司法改革与司法管理机制的“去行政化”

崔永东

(华东政法大学司法学研究院，上海 201620)

一、司法改革与法治中国

中共中央十八届三中全会后，“法治中国”已经成为国家政治生活中的“热词”，法学界与法律实务界自然也高度关注。“法治中国”展现了新一代领导集体治国理政的新思路，即用法治手段规范政府、规范社会，提高执政能力，实现国家长治久安，实现民族复兴的“中国梦”。

要实现法治中国的目标，就必须深化司法改革。司法改革包括两个层面，一是司法管理体制改革，二是司法管理机制改革。司法改革是使法治从“应然”转化为“实然”状态的关键环节之一。2013年11月12日通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“确保依法独立公正行使审判权、检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管理制度，保证国家法律统一实施。”“改善审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系。”

这就是被学界一些人所称的司法的“去地方化”与“去行政化”。应该说，上述两个问题也确实是学界早就讨论和关注的问题，这是制约我国司法管理体制的两大不良因素。司法地方化是指司法机关及其工作人员在司法活动中受到地方机关或地方利益团体的不当控制与干扰，导致司法机关及其工作人员丧失其应有的独立权力和地位，从而出现一种司法异化现象[1]P36。几年前出版的拙著《司法学原理》一书也指出：“我国司法权在很大程度上已经地方化，地方法院在行使司法审判权的时候常常受到党政机关的不当影响和干预，很难独立审判，造成司法公正难以实现，国家的法制统一得不到保障。司法地方化也导致地方保护主义盛行，一些地方法院事实上已经成为地方保护主义的工具，形成了‘法制割据’的局面，严重损害了国家法制的权威。另外，司法地方化也妨碍了司法权力对行政权力的监督和制约，使国家法律与中央政令在地方上的执行得不到有效监督，从而使地方行政权力演变为一种不受制约的‘诸侯行政’，并由此阻碍了中国法治现代化的进程。”[2]P183-184

早在2002年，我国研究司法改革的知名专家、前最高人民法院研究室主任周道鸾先生就撰文指出：“从国外看，不论是大陆法系国家还是英美法系国家，也不论是单一制国家还是联邦制国家，法院大都按司法区设置。法院按司法区设置有利于防止地方行政机关对司法的干预，保证司法独立和公正。……可以考虑在全国各省、自治区、直辖市划定若干独立司法区，改变现在的司法区域与行政区域重合的人民法院组织体制，在司法区重新设置相应的高级法院、中级法院和基层法院。”又指出：“在全国法院体制归中央垂直管理暂时难以做到的情况下，鉴于地方保护主义主要发生在基层人民法院和中级人民法院的实际情况，可以考虑把地方法院法官的人事管理权提到省一级。在法律程序上，最高法院的法官可以由全国人大常委会任免，高级法院、中级法院和基层法院的法官可以由省、自治区、直辖市人大常委会任免。”[3]可以说，这是破解司法地方化难题的一篇最有见地的文章，这篇10余年前发表的文章所提出的改革方案，迄今仍未落实，但其基本理念为十八届三中全会的决定所吸收。

其实，司法的地方化只不过是司法的行政化的一种表现形式而已，如果说司法地方化的实质在于地方政府机关将司法机关当成其下属的一个部门的话，那么这恰恰是司法行政化的一种表现。更何况，如果没有司法的行政化，地方政府或各种利益集团也就难以对地方司法机关产生实质性影响。因此，新一轮司法改革的重点应当是司法的去行政化。

司法行政化不除，司法地方化就有生存土壤。地方干预司法本来就是一种行政思维，认为行政大于司法故颐指气使，而且他们认为法院内部也是行政化管理，强调下级服从上级。法院如果摆脱了地方的人财物控制，而其内部管理的行政化仍然大行其道，将会形成一个高度封闭的威权式管理的法院系统，法官的独立性将荡然无存。

当然，我们这样说并不意味着就否定目前司法的去地方化举措，如司法机关的人财物由省级司法机关统管以及建立司法辖区与行政辖区不相重合的司法管辖体制等等。这些虽然属于司法的去地方化问题，但实际上也是去行政化的一种表现，只不过这种“行政化”是一种外部行政化。然而，解决了外部行政化问题，并不意味着就全部解决了司法行政化问题。从某种意义上说，外部行政化问题的解决如实现了省管司法机关的人财物体制还有可能进一步强化司法的行政化，进一步增强下级司法机关对上级司法机关的依附性，导致出现所谓的“司法独裁”。

对此，学界有一种观点认为，可考虑设立国家司法委员会和省级司法委员会，与党委政法委合署，实行一套班子两块牌子的模式。政法委受中央与省委委托，统一管理省以下司法机关的人财物等等。这一改革方案坚持了党对司法工作进行领导的原则，又优化了国家政权结构。改革后的国家政权结构是党中央统一领导下的人大监督、“一府两院三委”(“三委”是国家安全委员会、国家军事委员会、司法委员会)，使国家政权结构更加完善和科学，国家治理体系与治理能力更加优化。该方案的可行性值得进一步思考。

二、司法管理机制的行政化问题及其解决

正如上文所言，司法改革包括两个层面的改革：一是司法管理体制的改革，目前主要是解决司法系统的人财物由省统管、建立与行政辖区适度分离的司法辖区两大问题；二是司法管理机制的改革，目前主要是解决司法机关内部管理机制的行政化问题，主要涉及请示汇报制度、案件审批制度及审判委员会制度的去留问题。

司法管理机制的行政化是指违反司法规律，将法院、法官及司法判断过程纳入行政体制的命令与服从关系之中，按照行政权的行使方式行使审判权，导致司法被行政“格式化”的现象[1]P16。司法管理机制行政化的主要问题是违背司法权运行规律，使司法应有的被动性、独立性、中立性、亲历性、终极性等难以体现，并导致司法权行使的主动性、政策倾向性和权力支配性等一系列不正常现象。

拙著《司法学原理》也曾对司法管理机制的行政化现象有所探索和分析，认为其主要表现是：(1)办案机制的行政化。审判权应当由法官独立行使，但实际情况却是，在法院内部，不担任行政职务的法官都习惯于认为自己是在法院院长、副院长、业务庭长的领导下工作，在审判事务上均习惯性地向领导请示和汇报，这已经成为各级法院的审判惯例。这样一来，法官也就丧失了实质性的独立审判权。另外，我国法院还存在着一个独特的审判制度——审判委员会制度，它一般由法院的正副院长及各审判业务庭庭长组成，实际上是一个行政组织，是行政管理模式在司法活动中的集中体现。(2)审级关系行政化。根据法律规定，上级法院与下级法院之间存在着一种监督与被监督的关系，而实际上则是一种领导与被领导的关系，行政化色彩明显。上级法院经常对下级法院提意见或发指示，而且还经常通过非正式方式干预下级法院的审判工作，这种行政化的上下级关系，必然影响到法院审判的独立性[2]P183。

有学者指出：“新中国成立以后，法院审判管理机制很大程度上是照搬原苏联的管理模式，实际上或基本上是实行集体负责制、首长负责制而不是法官负责制，具有极强的行政化和集权化特征。这种审判管理机制行政化的突出表现是：院、庭长审批案件制度；合议庭、独任审判员对所审理的案件没有最终决定权；审判委员会侧重讨论决定个案，总结审判经验、提高审判水平的职能相对萎缩；疑难案件向上级法院请示、汇报制度等。”[4]P533其实，向院、庭长汇报案件、向上级法院请示案件、院庭长审批案件、上级法院就个案审理批示给下级法院等等均于法无据，我国三大诉讼法及《人民法院组织法》中均无此种规定，而且这也违反了现代司法程序法定、程序公开的原则。另外，上述做法也弱化了法官的独立精神和责任心，不利于错案责任追究制的落实。“在行政化审判管理模式下，法院的审判主体呈多元化状态：独任审判员、合议庭有裁决权，院、庭长依案件审批制度、审判委员会的讨论决定权，也都拥有了案件的裁决权。这种管理模式违背了司法权运行特点，审与判、权与责不相统一，一旦产生错案，就形成了‘人人承担责任，人人不承担责任’的局面。”[4]P534

笔者认为，审判管理机制行政化的主要表现是：案件审批制度、案件请示制度、审判委员会制度。案件审批制度是指院、庭长对案件判决进行批准的制度。“庭审法官向由庭长主持的庭务会或者向庭长汇报案情、审判情况以及评议结果，庭长有权决定改变合议庭或者独任法官拟定的判决；一些案件还要向主管副院长、院长汇报，后者有权改变审判庭拟定的判决；其中一些案件要向审判委员会汇报，由审判委员会就案件的具体定罪和量刑问题作出集体讨论和决定。无论由谁最后决定判决的内容，仍由承审法官草拟判决书，判决书拟就后还要交由庭长或者院长(或主管副院长)批改和批准。这一过程同行政决策并无二致。”[5]P459所谓案件请示制度，“是指在案件审理过程中，上级法院主动就案件的实体处理或程序问题进行指示，或下级法院以口头或书面形式向上级法院请示，上级法院予以答复的制度。”[6]P153所谓审判委员会制度，是法院内部设立的对审判工作实行集体领导、议决重大疑难案件的制度。《法学词典》对“审判委员会”词条是如此解释的：“我国各级人民法院内部设立的对审判工作实行集体领导的组织。在我国人民的司法实践中，曾有过司法委员会、审判委员会和裁判委员会等不同名称的组织，通过集体领导，讨论和决定重大疑难案件。1954年和1979年的《人民法院组织法》中肯定了过去的这些经验，用法律形式把审判委员会固定下来。其任务是总结审判经验，讨论重大的或疑难的案件和其他有关审判工作的问题。遇有重大的或疑难的案件，院长认为需要提交审判委员会讨论的，由院长提交审判委员会讨论决定。各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现认定事实上或在适用法律上确有错误，必须提交审判委员会处理。审判委员会实行民主集中制，它的决定，合议庭应当执行。”[7]P643可见，案件请示制度反映的是上下级法院之间审级关系的行政化，而案件审批制度、审判委员会制度则是指本级法院内部管理机制的行政化。

对于案件审批制度，目前学界比较一致的观点是予以废除。例如有的学者就主张：“废除院、庭长审批案件制度，院、庭长只能以参加合议庭审理案件、定期检查法律文书、卷宗等方式加强对案件质量的检查、指导。在审判长选任制度全面推行的基础上，做到除合议庭依法提请院长提交审判委员会讨论决定的重大疑难案件外，其他案件一律由合议庭审理并作出裁判，院、庭长不得个人改变合议庭的决定。”[4]P535

对于案件请示制度，目前学界的态度尚有分歧。有的主张予以废除，有的主张加以规范。“废除论”者认为案件请示制度违反审判独立原则，实质上造成上级法院行使理解和适用法律的权力，而审判案件的法官反而不解释和适用法律，只许按照上级法院的指示进行判决即可。其次，侵犯当事人的诉权，上级法院的指示、答复将直接对下级法院正在审理的案件产生实质性影响，从而导致上诉审程序的虚置。可以考虑通过管辖制度的完善对案件请示制度进行诉讼化改造。下级法院合议庭在案件审理过程中对案件的事实认定和法律适用享有不容置疑的裁断权，上下级法院在审判业务上的监督关系只能通过法定的上诉审程序、死刑复核程序、再审程序来实现。上级法院对下级法院正在审理的案件不应当施加具有影响力的指示。对具有法律适用上的普遍意义的疑难案件，下级法院把“请示”上级法院改变为“报请上级法院直接审理”，将原来案件请示制度所解决的疑难问题诉讼化。可以运用诉讼法中业已存在的“移送管辖”制度代替案件请示制度，从而最终达到废除案件请示制度的目的。另外，应当进行审级制改革，建立有限的三审终身制度，按诉讼法关于管辖权转移的规定，对于具有法律适用上的普遍意义的案件，下级法院可以根据当事人的申请或者依职权报请上级法院审理。上级法院经审查认为符合条件的，可以直接审理[6]P153。另有学者明确提出了“废除下级法院向上级法院请示案件的制度”的主张：“这一制度违反了审级独立的原则，使二审、再审形同虚设；这一制度背离了审判工作的特点和规律，使上下级法院之间审判工作上的监督与被监督的关系变成领导与被领导的关系；这一制度是在长期的司法实践中依习惯形成的，毫无法律依据，理应予以废除。”[3]“规范论”者主张“规范下级法院向上级法院的请示、汇报制度。按照《人民法院组织法》的规定，上下级法院之间是审级监督的关系，而非领导与被领导的关系，下级法院向上级法院请示的问题应限于纯适用法律方面的问题，而不得请示具体个案。”[4]P535

关于审判委员会制度的存废，也是两种观点并存：一种观点认为应“逐步弱化以至取消审判委员会讨论案件的制度”，因其“违背了国际公认的诉讼的直接原则、言词原则和不间断原则”[3]；另外一种观点认为应当对审判委员会制度进行改革完善。首先，应限制审委会讨论决定案件的功能。要使审委会从大量的具体个案中解脱出来，把主要精神集中到总结审判经验上，发挥其最高审判组织的预测审判趋势、分析审判形势、指导审判实践、推进司法改革的功能[8]。应该将审委会讨论决定案件功能的影响力限制在一个可以接受的、较小的范围内，使合议庭真正承担起审和判的全部责任。杜绝将简易程序审理的案件提交审委会讨论决定的现象，以合议庭是否产生法律适用问题的重大意见分歧、无法形成合议庭决定为案件能否提请审委会讨论决定的标准。取消院长、分管院长对案件直接提交审委会讨论的决定权，改为对合议庭审理提交案件的审核权。其次，还应当加强审委会审判业务的指导功能，及时总结审判经验，对审判工作中带有根本性、全局性的问题进行研究，做出准确、权威的司法解释和司法决定，以更好地指导审判工作。另外，审委会工作方式要最大限度地由会议制改为审理制，解决审、判分离的问题。提倡审委会成员单独组成合议庭或与其他法官组成合议庭一起直接审理案件，不是合议庭成员但参与案件决议的委员可以旁听开庭，也可以通过视频参加旁听[6]P153。

三、法院系统司法改革的近期目标：“两权”平衡

法院系统的“两权”，一是审判权，二是审判管理权。目前一些法院的审判管理体制改革正聚焦于“两权改革”，即理顺审判管理权与审判权之间的关系。重庆市高级人民法院院长钱锋指出：“审判管理最大的困局是审判权与审判管理权的关系问题，即一放就乱、一收就死的矛盾。上级法院和院、庭长具有审判管理职责、政务管理权职，既应通过‘管’来实现公正廉洁司法，又应规范‘管’的程度、程序和方法，否则加强院、庭长审判指导监督可能导致新的司法不公，两者边界一直困扰着各级法院和司法者。”[9]P206

针对审判管理权的存废，学界和理论界一直存在争议。一种观点要求废除审判管理权，因为它违反了司法独立(包括法官独立)的原则；另外一种观点则基于中国国情、司法传统和司法现状提出了“温和”的意见，认为不能对审判管理权一废了之，而是应当区别对待。笔者倾向于后一种观点。

有论者指出：“审判权和审判管理权是两种不同的权力，两者并不矛盾。加强审判管理主要是通过过程控制、绩效评价和办案指导，而对裁判结果的干预必须有严格的程序，如院长、庭长与合议庭意见不同，必须提交审判委员会研究，不能直接改变。而且院长、庭长职务本身具有双重性，既是审判职务，也是行政职务，既行使审判管理权，也在参加合议庭审理案件和审判委员会讨论案件中行使审判权，并对审判人员负有业务监督指导职责。审判管理权从性质上说是一种行政权力，它对审判权的行使有制约，但不直接决定和改变裁判结果，不是直接干预。”[10]P91

学界还有一种观点认为，事实上院、庭长参与审判管理就未必当然不好，一味强调法官独立审判也未必就是普适真理。质疑院、庭长参与案件实体审判的一大理由就是缺乏亲历性，但亲历性主要是解决事实认定的问题，而不解决法律适用问题，院、庭长包括审判委员会在事实认定方面往往主要依据的是合议庭意见，现代科技已经解决了信息沟通问题，院、庭长可以通过庭审的录音录像、即时电子卷宗等解决亲历性不足的问题。院、庭长往往也是优秀法官，如果将院、庭长排除在案件的裁判之外，是对审判资源的重大浪费。现在很多案件的复杂性超出了合议庭本身智慧所能解决的范畴，合议庭本身的局限性在某种程度上需要介入更多的层级评价。“法院内部无论是审判管理权或审判权，总的说来都是法院整体的权力。因此，可以认为院、庭长对案件实体处理的审判管理权是法院审判权的组成部分。审判组织与院、庭长之间的关系是两权关系的核心所在。构建健康的两权关系，应当明确审判权职能由审判组织行使，不能由审判机构或院、庭长等审判机构负责人行使，审判管理权由院、庭长包括审委会来行使，不应当排斥院、庭长对实体裁判的参与。”[9]P241

上述说法是值得我们思考的。审判管理权虽然是一种行政性权力，与审判权属于性质不同的两种权力，但是，正如有人的地方就有管理一样，法院也不可能没有管理，管理权的行政属性是不可能被完全剔除的。其实即使发达国家的法院也不是没有司法管理[11]，不过其司法管理权只是对司法权的一种制约和辅助，并不是越俎代庖地去主宰、干预司法权。

客观地说，今天谈论审判管理或审判管理权，不是有关其去留问题，而是如何对其加以规制问题。就目前来说，应该发挥我们祖先“中庸之道”的平衡智慧，通过压缩审判管理权的运行空间来实现审判管理权与审判权之间的一种平衡，让审判管理发挥其正面功能。对于过去形成的与审判管理有关的制度，不合时宜的应当坚决废除，如案件审批制度等等；可以改造的就予以改造完善，如案件请示制度在对其经过诉讼化改造后可以发挥积极作用，又如审委会制度可通过改革，逐步弱化其讨论决定案件的功能而强化其总结审判经验的功能。因此可以说，法院系统的两权改革，其实质是通过限制审判管理权来理顺其与审判权之间的关系，实现审判权与审判管理权之间的平衡。当然，这是改革的初期目标，其最终目标是构建一种以审判权为主、以审判管理权为辅的司法管理机制，但这需要很长的路要走。

四、司法改革既要遵循司法规律，又要符合中国司法实际

目前，我国的新一轮司法改革已经揭开大幕。在学界对司法改革的探索中，也出现了一种激进的声音，如主张实行彻底的司法独立，完全废除司法管理权，使司法权不受任何干预。那么，什么是司法独立？“司法独立，契合司法活动的规律，是现代讼中的基本原理之一。它含有三大要素：一是指司法权的独立；二是法院独立；三是司法官独立。”[5]P416“司法独立作为西方国家在反对封建专制进程中确立起来的一项宪法性制度，在一定程度上反映司法运行的内在逻辑要求。”[4]P521“司法独立的真正意蕴在于处在居间位置负责解决具体纠纷的特定法官(而不是抽象的法官或法院)，根据既定的法律规则和程序独立自主地审理案件，而不受来自任何机关、团体或个人(无论是法院外部的还是内部的)干预。”[12]

“法官独立是司法独立原则的核心，它是随着司法独立的提出而确立的。”[13]P19司法独立原则最早由18世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠提出，即《论法的精神》所谓“如果司法权不与立法权和行政权分立，自由也就不存在了”的名论。后来，1789年美国宪法、1791年法国宪法均规定司法权只属于各级法院。20世纪以来，许多国家的法律都明确规定法官独立，如1919年的德国基本法、1949年的德意志联邦共和国基本法均规定：“法官独立，只服从法律。”法官独立的含义是指：(1)审判独立，法官、陪审员都独立行使职权；(2)法官只服从宪法和法律，不受任何势力的干预；(3)上级法院对下级法院的未决案件，不得就案情事实和处理意见下发指示；(4)法官不得对陪审员或陪审团施加影响，否则违反正当程序[13]P20。

司法权的外部独立是指其不受行政机关、权力机关、社会团体和个人的干涉。司法权的内部独立则要求处理好法院内部的关系，“要通过依法落实合议庭和独任庭的权限而逐步落实法官的独立审判权；要处理好合议庭和独任庭与审判委员会之间的关系，防止合议庭和独任庭只审不判，审判委员会只判不审的现象继续存在。内部独立不仅是法官独立于本法院，也包括下级法院的法官依法独立行使审判权，不受来自上级法院和法官的非法干预。”[4]P526

应该说，审判权的独立行使是必要的，因为它符合司法规律。但是，是否因此就要完全废除审判管理权呢？笔者认为，完全否定审判管理权并不符合中国的司法实际。其实，在国外，特别是法治发达国家，也同样存在司法管理问题，不过其司法管理注重服务、协调和监督，而不是去主宰和干预司法权的正常运行。根据中国目前的司法实际，骤然废除司法管理权，让司法权完全独立运行而不受监管，可能会产生一定的副作用，甚至会影响到司法公正。因此，在当前的法院系统内，构建一种司法权与司法管理权之间的平衡关系可能更符合中国的司法实际。将来，待条件成熟后，再构建一种以司法权为主、以司法管理权为辅的模式也是顺理成章的事情。

有的学者提出了司法程序改革的呼吁：“司法程序改革是司法制度改革的突破口，也是社会发展和实现司法公正的客观要求。而司法程序改革又集中于人民法院审判管理机制改革和审判方式改革。”[4]P532他分析了目前我国审判管理机制中存在的问题，如法律并未明文规定的院、庭长审批案件及下级法院就处理具体案件向上级法院请示的做法违背了程序公正的原则；而审委会讨论案件的制度也将审理与判决割裂开来，违反了司法公正的原则；法官的请示汇报弱化了法官的独立人格和责任心，使审判权依附于行政权；也不利于错案责任制的落实。因此，对审判管理机制改革的关键在于明确合议庭、独任庭及审判委员会的职责，合议庭、独任庭可以对案件作出判决，裁判文书分别由审判长和独任审判员签发；其次，废除院、庭长审批案件制度，院、庭长只能以参加合议庭审理案件、定期检查法律文书、卷宗等方式加强对案件质量的检查和指导；再次，要规范审委会的工作职责，审委会作为法院内部最高的审判组织，应该只讨论重大、疑难、复杂案件的法律适用问题，总结审判经验，以充分发挥其对审判工作中带有根本性、全局性问题进行研究和作出权威性指导的作用[4]P536。

有论者认为，推进审判管理改革必须遵循审判规律或司法规律。审判规律是审判活动各要素之间必然、本质、稳定和反复出现的联系[14]。“司法规律可视为法治经验的客观化及在司法领域的具体反映。合法性是规律本身的内涵，更是司法规律的首要属性。”“法院的本质是办案，本质是行使审判权，这是一切司法规律的基础。”[9]P229审判管理的核心是对审判质量和效率的管理，其目的是促进审判质量和效率的提高。审判管理改革只有在遵循审判规律的基础上，探索科学、长效的审判管理机制，为审判权运行提供最大保障，改革才能顺利推进。推进审判管理改革必须循序渐进，期望一步到位是不现实的。一方面，改革必须与经济社会发展水平相适应，改革的力度、速度也必须与社会的承受能力相适应，不能超越历史阶段；另一方面，对审判管理的认识，会随着实践的发展而逐步深化，这就决定了目前的改革措施只能渐次展开，否则欲速则不达，或事倍功半[15]。

有的学者提出了构建循环管理流程的主张，认为此方法有利于提高审判质量和效率。它包括四个步骤：第一步，审判管理部门在对上一年度甚至更长时间段内审判运行态势分析的基础上，确定本地、本院当年度审判工作目标任务并经本院审判委员会研究确定；第二步，审判管理部门将年度审判工作目标任务下发各法院、本院各部门执行落实；第三步，审判管理部门对本地、本院各部门执行审判工作计划情况进行检查，对检查中发现的偏差及时与责任部门沟通或按程序修改计划；第四步，审判管理部门对检查中发现的问题予以纠正、督促整改、通报等，并作为年度目标管理考核的依据。“如果把法院审判工作比作社会产品的生产，根据全面质量管理的要求，管理的关键在于对生产过程的监督和控制，而非对产品结果的控制，结果只能作为业绩考评和奖惩的依据。法院裁判作出后，‘产品’已经‘出厂’。这时，实际上已经无法控制。因而，必须将管理行为的着力点放在产品的生产过程中，在产品成形之前，在产品到达客户(当事人)之前。”[16]

从重庆市法院系统管理工作的改革情况来看，采取了一种“内部分权制衡”的模式。该模式要求对法院内部的审判权、审判指导监督权、审判事务管理权、执行权、执行管理权、执行裁决权、司法政务管理权等项权力进行科学划分，然后将不同性质的权力进行不同的配置，并使其互相制衡。将某些行政性、辅助性权力让渡给第三方，将另外一些权力交给法院不同部门行使，这样通过权力的分解、让渡和重构来达到一种制衡。“分权制衡可以实现权力配置环节的静态公正，还需要有效的审判管理在具体运行环节实现动态的公正，审判管理也是权力配置与分权制衡得以落实和实现的重要手段。”[9]P231

应当指出，司法改革或司法管理改革，一方面要遵循司法规律，另一方面还要尊重中国的司法实际。法院系统的司法改革要着重于化解司法权与司法管理权之间的矛盾和冲突，淡化和削弱司法管理权的主宰作用，给予司法管理权以一种恰当的定位，并实现其与司法权之间的平衡。这是司法改革的近期目标，远期目标是构建这样一种司法模式：在法院系统中，司法权是主导性权力，司法管理权是辅助性权力，后者对前者发挥服务和监督的功能。

五、结语

司法及司法管理是“法治中国”从“应然”转化为“实然”的关键环节，而司法的行政化阻碍了这一进程。因此，新一轮司法改革瞄准了司法行政化问题。司法的行政化既包括司法管理体制的行政化，也包括司法管理机制的行政化。就前者来说，司法管理体制的“地方化”实际上也是“行政化”的另外一种表现形式(可称为司法的“外部行政化”)，故去地方化也就是去行政化，而去行政化也包含去地方化；就后者来说，司法管理机制的行政化在法院系统的表现主要是审判委员会制度、案件审批制度(本法院内的行政化)、案件请示制度(上下级法院之间的行政化)等。

司法管理的“去行政化”并不是对司法管理权的完全否定，也不是否定司法管理权的行政属性，它强调的是限制或弱化一头独大的司法管理权，剔除其高居于司法权之上的压倒性力量，将其压缩在一个合理的空间内，并发挥其正面功能。要对那些在过去司法实践中形成的体现司法管理权之行政化特色的制度进行区别分析，对那些劣性制度如案件审批制度应当加以废除，而对那些优劣参半的制度如案件请示制度、审判委员会制度则应当区别优劣，并加以改革、规范和完善。司法管理去行政化的目标就是理顺司法权与司法管理权之间的关系，达到司法权与司法管理权之间的平衡。这是司法管理机制改革的近期目标，其远期目标应当是构建一种以司法权为主、以司法管理权为辅的司法管理模式，它是优良司法的体现。

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