行的制止违法用地快速反应机制成效较为明显。

（二）存在问题

从调研情况看，当前省基层国土资源动态巡查工作中存在着一些共性问题，主要体现在以下四个方面：

1.工作开展不平衡，不同区域差别大

从面上情况来看，各地基层国土资源动态巡查工作成效与经济发展水平和属地政府的重视程度密切相关。在当前全省“三改一拆”行动深入开展的有利形势下，少数经济发达地区如嘉兴市、金华市等乘势而为，加大对土地矿产违法行为防控工作的财政投入，大力推进“一乡一所”改革和法律监督员、土地协管员队伍建设，基层巡查执法力量日益壮大；但也有部分地区尤其是地处偏远山区的乡镇，主动预防国土资源违法行为的意识还有待提升，基层国土资源动态巡查责任落实不到位，甚至出现“挂空挡”的现象。

2.执法力量不稳固，人员装备缺口大

根据调查估算，目前全省国土资源系统执法监察人均管辖面积逾20平方公里。全省700多辆巡查车辆，大多较为陈旧，安全性能较差，不少地方实行车改以后已不再保留执法车辆编制。另一方面，现有执法监察队伍在编不在岗的情况较为普遍，部分地区缺编严重且年龄结构老化。临时聘用人员在基层一线巡查人员中占较大比重，受福利待遇和工作强度等因素影响，辞职或转岗人数逐年增加。大部分地区现有装备远远无法满足完成常规动态巡查计划的实际需要，不少地方实现“第一时间发现”的目标只能成为一句口号。

3.联动处置不到位，制止违法难度大

由于现行法律法规未规定国土资源部门可以采取哪些手段和措施来行使调查权、制止权，实践中，国土资源部门下发的《责令停止违法行为通知书》往往成为一纸空文。当事人置之不理、拒不配合甚至埋头抢建的情形时有发生，巡查人员现场执法缺乏有效制止手段，甚至经常遭受暴力抗法。部分地区落实土地执法共同责任机制仍不到位，建设、规划、城管执法、公安以及基层乡镇（街道）在处置违法用地、违法建筑时往往更多考虑部门利益，配合不够默契，没有形成整体合力，导致一些新增土地违法行为在巡查发现后贻误了处置的最佳时机，造成违法事实进一步扩大。

4.履职标准不明晰，失职渎职风险大

近期，浙江省个别地区频频发生基层国土资源干部因对违法用地履职不到位被依法追究党纪政纪乃至刑事责任的案例，引发基层国土资源执法巡查人员的普遍担忧。国土资源部门不具有行政强制权的法律保障与现实巡查执法过程中不能有效制止违法用地，这样引发的失职渎职风险在基层国土资源巡查执法人员身上尤为凸显。最近，国土资源部出台了《国土资源违法行为查处工作规程》，就基层国土资源部门巡查发现、制止、查处、移送等环节的具体履职提出了要求，这些相关履职标准还需得到各级纪检监察部门和检察院、法院的认可，这样才能准确指导基层国土资源动态巡查工作，有效防止基层国土资源执法巡查人员的岗位风险。

二、基层动态巡查主要模式及样本分析

（一）以国土资源部门为主的传统巡查模式

1.模式样本

这种模式以县（市、区）监察大队和基层国土资源所为主体承担违法用地巡查、制止职能，依托乡镇政府力量开展后期处置工作。其中以嘉兴市秀洲区较为典型：

嘉兴市秀洲区招聘了46人（计划内临时工）成立了6个国土资源执法监察中队，按照“人员下沉、职责下沉、充实一线、服务基层”的管理原则，分别配属于6个国土资源所，对应6个镇（街道），国土资源所副所长兼任监察中队队长，全面负责全区114个网格区域的专职执法巡查工作。监察中队实行“镇有局管”的运行模式和经费包干制，经费由镇（街道）承担，日常管理、培训、考核由区国土分局负责。队员们经法律法规和业务培训后颁发法律监督员证，统一着装执法，专门配备12辆执法车辆用于动态巡查工作。

巡查发现违法用地后，监察中队现场制止并下发停工通知，通过“两网化”网络信息平台及时上传违法用地信息。经后台审核确认违法事实后，运用秀洲区政府短信平台，对占用土地面积较大、顶风抢建的重大土地违法案件，向全区乡镇（街道）和有关职能部门责任人发出“短信通报”，督促乡镇（街道）限期履行制止、处置义务。

2.特点分析

秀洲区所代表的以国土资源部门为主的传统巡查模式，优点在于便于国土资源部门集中管理基层巡查队伍和下达行政指令，有利于第一时间掌握巡查发现的新增违法用地和非法采矿信息，也有利于国土资源部门对动态巡查责任落实情况进行实时监督。但同时也存在着以下不足：一是各地财政能力和国土资源部门基层巡查人员力量配置不平衡，导致“秀洲模式”难以在全省推广。二是巡查发现后的违法建筑物处置依赖于乡镇（街道）配合，实践中时常出现不及时接收、处置不彻底甚至相互推诿的现象，容易形成“两不管”的局面。三是巡查发现新增违法用地的任务完全由国土资源部门一家承担，一旦工作稍有疏漏，所有责任都集中在巡查人员身上，基层国土部门普遍反映压力过大。

（二）以基层乡镇政府为主的联合巡查模式

1.模式样本

这种模式以乡镇政府为主体承担违法用地巡查、制止和及时处置职能，基层国土资源部门全程参与并进行业务指导，同时负责处置不到位地块的立案查处工作。下面以杭州市江干区为例加以分析：

杭州市江干区以土地执法监管共同责任机制为抓手，以强化基层执法效果为重点，不断完善土地执法监察网络，注重发挥镇（街道）的主导作用和管理优势。各镇（街道）按照杭州市乡镇（街道）违法用地综合防控机制要求成立防违控违领导小组和土地执法协管大队，承担镇（街道）范围内违法用地的巡查工作。区属驻镇各部门，主要是国土所、派出所、城管执法中队按各自职责权力保障镇（街道）“两违”防控和拆除工作。对巡查发现的违法用地，镇（街道）巡查队伍在经国土所、城管执法中队认定后，通过简易程序直接实施“即查即拆”，确保将新增违法用地消除在萌芽状态。

2.特点分析

江干区所代表的以属地乡镇（街道政府）为主的联合巡查模式，优点在于：一是依靠乡镇（街道）的财政支持，巡查人员、车辆、装备保障有力；二是充分借助了乡镇（街道）的综合行政力量，简化违法建筑处置程序，发现新增违法用地后第一时间组织“即查即拆”，直接消除违法状态，体现了“简单管用”；三是考核奖惩措施有力、切合实际，有助于发挥基层巡查人员和村（社区）干部防违控违的积极性。但目前运行过程中也存在以下两个方面的不足：一是巡查计划制定和日常巡查、报告、制止工作主要由乡镇组织实施，可能导致国土资源部门对部分违法用地信息掌握不全面，特别是有些乡镇政府对其默许的村级公益设施违法用地，可能出现瞒报漏报问题，致使国土资源部门未及时履行查处职责；二是实践中基层巡查人员在实施“即查即拆”工作中程序意识不强，未履行必要的告知、公告等程序，可能引发行政复议和诉讼风险。

（三）以综合执法机构为主的综合巡查模式

1.模式样本

这种模式将国土资源部门巡查、制止和案件查处职能整体划归综合执法机构，由综合执法机构全面负责违法用地查控和案件查处工作。目前，嘉兴市、舟山市、开化县等已经列入浙江省综合行政执法改革试点，从调研情况看，国土资源部门仍保留了部分执法职能，改革尚未全面启动。

实践中，义乌市佛堂镇、海宁市许村镇等已在乡镇层面成立了涵盖国土资源巡查监管职能的综合行政执法机构，积累了一定的经验，下面以义乌佛堂镇为例加以分析：

义乌市佛堂镇经省政府批准，将国土部门行使的与土地、矿产资源监督管理相关的监督检查、行政强制和行政处罚职能在佛堂镇行政区域内划转给市综合行政执法局佛堂大队承担。佛堂镇成为全省首个“大综合”行政执法试点镇，集中了包含国土部门在内的23个部门行使的2000余项行政处罚权和相关行政强制、监督检查职能。佛堂大队现有行政执法专项编制46名，下设三个中队，同时配备了大量辅助执法人员，全面负责镇域范围内违法用地、违法建设的巡查、制止、查处和拆除工作。

2.特点分析

义乌市佛堂镇所代表的以综合行政执法机构为主的综合巡查模式，有助于增强基层管理能力，有效整合管理、执法和服务资源，共同解决动态巡查和国土资源执法工作中的难点问题，使政府管理、执法约束、村民自治“三网合一”，实现由“看到管不到”向“看到管得到”的转变。同时，也有助于提高行政执法效率，解决以往多头执法、重复执法、相互推诿等问题，大幅提高了违法用地、违法建筑处置到位率。但在现阶段实际运行过程中还存在以下问题：一是日常管理与监督处罚边界难以确定。执法职能划转后，国土部门不再具有相关事项的监督检查和行政处罚权，因此疏于前期监管，造成行政管理和监督处罚工作的脱节，将矛盾和问题向综合执法部门转移。二是业务指导不到位。国土资源违法行为的定性和处罚涉及一些专业性较强的法律法规和技术规范，综合执法人员短期内难以具备相关业务知识，但现实中行政主管部门对综合执法机构下达业务较多，指导业务较少，制约了国土资源巡查执法工作的顺利开展。三是执法效力正当性存疑。国土资源执法需要具备专门的行政执法证，但综合执法部门大部分人员尚未具备土地矿产监督执法资格，造成了目前动态巡查和国土资源专项执法过程中执法效力不足。

三、改进基层动态巡查工作的对策建议

在当前土地、矿产等资源要素供需矛盾日趋尖锐的背景下，传统的单纯由国土资源部门开展的巡查体制已难以适应日益繁重的土地矿产动态巡查任务。从本次调研情况下，尽管各地开展基层动态巡查工作改革实践的具体措施见仁见智，但改革的重点都集中在如何理顺体制、厘清职责，进一步加强国土资源部门与基层政府和相关职能部门在防范新增国土资源违法行为的联动机制上。

综合各方面因素考虑，当前形势下改进全省基层动态巡查工作在坚持多种模式并存、因地制宜选择的前提下，重点还是要放在进一步强化乡镇（街道）政府、村（社区）的土地监管责任上。总体方向是在充实区、县（市）国土资源执法监察大队和基层国土所执法力量的同时，推动各地建立以乡镇（街道）党委、政府为责任主体、以快速处置、联合执法为主要手段、以村民自治管理为基础的综合防控机制，推动乡镇(街道)国土资源专职巡查队伍和村（社区）国土资源信息员队伍建设，建立全覆盖的执法巡查网络，依托充足的人员和装备对农用地特别是耕地实行网格化执法管理。积极探索并按照市、县两级综合行政执法体制改革的总体要求，适时推进综合巡查模式。具体提出以下几个方面的建议：

（一）以深化“一乡一所”建设为契机，切实强化基层政府国土资源管理责任

1.落实“一乡一所”工作要求

国土资源所是国土资源局的派出机构，是国土资源管理体系的基石。各县（市、区）原则上应按照“一乡一所”的要求，在每个乡镇（街道）派驻设立国土资源所，根据划分的区域落实网格化巡查责任。

2.确立乡镇国土资源管理党政同责机制

将基层党委纳入土地管理责任体系，明确乡镇（街道）党委、政府是辖区土地管理的主要责任主体，对本行政区域内耕地保护，违法用地巡查、制止和及时处置、农民建房管理、土地利用总体规划执行、矿产资源管理和地质灾害防治等工作负总责。积极探索乡镇国土资源管理党政同责机制的方式方法。

3.组建乡镇专职巡查防控队伍

鼓励乡镇（街道）整合力量、招聘人员组建专职巡查防控队伍，配合国土资源所具体实施本行政区域内的国土资源动态巡查工作，依托乡镇综合行政力量及时制止违法行为、拆除违法建筑。同时，要进一步健全国土资源信息员队伍，每个行政村至少配备1名信息员，负责及时发现、报告土地矿产违法行为。

（二）以推进村级土地民主管理为基础，积极探索国土资源执法监管创新举措

1.推进村级土地民主管理

以“村规民约”、基层协商和自治管理等有效形式，调动农民群众参与土地管理的积极性。赋予村级组织在农村宅基地指标分配管理上的自主权，对符合法定条件、依法申请的建房户通过公示后实施计划管理，切实保障农民建房需求。对土地自治管理有序的村（社区），从宅基地指标、管理经费等方面进行适当奖励；对土地自治管理混乱、违法用地屡禁不止的，相应核减下一年度宅基地指标。通过严格执行奖惩机制，将土地民主管理情况与全体村民共同利益相挂钩，发动全体村民共同参与日常监督，树立“管好本村土地、全村村民受益”的主人翁意识。

2.推广“两网化”管理模式

推动各县（市、区）对违法用地、违法建筑实施网格化、网络化管理。建立市、县、乡、村四级管理网格，每个网格要落实责任人和监管人。村级网格要聘任信息员，联村干部、村两委负责人和信息员是村级网格的责任人；乡级网格要实现联网，建立综合执法队伍，实施动态巡查，开展联合执法；市、县两级网格应建立“两网化”管理指挥中心，开展实时指挥、督查考核。省厅抓好省级执法监察管理信息系统建设，与市、县“两网化”平台进行对接，实现国土资源执法监察工作省、市、县、乡四级联网。

3.建立耕地保护激励机制

借鉴海宁市、宁波市鄞州区等地做法，推广在县（市、区）政府设立耕地（基本农田）保护激励专项基金，由市财政每年列出专项资金，用于对村（社区）开展耕地保护工作的考核奖励。对当年未发生违法用地的村（社区），按照耕地保护的面积给予耕地保护专项奖励；对发生违法用地未能自行整改到位的村（社区），在全额扣发耕地保护专项资金、取消评先评优资格的同时，还要对村（社区）负责人实施约谈、问责；对所在村（社区）连续三年未发生违法用地的，根据保护面积对所在村（社区）班子人员给予专项耕地保护工作奖。通过采取上述措施，有效调动基层乡镇（街道）、村（社区）两级加强土地日常监管、落实耕地保护责任的积极性和主动性，将基层组织从以往通过冒险建设违法用地攫取经济利益的歧途引导到通过落实耕地保护责任获取政府巨额财政奖励的正道上来。

（三）以完善执法监督体系为抓手，全面规范基层国土资源动态巡查行为

1.完善国土资源执法依据

积极配合上级主管部门和地方立法机关修改完善国土资源管理相关规章和地方性法规，进一步明确国土资源部门制止、查处土地矿产违法行为可以采取的手段和措施，明确阻碍国土资源执法人员执法应当承担的法律责任，设置更加科学合理、可操作性强的行政强制和行政处罚内容，完善相关程序性规定。

2.细化基层执法履职标准

加强与国土资源部、省高院、省检察院、省纪委的沟通协调，细化基层国土资源部门在发现、报告、制止、查处、移送等各个环节的规范化要求，让一线巡查执法人员做到“有据可依”，避免因相关部门与国土部门对“是否正确履职”认定不一致而引发的失职渎职风险，保护基层国土干部的合法权益。

3.建立巡查责任倒查机制

在国土部门履职标准已明晰可循的前提下，督促基层加大对基层动态巡查责任落实情况的监督考核和责任追究力度。对因故意或者过失，不履行或者不正确履行发现、报告应尽职责，贻误新建违法建筑在初始状态有利于进行处置的时机，造成严重后果或给行政机关造成恶劣影响的，要严肃追究相关人员的巡查监管责任。强化一线执法监察工作人员对新增违法用地“发现在初始、解决在萌芽”的责任意识，切实提高依法履职尽责的能力。