浅议社区矫正检察监督程序*

司绍寒（司法部预防犯罪研究所副研究员）

熊 正（北京市大兴区人民检察院党组成员、政治处主任）

王秋杰 贾 淼（北京市大兴区人民检察院）

浅议社区矫正检察监督程序*

司绍寒（司法部预防犯罪研究所副研究员）

熊 正（北京市大兴区人民检察院党组成员、政治处主任）

王秋杰 贾 淼（北京市大兴区人民检察院）

社区矫正经过多年的探索实践，作为一种社会化的刑罚执行方式已经正式进入我国的司法领域，在司法实践和社会管理方面发挥着重要的作用。在社区矫正的诸多程序中，检察监督是非常重要的程序之一。随着社区矫正的不断发展，检察监督程序也面临着一些重要问题，需要进一步研究，并提出科学的改进方案。本文拟对社区矫正检察监督程序的必要性、实践中存在的问题进行分析和探讨，并尝试提出我国社区矫正检察监督程序的改进建议。

一、社区矫正检察监督的必要性

（一）检察机关履行法律监督职责的要求

检察院是国家的法律监督机关。《人民检察院组织法》第5条规定：“人民检察院对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。”新《刑事诉讼法》第265条规定：“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正。”在死刑执行和监禁刑执行的监督方面，我国法律已经有了明确的规定和长久的实践：新《刑事诉讼法》第252条规定了死刑执行时人民检察院临场监督制度；《监狱法》第6条规定“人民检察院对监狱执行刑罚的活动是否合法，依法实行监督”，并在各个监狱设置了监所检察部门。

社区矫正作为一种严肃的刑罚执行活动，同样离不开人民检察院的监督。从2003年社区矫正工作试点开始，两高两部陆续制定了《最高人民检察院监所检察厅关于加强监外执行检察工作的意见》、《关于在社区矫正试点工作中加强法律监督的通知》、《关于加强对监外执行犯罪脱管、漏管检察监督的意见》、《人民检察院监外执行检察办法》等多个关于社区矫正检察监督的规范性文件。《社区矫正实施办法》第2条对社区矫正检察监督做出规定：“人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。”检察机关对社区矫正进行监督法律依据初具雏形。在检察监督工作成为社区矫正工作组成部分的同时，检察监督程序也成为了社区矫正程序的重要组成部分。

（二）保护社区服刑人员权利的需要

在法治国家，刑罚的保护功能主要有两方面，一方面通过打击犯罪实现对社会的保护，另一方面是对罪犯的人权保障。社区矫正制度本身是一种轻缓的刑罚执行方式，体现了人文关怀，但其毕竟是严肃的刑罚执行活动，是对社区服刑人员自由和权利的限制。如果出现社区矫正工作者滥用权力的情况，对社区服刑人员、被害人和社会都是很大的伤害，对社区矫正制度也是很大的伤害。社区矫正对象虽然是受到刑事处罚的服刑人员，但是罪犯应有的权利在任何时候都应得到尊重。因此，在非监禁刑刑罚的适用、执行过程中，更要充分考虑到保障社区矫正对象依法享有的各项权利。因此，检察机关对社区矫正工作实施法律监督，有利于社区服刑人员权利的保障。

（三）保障社区矫正执行的需要

社区矫正是一种以社区为背景的开放式的刑罚执行活动，矫正对象的确定虽然不是由执行社区矫正的矫正组织确定，但由于社区矫正工作人员在执行社区矫正的很多环节上都有裁量权，如果缺乏监督，社区矫正的执行很容易偏离法律的轨道。检察机关参与社区矫正，可以监督社区矫正机构依法正确地对非监禁刑罪犯进行管理教育，促其改变思想、提高认识，促进社区矫正的依法顺利进行，保障刑罚目的的最终实现。另外，目前社区矫正各地做法经验不一，而有关法律、法规、制度尚不健全，社区矫正是否公正、具体处理是否适当，矫正人员能否依法矫正，必须要有完整的法律监督机制，尤其需要检察机关在其中发挥重要作用。所以，检察机关参与社区矫正，能够保证社区矫正按照其本质和目的在法定轨道内运行，保证其自身健康发展。

二、社区矫正检察监督存在的问题

（一）法律依据不足

从2003年社区矫正工作试点开始，涉及到社区矫正检察监督方面的法律规范主要有《关于开展社区矫正试点工作的通知》、《最高人民检察院监所检察厅关于加强监外执行检察工作的意见》、《关于在社区矫正试点工作中加强法律监督的通知》、《关于加强对监外执行犯罪脱管、漏管检察监督的意见》、《人民检察院监外执行检察办法》、《关于在全国试行社区矫正工作的意见》等多个规范性文件。虽然针对社区矫正的规定较多，但对于社区矫正检察监督的规定却很少，规定较为笼统，不能涵盖社区矫正的全部环节和内容，可操作性差，而且法律层级效力较低。

（二）监督手段有限

根据最高人民检察院《人民检察院监外执行检察办法》的规定，社区矫正检察监督的手段主要是书面审查、与有关单位或人员谈话等，法律赋予的监督手段不多，力度不够。未赋予检察机关更多的监督权力和手段，使监督工作存在监督救济机制不完善、强制力不足等实际困难，大大影响了监督的力度和效果。

检察机关对社区矫正开展法律监督应当包括发现违法问题的方式和纠正违法问题的方式。对于后者，现有法律规定检察机关主要通过纠正违法、检察建议等方式对社区矫正工作开展法律监督。新《刑事诉讼法》第265条规定：“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正。”《社区矫正实施办法》第 37条规定：“人民检察院发现社区矫正执法活动违反法律和本办法规定的，可以区别情况提出口头纠正意见、制发纠正违法通知书或者检察建议书。交付执行机关和执行机关应当及时纠正、整改，并将有关情况告知人民检察院。” 但如果遇到被监督机关在收到上述文书后，既不提出异议，也不执行的情况，检察机关或是向上一级检察机关报告，由上级与被监督机关的上级部门进行协调，或是自行加强沟通，但是这两种方式均无任何强制力。因此，采用发送书面纠正意见的方式开展监督，明显权威性不够、强制力不够，很大程度上影响了检察机关的监督效果和效率。

（三）对相关部门、人员的职责规定不够明确

社区矫正涉及的职能部门很多，除人民法院、监狱、看守所、司法行政机关、公安机关等部门，还涉及到医院、鉴定机构等单位。目前社区矫正存在工作流程、标准规范不严格，部门之间的协调不畅通等问题，影响监督工作的开展。如目前对保外就医罪犯的体检工作，就暴露出对于鉴定机构、人员的规定不完善的问题，可能影响诊断结论的公正性。造成这一问题的原因：一是认识不到位。对于省级人民政府指定的医院，没有相关规范规定医院及医生的职责，没有专门的工作机构，致使医院、医生对自己职责的认知不够明确，没有认识到其在整个刑事执行过程中所起的重要作用。二是诊断证明不规范。实践中存在在诊断证明中书写“某某因犯某病来本院就诊”、未对罪犯是否在“短期内有生命危险”进行评定的情况，明显缺乏权威性。诊断罪犯患病情况是一项极为重要，且专业很强的工作，司法工作人员及监督机构不能凭自己的认知，判断罪犯患病的严重性，只能依据医院的诊断证明，但是实践中存在的上述问题在一定程度上会影响是否对罪犯作出保外就医的决定。

（四）检察机关内部沟通衔接不够

现有法律法规明确了检察机关监所检察部门在社区矫正工作中的监督职能，但是对于有些具体工作，需要各地区监所检察部门相互配合，才能达到有效监督。实践中，因职能的细化规定不够，致使各监所检察部门相互配合不够紧密。如监狱交付的保外就医罪犯的执行，对决定有审查权的机关是驻监狱的检察室，但是罪犯是在户籍地或者居住地接受社区矫正，由于法律没有细化的规定，一般做法是由当地检察机关监所检察部门对执行情况进行监督，审查是否存在脱管漏管，并对罪犯续保前的体检全程跟踪监督。对于当地检察机关是否可以提出续保或者收监的建议，以何种方式提出，均无具体规定。而保外就医续保决定书通知检察机关驻监狱检察室后，驻监狱检察室因与当地检察机关监所检察机关沟通不多，无法了解罪犯保外就医期间的实际表现情况，也无从着手进行审查监督。

三、构建社区矫正检察监督的路径

检察机关是我国的法定监督机关，对于社区矫正检察监督中存在的问题和缺陷，应采取有针对性的措施予以解决，保证检察监督职能的切实发挥。

（一）明确性监督

法律是执行的依据，只有以相应的法律为依据，才能保证执行的效果。应结合我国的具体国情，根据现代社区矫正制度的基本要求，吸收借鉴国外社区矫正立法的有益经验，制定一部专门的《社区矫正法》，对社区矫正的法律性质、适用范围、监督管理措施、保障体系、工作程序、社区矫正机构和人员的设置、职责、权利和义务以及执法监督、法律责任等方面都做出明确详细的规定，解决业已存在的法律依据不足问题，使检察机关监督社区矫正有法可依，为社区矫正健康顺利发展奠定良好的法制基础。此外，应进一步制定完善相应的社区矫正实施细则，并将检察监督的各项规定详细规范在社区矫正实施细则当中，将检察机关在社区矫正法律监督中的原则性规定转化为具体的职责和流程，实现检察机关对社区矫正的充分监督①赵敏君：《加强社区矫正检察监督的几点建议》，《检察日报》，2012年6月11日。。

（二）动态性监督

《社区矫正实施办法》第35条第3款规定：“司法行政机关和公安机关、人民检察院、人民法院建立社区矫正人员的信息交换平台，实现社区矫正工作动态数据共享。”检察机关在参与社区矫正的过程中，应充分利用网络开展工作，构建社区矫正监督信息平台，建立社区矫正监督信息库，拓宽监督视线，实施动态化监督。一是与人民法院、公安机关及社区矫正机构建立共享机制,通过信息联网，掌握社区服刑人员的人数、表现情况、监管活动和矫正活动情况,做到底数清、情况明；二是检察机关各职能部门要利用内部办案网络，及时流转和处理社区矫正的相关信息，确保检察监督及时跟进到位；三是检察机关内部要逐步形成辐射全国的管理信息网络，并保证不断根据需要进行智能升级，以有效监督异地监狱、公安机关移送的服刑人员及时进入本地矫正的环节，防止监外罪犯重新犯罪、脱漏管等问题的发生。另外，派驻检察机关和部门应事先介入，参加监狱、看守所部门召开的假释、暂予监外执行会议，通过日常巡监、与罪犯谈话等途径事先了解可能被假释、暂予监外执行对象的详细情况，并加强狱内外检察部门之间联系互动，及时审查核实被减刑、假释、暂予监外执行对象的有关调查情况，切实防止不符合法定条件的罪犯被放在社区进行矫正，同时对已符合条件的，则应积极建议执行机关提请假释、暂予监外执行。刑罚变更执行确定后，检察机关对不当监外执行要行使抗诉权。可以建立检察人员与犯罪人的随时约谈制度，了解刑罚执行机关在执法中是否存在违法犯罪问题；同时，罪犯也有权随时要求派驻检察人员约谈反映情况。

（三）全面性监督

社区矫正是一项系统性工作，涉及多个环节，检察机关在履行监督职能的过程中要注重对决定、交付、变更、结束等环节进行监督，保证监督的效果。

1、加强对决定环节的监督。审判是决定被告人是否有罪和判处刑罚的关键阶段。《社区矫正实施办法》第2条规定：“人民法院对符合社区矫正适用条件的被告人、罪犯依法作出判决、裁定或者决定。”因此，检察机关要依法加强对法院作出社区矫正的判决、裁定、决定进行监督，支持和保障有关机关依法、正确适用社区矫正，保证适用社区矫正的对象符合法定条件和程序，从源头上确保社区矫正对象的名副其实。

2、加强对交付执行环节的监督。促进交付执行的各个环节有效衔接，要注意防止和纠正因不依法、不及时交付等原因造成社区服刑人员的“漏管”。实践中，涉及异地交付执行监督的问题，可以将最高人民检察院的一些规定进行细化、完善。涉及省与省之间的，按高检院的办法来执行，首先我们自身要做好这方面的工作，该送外省的要送，外地送来的该接的要接，这样才能赢得对方的理解和支持，才能形成良好的工作关系和合力。对省内的交付执行来说，要注意两个方面的问题：一方面是要建立对口联系、衔接机制，解决“见人不见档”、“见档不见人”和“人档都不见”的问题。检察机关不是具体的执行部门，掌握社区矫正人员的信息不够充分，因此，要注意沟通信息，建立省内同级院对院、监所部门对监所部门的信息沟通机制。另一方面，作为监所部门来说，要主动和公诉等部门联系，了解异地执行的相关情况，主动向被监管人经常居住地的检察院通报情况。这两种方式联系的目的，主要是解决检察机关信息不灵的问题。只有掌握了具体情况，才能更好地解决“漏管”的问题，检察机关的监督才会更有效②郭彦：《漏管脱管虚管：社区矫正的监督重点》，《检察日报》，2012年6月5日。。另外，对社区服刑人员的交付执行及交付执行的法律手续是否合法、完备等进行监督，避免因法律程序衔接不够，异地被矫正人员的法律文书不能及时送达，造成社区矫正机构不能全面掌握情况，发生漏管现象。

3、加强对执行变更环节的监督。检察机关要对执行机关是否对社区矫正期间违反法律、法规和有关监管规定的社区服刑人员依法给予处罚，是否对暂予监外执行条件消失的社区服刑人员依法收监执行，以及是否对符合减刑条件的社区服刑人员予以减刑等进行程序监督。

4、加强对管理环节的监督。检察机关要依法开展对公安机关、司法行政机关监管和矫正活动的检察监督，防止和纠正监管和矫正活动中存在的“脱管”问题。与此同时，还要注意解决“虚管”的问题。对社区服刑人员因事或务工外出，在请假得到批准的前提下，必须对怎么样加强社区矫正工作、怎样加强检察监督进行充分细致全面地研究，以达到让检察监督工作更快捷、更方便、更有效的目的③郭彦：《漏管脱管虚管：社区矫正的监督重点》，《检察日报》，2012年6月5日。。

5、加强对执行结束环节的监督。检察机关要对执行机关是否对执行期满应当释放、解除管制、恢复政治权利，或者执行期间死亡的社区服刑人员依法按期履行相关手续等进行监督，从程序上监督，防止提前宣布、逾期宣布、不宣布及不向社区服刑人员发放期满证明书等违法行为，切实保障社区服刑人员的合法权益。

（四）效力性监督

要保证社区矫正检察监督的实效，必须要有相应的制度作为保证。对检察机关的监督程序、监督方法、监督对象以及监督职权等予以详细规定，并赋予检察机关纠正违法的执行力和违法处置权。要完善检察机关对社区矫正进行监督的保障，对消极或积极对抗检察监督的行为，规定责任追究的程序，为检察机关的法律监督手段注入强制力。此外，人民检察院要把查办职务犯罪案件与社区矫正的监督检察有机地结合起来，确保社区矫正对象符合法律规定的条件，防止社区矫正被滥用为权力寻租的工具，避免社区矫正过程中腐败现象的发生。对社区矫正工作在具体操作过程中存在的一些问题，如社区矫正工作人员因不履行监管职责，造成社区矫正对象脱离监控，滥用社区矫正执法权等行为要坚决查处并追究相关人员的法律责任。

（五）专业性监督

目前，基层检察院监所检察工作的重心是监管场所的检察，主要围绕着安全监管、规范监管展开，而负责社区矫正检察监督工作的人员往往数量较少或仅仅是兼职，一般仅有1人。以上海市普陀区为例，2010年以来，区看守所内关押量基本维持在500人左右，区检察院科室合署办公以来，驻所检察人员6人，看守所相对封闭，工作范围固定，人员相对较易控制。而普陀区社区服刑人员近年来也一直维持在400人左右，但区域范围广，人员流动性大，活动区域不固定，仅有1名监外执行检察人员，这一现实直接导致了检察机关对社区矫正工作的监督力度不够④许柏龄、唐思芸：《论社区矫正检察制度完善》，载《检察内网》，http://www.sh.pro/llyj/ztdy/yyxztdy/t20101231_78524.htm，2010年12月31日。。因此，应设立社区矫正派驻检察机构，配置足够的人员，加强对社区矫正工作的监督力度，保障社区矫正检察监督的长效化和规范化。明确社区矫正派驻检察机构的职责具体为：监外执行法律流程及法律文书流转的监督，包括收监执行等；社区服刑人员控告申诉及谈话教育；对社区矫正决定的作出、运作、社区矫正机关及工作人员执行职务、社区服刑人员权利保障进行检察监督等。另外，可以实行检察人员常驻或巡查社区矫正检察机制，培养专门人才，招募社会志愿者共同实现对社区矫正的全方位监督。

为使社区矫正检察监督切实发挥有效的作用，检察机关需要树立坚定信心，完善相关制度，加强各方面保障措施，确保社区矫正真正发挥出挽救、感化、教育的实效，力争检察机关的法律监督职责落到实处。

（责任编辑 张文静）

*本文系国家社科基金项目“社区矫正程序问题研究”阶段性成果。