南水北调工程在建设规划中贯彻“生态文明”理念

张基尧口述 谢文雄 李树泉整理

(本文作者 全国政协人口资源环境委员会副主任、国务院南水北调办公室原主任 北京100038)

最近这段时间，我去了辽宁、甘肃、宁夏、安徽等地，发现很多地方都在规划或建设调水工程。我不知道是不是因为南水北调工程建设的后续效应，但是觉得这未必是好事。最近我在全国政协的一次会议上提出:兴建调水工程要慎重，要经过深入论证、充分研究，因为水资源是一种流动资源，存在于地上、地下，上游、下游，空气、土壤中……如果只考虑某一个局部而不考虑全局，很可能由于无序调水造成水资源配置的困难，甚至造成江河体系的混乱。因为，水资源配置也必须遵循自然规律。最近，我在思考，南水北调工程建设过程中是如何进行科学的总体规划的，这个工程规划与其他规划有什么不同。进行这样的回顾与反思，目的就是想给当前正准备建设调水工程的地方和部门作参考。

建设南水北调工程的目的，就是通过水资源的优化配置达到生态环境的修复和保护。不管在规划伊始还是在建设乃至今后运行过程中，如何更好地保护生态环境，《南水北调工程总体规划》都进行了充分的考虑。我觉得这与当前中央提出的“生态文明建设”的精神是完全相吻合的，尽管那时候还没有将生态建设提到这样的高度，但是我们在《规划》中确实体现了科学发展和生态文明的要求。因此，我希望国内现在进行的其他调水工程也像南水北调工程一样，进行深入论证，全面考虑，周密安排，不要造成水资源的混乱，更不能导致灾难“搬家”。

缺水严重制约北方地区经济社会发展

20世纪末，北方地区缺水已经严重制约了经济社会发展，也极大地恶化了生态环境。经济发展以及城市化进程的加快，更加剧了对水资源过度的开发和掠夺，导致了更多的生态问题。我们在日常生活中很少感受到这些，我们看不到地下水的超采，不能直接感受河流断流对生态的影响。我们把水龙头打开照样有水，工厂也没有因为水的问题而影响正常生产。但现实是:我们过多地以牺牲生态环境为代价追求经济的发展，对生态环境的欠账已经太多!太多!所以导致河道断流，湖泊干枯，地下水超采，以及水体污染。

比如说河道断流，由于北方少雨，加上长期对水资源的过度开发，黄河在1972年到1999年的28年之间就有22年断流。最严重的是1997年，那年黄河入海口全年断流，离入海口100多公里的利津水文站断流达226天。也就是说，这100多公里河段实际上在一年的2/3时间里是没水的。断流的河段最长甚至延伸到河南开封。这是一个很严峻的问题!黄河是中华民族的母亲河，黄河下游长期断流会导致什么后果呢?就是开封以下农田不能用黄河水灌溉，河口萎缩，各种水生动植物绝迹，大批土地盐碱化。在海河流域，譬如永定河，它的名字中为什么有“永定”二字呢?这条河在清代以前名叫“无定河”，河水波涛汹涌，经常泛滥成灾，危及北京城的安全，于是雍正皇帝把它的名字改成“永定河”。然而，永定河近年来早已断流无水，河床上全是裸露的沙砾石，那儿也成了北京的风沙源之一。总体来看，海河流域的河流没有一条支流不断流，这也客观上导致了海河流域生态环境的恶化。

此外，北方许多湖泊水量日益减少，甚至干枯。我去过河北很多地方，当地称那些浅的湖泊为“淀”，那些凹陷的地方为“洼”。有些淀里有桩台，老百姓住在比较高的台地上，就是来水也不要紧，过了一段时间水会自然退下去，老百姓再耕作。这些洼淀，比如白洋淀，实际上也是当地日常吞吐水量的一个地方:一到汛期，这些洼淀里蓄满水。到了20世纪90年代，很多洼淀先后干涸了，洼淀的干涸会导致什么后果呢?就是地下水位的急剧下降。而没有地下水补充，农业生产就受到极大影响，植被就会退化，生态就会恶化，地下水下降严重的地区，还会沙漠化。

为了支撑经济社会发展，保障人民最基本的生活需求，北方不少地区只能采取超采地下水的办法来应付水资源的短缺。结果，在黄河、海河、淮河流域，我们每年超采的地下水就有115亿立方米。海河流域的京、津、冀范围内，超采的地下水就有65亿立方米。这些年来，北方地区累计已经超采地下水将近900多亿立方米，超采的部分有30%是深层地下水，有些地方甚至上万年沉积的深层地下水都被开采了。北京地区公主坟附近地下水已被岩石隔断，河北邯郸、石家庄地区地下水已下降到40米以下。超采地下水的直接后果就是导致地面沉降，京、津、冀地区都有这种现象。天津市的平均沉降已达2．8米。其他后果还有地面植被枯死，沿海地区则出现海水入侵。我们知道，地面植被生长不仅是靠降雨，还与地下水位有关。比如新疆的胡杨林，当地的地下水有多深，胡杨林的根须就往下钻多深，一般胡杨林根是树干的两倍，所以如果地下水位再往下降，胡杨林树根吸不到水就枯死了。地下水下降导致华北地区大量土地沙化，形成了经常的沙尘。

随着经济社会的发展，对水资源需要量的大幅度提高，导致黄淮海流域水资源被过度开发，致使这些地区的河流减少自然径流，也就是说径流量满足不了河流延续它的健康生命，造成大量的水体污染。其中水体污染最重的就是淮河，70%以上河段被污染。京杭运河骆马湖以北几乎都是四类到五类水，黄河以北则全是劣五类水。所以党中央、国务院在20世纪90年代就提出要治理“三河三湖”，并由水利部牵头制定了规划，逐年安排了大量投资，取得了初步成果。

由于历史的、社会的、经济的、技术的种种原因，《南水北调工程总体规划》经历了很长的时间，中间时断时续，意见分歧也很多。从1998年以后，北方连续三年大旱，在国务院的关心下，《南水北调工程总体规划》提到快车道上，加快了工作进度。由于我国已经建立起社会主义市场经济体制，所以在规划的思路、布局以及工程实施上，相比以前，就有了很大变化。计划经济条件下制定调水规划时，主要考虑的是如何把水调到缺水的地区，以解决该地区的水资源短缺问题，考虑调水会对调水区带来的影响方面做得不够，也没有深入研究在调水过程中应该怎样注意节水、水环境保护、水污染防控，以及实施过程中如何利用市场机制进行组织建设等，至于调水以后怎么办考虑得就更少。但是从1998年我们制定《南水北调工程总体规划》开始，尤其是在朱镕基总理提出“三先三后”的原则后，我们开始重视这方面的问题，考虑如何在新的历史条件下把这个调水工程的总体规划做好。

我们在制定《南水北调工程总体规划》的时候认为:北方水资源问题表面上看是短缺的问题，实质上最突出的、表现也最明显的，应该是生态问题。而这个问题是人们不容易直接感受、也重视不够的。但它恰恰又是对我们今后的社会发展、民族繁衍影响最大的。我们在研究分析调水目的时提出:南水北调到底解决什么问题?最终，我们认为:南水北调工程应该通过合理优化水资源配置，把生态建设和环境保护作为它的主要目标;也就是说，调水仅仅是手段，解决日益恶化的生态问题才是工程的最终目的。在规划南水北调工程的时候，科学发展观还没有作为全党指导思想提出，但我们已在规划中明确了可持续发展的原则，因为大家都意识到，如果不确立这样的理念，整个经济社会的发展就难以为继。

确立了水资源优化配置及“先节后调”的原则

既然是调水，就不可能光说生态不说水。在确定南水北调工程调水规模的问题上，我们确实体现了水资源的优化配置和先节水后调水的原则。对于建设南水北调工程，大家在这个问题上分歧不是很大，分歧在于怎么调、调多少。南水北调工程究竟应该调多少水?温家宝总理在南水北调开工仪式上说，我们必须充分尊重自然规律，并引用了恩格斯的一段话。他说:“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复”。“因此我们每走一步都要记住……我们对自然界的全部统治力量，就在于我们比其他一切生物强，能够认识和正确运用自然规律。”那么，现在中国的状况是什么样?就是北方水少，南方水多;南方水多为患，北方水少干旱。在此之前，我们有这样一个基本的考虑:这个“自然规律”能不能打破呢?我们要如何在充分遵循自然规律的基础上，在保护当中进行开发?经过研究，我们确定了这样几个原则:第一个就是“三先三后”的原则。这是朱镕基总理提出来的，即先节水后调水，先治污后通水，先环保后用水。第二个是适当从紧的原则。这是温家宝总理提出来的。不能说北方需要多少水就调多少水。必须给北方受水区今后节水留下空间，或者迫使其加大节水力度、治污力度、环保力度。另一方面也不能说不需调水，完全依靠节水就行了。实际上北方资源性的缺水仅仅靠节约是不能满足的。再说节水本身是需要时间和成本的，减缓经济社会发展，减少老百姓的用水供给实行强制性节水，这是不可取的。第三个就是在开发中保护，在保护中开发的原则。

根据以上三个原则，首先对南水北调工程需调水量进行了全面的评估。我们首先测算了南水北调受水区的需水量。先由有关省市根据四个方面因素来估算到规划水平年，也就是2010年和2030年的需水量。一是人口的增长，因为人是用水的主要因素，人多了水用得就多。当时估算2030年黄淮海地区将增加1．2亿人，城市化率将达50%。二是农业的发展。我们估算2030年要新增灌溉面积约4．5亿亩，农业的灌溉系数增加0．5。三是我国GDP的增长速度。我们当时预测2010年以前GDP的增长速度是7%，2010年到2030年是5．4%。不过现在看来我们这个预测还是很保守的，2010年、2011年GDP的增长速度不止7%了。另外当时预测GDP到2030年是36万亿元，可是现在就到36万亿元了。但是如果当时没有这么一个起码的估算，各地的需水量就算不出来。而我国经济发展的态势从另一个侧面也说明，北方地区水资源的需求是多么地急迫。最后，再测算一下各地能节约用水的空间。在节水方面，我们就黄河、淮河、海河流域受水区专门做了一个《节约用水规划》，涉及领域有工业、农业、生活等方面。随着城市化的进程，人们生活质量的提高，用水量是在增加的，但是工业用水必须大量地减少，根据受水区城市用水定额，2010年工业用水万元产值综合用水量是24立方米，但到了2030年就减少到9立方米。压缩工业用水来增加人们的生活用水。因此在《节约用水规划》中，采取一系列工业节水的措施，如调整工业结构、提高水的循环利用率、关停耗水大户等。因为在水资源短缺的地区不适合高耗水企业。同时还采取诸如制定更为先进的用水定额、实行阶梯水价等办法来促使工业节水。我们估算，通过采取这些措施，到2010年工业用水能够节水50亿立方米。到2030年在节水50亿立方米的基础上再节水16亿立方米。对于农业节水，规划中也采取了一些措施，如改变农业用水方式，把原来的大水漫灌改成畦灌、管灌、喷灌、滴灌，以减少水的渗漏和蒸发等。这样，预计农业节水量到2010年将达59亿立方米，到2030年在这个基础上再节约45亿立方米。此外还有生活方面的节水措施，如推广生活节水器具、实行阶梯水价、控制人均耗水量等，初步测算2010年能节水10亿立方米，2030年在这个基础上再增加6亿立方米。所以这样一来，就南水北调受水地区而言，预计2010年能节水120亿立方米，2030年在120亿的基础上再增加68亿立方米。最终制定的节水规划，我觉得是既符合中国实际 (农业的用水浪费太大)，又符合经济发展的需求以及城市化进程的，最根本的是实践了南水北调工程的指导原则——能不调水尽量不调水，能少调水尽量少调水，以尽可能减少对自然界的损害，并养成人们节约用水的习惯。

除此以外，还做了《废、污水处理及再利用规划》。污水大家都认为是废物，实际上它是一种再生资源，处理好以后它可以成为一种宝贵的财富。首先，估算了南水北调工程涉及地区的污水排放量，以便规划建立多少个污水处理厂。南水北调东线、中线的受水区1999年的污水排放量是63亿吨，占同期城市用水量的62%。以此为根据，我们规划:东、中线受水区到2010年污水排放为122亿吨，然后以限定排放量为基础规划污水处理厂、污水管网的建设，规划各种污水的回收，力争使污水处理能力达90亿吨，回用污水38亿吨;到2030年污水排放按173亿吨来预测，污水处理率能达到80．6%，污水处理能力140亿吨，回用污水60亿吨。

另外，在规划中估算调水量的时候，还充分考虑如何尽可能利用当地水资源，挖掘当地水资源潜力。从当时的情况看，2010年东、中线受水区可以利用的当地水量为7亿吨，主要来源于淮河流域的地表水及北方少数地区的地下水以及部分海水淡化水。2030年，随着新技术的采用，在这个基础上再增加8亿吨。在此基础上，水利部组织长江、黄河、淮河、海河四个委员会对各省测算的数字分流域进行汇总复核并统筹平衡，结合以上四方面因素，受水区在2010年、2030年缺水的总量就一目了然了。那就是在不同水平年，受水区总的需水量，扣除节水量、中水回用水量以及挖潜水量就是缺水量 (包括生态用水量)，经测算，南水北调受水区2000年缺水51亿立方米 (超采地下水为36亿立方米，挤占农业用水和生态用水15亿立方米)，2010年缺水112亿立方米，2030年缺水192亿立方米。水账算清楚了，但也并非是需要多少就调多少，还要充分考虑调水区的可能及调水工程的条件。这和原来规划南水北调工程时哪个地方需要水我们千万要保证供水的思路不同，也就是把“以需定供”变成“以供定需”，南水北调受水区只能根据当地及南水北调来水的情况规划经济社会发展、保障民生和生态。这是用水理念的重大转变，也是科学发展的必然要求。

我说这一段的目的就是要说明:我们这个规划是充分考虑了节水、治污以及当地水资源利用的，是一个科学合理的规划，是遵循了先节水后调水的思路，是遵循自然规律、减少对自然规律破坏和干扰的规划。说到这里，我也希望其他地区的调水规划，也要通过这样的一种思路去认真研究、精细安排。据我了解，现在有些规划的深度是不够的，调来水多了不能完全使用会造成浪费，加大了建设成本和财政负担，同时调多了对调水区会造成极大的影响，还会造成水系的混乱。

正确处理调水工程与生态环境的关系

第一，在制定《南水北调工程总体规划》的时候，我们严格按照自然规律及国家经济社会发展的要求，重点考虑如何处理好如此浩大的调水工程与保护生态环境的关系这一难题。

南水北调工程要缓解水资源短缺的问题，但水资源短缺里面有很大一部分是挤占了生态用水。因此，在制定规划时，必须充分体现把生态建设和环境保护作为重要目标。我们根据2000年、2010年、2030年不同水平年，推算出这些年和时间段，随着经济社会的发展，人民生活的改善，生态环境需要多少水量。例如，在制定黄淮海流域受水区调水规划的时候，我们考虑了河流的径流量和生态水量。黄河总的径流量自有历史记录以来的平均水量是581亿立方米，但是这581亿立方米不能全部都用到生产、生活当中去。在规划中估算黄河总的可用水量为370亿立方米，留下210亿立方米保证黄河的冲砂及生态用水，以此保证黄河不断流。淮河是个季节性河流，一到夏天洪水量很大，一到枯水期水量又很小，而且淮河流域有很多湿地，要考虑到淮河湿地保护、冲淤保港、河湖渗漏所需要的水量，为此，我们留有50亿立方米的水量，还为黄淮海流域城市的生态环境用水留有17亿立方米。区域生态环境用水留了54亿立方米水量。

也就是说，在《南水北调工程总体规划》中，我们把生态环境这一部分耗水量作为一个很重要的方面考虑进去了。

第二，我们还充分考虑了地下水超采的问题。开始做《南水北调工程总体规划》的时候，围绕调水量这个问题，我们同有关部门的同志始终有分歧。有的同志觉得我们规划的调水量太大了，他们觉得，北方各地现在已经超采的这部分地下水量应纳入用水量平衡。但是，我们认为，北方地区超采的水量实际上是相当大的，与增加的实际水量相比，这部分水量将近1/3。超采地下水不能再继续，以前超采的地下水也要尽可能给予回补。这是对生态环境的保护，也是对过度掠夺自然资源的一种制止。

第三，规划要求各地通过节约用水、治理水污染增加水资源供应量。我们在制定规划时更加强调要通过节约用水以及对当地水污染治理，尤其是污水治理的回用，弥补各地的缺水量。比如，南水北调工程东中线水量的分配，一期工程规划的总调水量是184亿立方米，其中东线是89亿立方米，中线是95亿立方米。由于东线工程是借助江苏省原有江水北调工程往北延伸的，江水北调工程原来每年的调水量就有50亿立方米，实际增加的量是39亿立方米。在东中线增加的134亿立方米调水量中，用于回补超采地下水占了36亿立方米，用于归还生态和农业 (有一些水库原来是用于农业的，以后改变用途用于城市供水)水量15亿立方米，两者加在一起有51亿立方米，占东中线净增供水量38%，考虑输水蒸发以及渗透损失20亿立方米，东线增加农业用水15亿立方米，东中线受水区域净增城市供水量48亿立方米。从调水量的分配上也可以看出对生态和环境的重视。

第四，总体规划中详细编制了水污染防治和水资源保护的规划。规划的指导思想是治保结合，综合治理。南水北调工程东线的走向是从江苏的扬州，利用京杭运河通过13级提水把水送到黄河南岸，通过穿黄工程使长江来水直流到河北、天津。东线的水质很差，骆马湖以北基本是四类水甚至劣五类水。长江来水起码是二类水，但是如果到了南四湖，江水和当地污染很严重的水混合那就被污染了。所以，要想把南水北调长江的水从江苏调到山东、河北，就必须进行沿线水污染治理。为此，我们编制了《南水北调东线工程治污规划》。规划范围是江苏、安徽、山东、河南、天津、河北6个省市，包括23个地级市，53个控制单元，还划分了诸如河南、安徽的规划区，输水干线的规划区，山东天津用水规划区等8个控制区，以及水资源配置工程，流域的综合治理工程，截污导流工程等，形成综合治理、截污导流、中水回用一体化的治污工程体系。这些工程一共是5大类、369项，其中污水处理厂就有135家。20世纪90年代，全国的污水处理厂还很少，污水处理率也只有20%，但是在南水北调东线沿线和主要的供水区，我们规划了大量污水处理厂，现在这些污水处理厂都已经竣工投产。另有截污导流工程34项。为什么要建截污导流工程呢?因为东线工程主要依靠原来的京杭运河输水，到了汛期，江苏、安徽等地必须依靠运河排泄洪水，也就是说，南水北调东线汛期是不调水的，只在平时调水。换句话说，工程调水时，水是由南向北走，而到了汛期，水是由北向南走。当地产生的污水就趁汛期由洪水冲到当地的河里。不是汛期的时候，当地的河流也还是和运河相通，不隔断的话，河里的污水就会和调来的干净水混合。为保证调来的水不被污染，我们在东线工程沿线设置了30多项截污导流工程，目的就是保证非汛期调水时当地河流携带的污水与运河水隔绝。

此外，在工程中还规划了工业结构调整、工业综合治理、城市污水再利用、流域综合治理等工程。这些项目加在一起当时规划的是238亿元。其中，有32亿元用来建设截污导流工程。应该说，南水北调工程在当时那个年代是在水污染治理方面投入最大的调水工程。

为什么要做这个规划?一方面是为了保证南水北调东线水质能够符合国家标准，另一方面确实也是由于当时有很多争论。规划的目的是为了消除一些顾虑。其中一个争论就是:东线线路为什么非得要从京杭运河走，另建一条线路不就解决河流污染物汇入的问题了!但是我们认为，新建一条渠道一方面要占很多土地，而山东和江苏都是经济发达的地区，土地是比较紧张的，涉及拆迁很多的企业和民宅;另一方面就是考虑如果线路不通过京杭运河，用另辟渠道的方法，那么京杭运河的污染什么时候能治好?!如果作为南水北调这么重大的国家项目，我们都对污染这个问题采取回避的态度，那给人民群众一个什么样的信号和信心呢?对南水北调工程的水污染治理又是一个什么样的形象呢?实际上，说句实话，我心里不是没有顾虑的，花国家那么多钱，假如治不好怎么办呢?但是也有另一个想法:假如我们这么重大的国家项目都不治理京杭运河的污染，那么还有哪个项目能治理呢?更别说能治得好了。所以，我们当时就有赌一把的想法，就是通过东线的水污染治理走出一条路子来，给全国的水污染治理树立一个榜样，给全国的生态环境改善建立信心。当时我把这些心里的想法都跟山东和江苏的同志交流过，我说咱们共同承担这个风险吧!

当时确实是从全国水环境和水污染的大局考虑问题的。《南水北调东线工程治污规划》很快获得国务院通过，并把治污资金纳入了南水北调工程投资规划。因为大家都认识到:水环境的改善以及水污染的治理与经济社会的发展确实有密不可分的关系，经济社会的发展不可能没有污染，水污染治理和水环境保护不好又影响和抑制经济社会的发展，污染治理和生态保护是同经济建设、政治建设、文化建设、社会建设同等重要的。党的十八大把它归纳为生态文明建设，由原来的四位一体完善为五位一体，是高瞻远瞩的重大决策。事后在规划的实施中，山东和江苏的同志们方向明确，措施有力，采取了很多办法，在《南水北调东线工程治污规划》实施完成后又追加了一个规划。截至2012年，江苏的南水北调沿线水质已全部达标。东线40多个水污染治理的断面中还有5个没有达标，它们集中在山东济宁市的南四湖周边，比起以前已经有很大好转了，正处在治理的攻坚期。我还是有这个信心，因为尽管当时这5个断面没有达标，但是污染的程度已经有极大的好转。原来COD(化学需氧量)含量都到了100多毫克/升，此时已降到30毫克/升，比以前那好得太多太多了!2012年底，南水北调东线又传来好消息:东线调水沿线所有水质监测断面全部达标。在欣喜之余，我感到这只是治污目标实施的第一步，今后如何巩固成果，使东线来水长期稳定达标将是更大的挑战。

东线的水污染防治说明什么呢?说明南水北调工程既是个调水工程、水污染治理工程，也是个生态保护的工程。从北方的受水区方面来说，不管从规划目标上，水量分配上，还是以后的水量的使用上，我们都充分考虑到了生态和环境问题。

东线的水污染治理规划初步完成，那么中线怎么办呢?中线丹江口水库的水质总体很好，现在一般是二类水，但是现在好不等于今后好，因为河南、湖北、陕西等省也要发展经济。原来太湖流域的水质就很好，结果20世纪80年代当地发展乡镇经济后就一塌糊涂了。所以当时我就提出:在丹江口库区也需要做一个水环境保护的规划!在这个问题上，我们跟发改委的有关同志还是有分歧的。他们认为，现在那儿的水质很好还保护什么?我说现在假如不做好保护，等它真正出现问题再治理，就要花上几倍的代价。最后在国务院领导同志的支持下，我们会同有关部门还是为丹江口库区及上游制定了一个《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划》。当时规划考虑范围包括陕西、河南、湖北这3个省，内含7个地级市、40多个县。规划把陕西作为水源的涵养区，把靠近水库的周边作为水质影响区，把丹江口的库区作为安全保障区，也就是分成3个区。现在回想起来，我们一开始对于陕西这方面重视得不够(甚至在最初组建南水北调建设委员会的时候，一度都没有陕西，后来我们向国务院提出建议，认为应该把陕西纳入进来)。我们把重点放到了湖北和河南，就是围绕着水库这一圈，但是后来我们意识到这个指导思想是有偏颇的:假如上游不保护好，汉江来水遭到污染，水库如何保护得好呢?等我们完善规划后，把陕西的汉中、安康、商洛等几个地级市的汉江沿线纳入了这个规划范围。

这个规划中，也包含有污水处理厂建设、工业结构调整、小流域治理等，但更多的是规划如何对农业生态加以保护。规划分两期，一期工程有890项，总投资70亿元，统统纳入到南水北调的总投资范围。那么相比之下，为什么东线的规划中没把全部投资纳入南水北调工程的总投资范围呢?主要是考虑到山东等地本身要用南水北调工程调来的水，而湖北和陕西不用调水。后来除了在规划以外，我们又把中线工程后期的二期规划提到前面来实施，加大对水资源保护的力度，同时实施了生态补偿工程。南水北调是第一个在全国实施生态补偿试点的，办法就是中央出钱，以转移支付的方式支持解决保护区内3个省、7个地级市有关生态环境保护中资金不足的困难。比如说，有些地方污水处理厂建起来但运行费用缺乏，生态补偿的资金就可以支持它的运转。再比如，有些地区工业结构需要调整，有些项目需要关停，用生态补偿资金也可以支持它们进行企业调整升级或转型。最近陕西省实施了生态移民工程，涉及省内400多万人。那些生活在大山之中的老百姓生活条件非常恶劣。在那么分散的居住区一个一个地去“帮扶”很困难，要修路、通电、通水、通电视，还不如抓住建设社会主义新农村的机遇把他们从山上接下来，建成因地制宜的小城镇，从根本上改变他们的生产生活条件。所以，我觉得这些虽说是南水北调的副产品，但是确实造福于广大人民群众，尤其是在调水区内。这项政策不仅解决了丹江口水库沿线，特别是汉江流域的生态保护问题，实际上也解决了当地群众的扶贫问题。

在考虑南水北调中线水资源保护的同时，对其他调水区的生态和水环境也作了充分考虑。比如说，当时有的同志提出:南水北调从丹江口水库调了大概95亿立方米，今后可能要增加到130亿立方米。这么多水调到北方去了，对汉江下游有没有影响啊?说实在的，对汉江下游是有影响，但影响不大，为什么呢?在南水北调中线工程中，丹江口水库大坝加高了14．6米，增加了116亿立方米的库容，在汛期的时候拦截洪水向北方供水，对下游影响不大，在枯水期，下游的水量比大坝加高前还略有增加。考虑到平常月份下游水量略有减少，就在下游的荆门市附近修建了兴隆水利枢纽工程。兴隆水利枢纽工程到丹江口水库这一段的水位，由于兴隆大坝的拦蓄，保持在较高的水平。为不使枢纽工程的修建导致下游水位下降，我们又规划了引江济汉工程，即把长江水通过渠道引到兴隆枢纽下游，这样下游的水位不仅没有下降，反而方便了通航。长江在牌洲湾有一个欧米伽形大拐弯 (1998年大洪水时就是那儿溃决了)，引江济汉工程建成后，长江航运1000吨以下的货船基本不用通过这个大拐弯了，绕道汉江就直接到武汉，减少了640余公里的航程。从以上可以看出，通过我们合理规划，这些工程建成后，既有利于当地水资源的保护，又有利于当地经济社会的发展。事实证明，我们考虑调水问题的时候不仅仅考虑调水本身，也同时考虑到调水以后对调出地的生态不能造成影响。

也有同志提出:南水北调工程从长江调了那么多水，那会不会给上海长江口带来影响，形成海水倒灌?这个问题我们也进行过充分研究。长江年径流量大概有9600多亿立方米，南水北调工程的总调水量，东、中、西三条线路加在一起，也不过480亿立方米。当前实施的东、中线一期工程的调水量加起来才184亿立方米，在整个9000多亿立方米的水量里占的比例很小很小。所以我们认为南水北调对长江入海口不会造成大的影响。还有未开工建设的西线，我曾经沿着西线线路考察过，初步认为对西线的生态也不会造成大的影响。以上这些说明:不管是东线的水污染治理规划也好，还是中线的水环境保护规划也好，在南水北调工程的规划中均充分地考虑到了水污染的治理和生态环境的保护。

这里我顺便说明一下，在南水北调东中线一期工程建设过程中，我们也特别强调要保证工程建设不给当地造成新的污染，并为此采取了一系列措施。第一，在东中线工程建设中，我们规划了清水廓道工程。这主要是出于以下考虑:比如，利用东线京杭运河、建成中线引水渠道后，周边的污水往里排怎么办?为此，我们沿着京杭运河及中线引水渠两边建设了宽1公里的保护区，河渠两侧都规划了20至30米的绿化带，所有污水都会被拦截，绝不能让它进到渠道里面来。第二，引水渠道必然要穿过铁路、公路、河流等，仅南水北调工程中线就要穿过100多条河流，我们就把这些交叉点都规划成立体交叉。如果规划成平面交叉，河流的污水就会进来。目前最壮观就是河北的漕河渡槽，那是已建成的亚洲最大的渡槽，长达3公里多，正在建设的还有沙河渡槽、湍河渡槽……这些交叉点被设计成立体交叉，成本虽然高，但保证了引水渠长期的水质安全。第三，南水北调东中线工程都很长，考虑到在工程建设过程中必须要取土、弃土，在规划中，我们要求沿线所有取土场、弃土场、取石场必须做好绿化，粉尘、噪音也必须进行控制。我举个例子，按照规划，引水渠要经过黄河北岸的一个村庄，由于那个地方地基不密实，需要打桩。打桩震动较大，老百姓有意见。为此，我们规定:把浅层桩改用深层桩，晚上不得施工，宁可多花投资，也要减少噪声的影响。

建立适应市场经济机制的水管理体制与水价制度

南水北调工程建设采取了全面规划、统筹兼顾、分期实施的办法。把东线分了三期，中线分了两期，西线分了三期。分期实施的原因:一是考虑到受水区对南水北调来水的消纳需要一个过程，不可能通水以后马上就把水送到千家万户并充分使用。二是给节水留下空间，也就是保证我们制定的节水规划的实现。真正把节水规划落到实处，必须要有外界的压力，要使受水区的地方政府、企事业单位以及人民群众始终保持一种危机感。假设节水效果好，二期工程就可以不必建设。三是要尽可能分散投资压力。东、中线一期工程当时规划的总投资是1240亿元，后来批准的可行性研究报告是2546亿元，目前我估计一期工程完工得3000亿元左右。这仅仅是东、中线一期工程。假如东、中、西三条线路不分期，中央和地方投资压力都会很大。四是工程建设有一个探索管理经验的过程。南水北调工程是举世瞩目的特大型调水工程，世界上其他国家虽然也有调水工程，但无论规模还是调水量都没有这么大，沿线也没涉及那么多人的搬迁问题，我们就想采取小步快走的办法，探索一些成功的做法和管理经验。五是工程建设要照顾各方面的意见。水利是自然科学和社会科学的结合，从自然科学来说某个意见完全是可行的，但是从社会科学来说未必完全行得通。南水北调工程中还有很多问题需要进一步协调、研究、论证，例如对西线调水就是这样。

从这些年来的工作经验来看，我觉得南水北调东中线一期工程完工后，下一步建设的目标应该是:东线二期尽快立项建设，以便进一步发挥东线一期工程的经济、社会及生态效益;西线一期及二期需要加快前期工作，从三峡对汉江补水方案及从三峡向黄河调水的引江济渭入黄工程需要进一步进行研究论证。

在规划制定过程中，以张光斗先生为首的部分专家和同志多次提出调水支持农业的问题，我们在制定规划时，首先把南水北调工程的性质定位为准公益性的工程——基本的需求是公益性的，基本需求以外是市场行为，既需要政府的宏观调控，又需要用市场机制的方式进行运作。从这个原则出发，南水北调工程东、中线的主要供水目标是城市。第一，城市是现代经济社会发展最快的地方，城市发展及城镇化建设需要水。第二，要通过城市用水的置换来支援农村和生态。新中国成立初期以及上世纪七八十年代，人民群众投工投劳修了很多水库，基本上是为农业服务的，城市扩张后挤占了这些水库，如北京周边的密云、官厅水库等，按照中央提出的“工业反哺农业，城市支援农村”要求，就应该把原来城市对农村的这种侵占偿还农村。所以，我们在规划中要求南水北调工程向城市供水后，置换出城市挤占的农业用水及生态用水偿还农业及生态。第三，通过供水给城市可以回收工程建设资金，因为城市用水是要收费的。为此，在工程建设管理和水价形成机制方面，规划确定了“政府宏观调控，准市场运作，现代企业管理和用水户参与”的原则。为什么是准市场运作而不完全是市场运作呢?首先，如果按照市场运作，就必然要求工程建设完全按照成本和利润来操作，这就有可能使工程建设把利润提得很高，引起水价上涨，结果是老百姓喝不上水。此外，高水价会导致工业成本高企，使企业竞争力下降。其次，南水北调工程是由中央和地方共同出资建设的，体现了公益性的部分，工程又使用部分贷款，有市场经济的成分，贷款必须还本付息，用水户应该出钱买水。

在工程建设管理上，利用社会主义市场经济机制组织南水北调工程建设，首先根据各省的用水量，建立资本金制度，主要基于以下考虑:第一，在社会主义市场经济条件下，资本金是构建现代企业的一个基础，就是迫使受水区各省不能无节制地要求增加用水量，因为要的水量越多，出的资本金也就越多，约束了地方领导的变动导致需水量的剧烈变动，同时也为今后用水权的转换打下基础。第二，按照现代企业管理的原则，组建有限责任公司作为项目法人，实行企业化管理，对工程筹资建设、运行、还贷实行一元化统一管理，避免由调水区地方政府分头管理，肢解工程。第三，按照还贷、保本、微利的原则合理设置水价。南水北调工程建设资金一部分来自银行贷款，还贷的资金主要来自水价。我们在规划中规定水价的原则是:既要保证让老百姓和企业用上水，也要有利于节约用水。第四，建设南水北调配套工程由地方负责。后来由于地方财力薄弱，筹资困难，现在调整为中央支持，地方负责。

总体来看，南水北调工程规划有以下特点:一是确实把水污染治理和水环境保护放到了突出位置;二是体现了优化配置水资源、促进资源的有效利用的思路;三是采取统筹规划、全面建设、分期实施的建设程序;四是建立社会主义市场经济体制需要的建设管理体制和形成市场机制下的水价运行机制。这四点同以前南水北调规划相比有了很大的改变，既体现了时代特征，也体现了发展的需求，更体现了人们对自然界规律和社会发展规律认识的深化。我们必须站在水资源统一管理、有效保护、高效利用的高度来考虑问题，在尊重自然规律的前提下，在保护中开发好水资源，在开发中保护好水资源。