我国知识产权管理协调机制研究

厉 宁 周笑足

( 暨南大学知识产权学院，广东 广州 510632)

随着创新驱动发展战略的实施，加强对知识产权这一重要战略资源的管理、保护已成为各国发展科技、提高核心竞争力的必然选择［1-2］。我国通过立法和参与国际公约 (条约、协定或议定书)，建立了与国际通行规则相协调、符合中国国情的知识产权法律体系。与此相应，探索建立了具有中国特色的知识产权工作体系和执法机制，形成了行政保护和司法保护“两条途径、并行运作”的知识产权保护模式［3］。然而，相对于知识产权制度的建立和完善，我国知识产权管理协调机制作用的发挥始终是知识产权制度实施的“软肋”。

1 我国知识产权管理协调机制现状

我国知识产权管理协调机制历经变革，形成了知识产权部门牵头的综合协调机制、商务部门牵头的知识产权保护协调机制、行政执法与刑事司法衔接机制。

1.1 知识产权部门牵头的综合协调机制

我国根据国情和知识产权的客体类别设定管理机构，主要分布于知识产权、工商、版权、农业(林业)、文化、海关、公安等多个部门，形成了“一部门牵头协调、多部门分工协作、地方政府负总责”的知识产权管理格局。根据国务院2008 年大部制改革方案，国家知识产权局履行协调职能有三:一是全国知识产权保护执法工作;二是组织实施国家知识产权战略(2008 年10 月，经国务院同意，建立了国家知识产权战略实施工作部际联席会议制度，以下简称“部际联席会议”);三是统筹协调涉外知识产权事宜。

1.2 商务部门牵头的知识产权保护协调机制

21 世纪初始，历次国务院组织的保护知识产权专项行动都由商务部门牵头，成为中国知识产权管理协调机制的重要组成部分且别有特色［4］。如2004 年8 月开始的保护知识产权专项行动、2010 年10 月启动的“打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品专项行动” (通称“双打”)、2011 年11 月继续开展“打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作”(通称“打击侵权假冒工作”)，组长均由国务院副总理担任，领导小组办公室设在商务部，承担日常工作。

此外，根据国务院2008 年大部制改革方案“涉外知识产权的职责分工:国家知识产权局统筹协调涉外知识产权的事宜，商务部负责与经贸相关的多双边知识产权对外谈判、双边知识产权合作磋商机制及国内立场的协调等工作”，所以国家层面的知识产权谈判往往由商务部(或原对外贸易部)牵头，相关知识产权管理部门(国家知识产权局等)作为成员参加，如中美知识产权谈判、中国加入世界贸易组织(WTO)有关知识产权内容的谈判等。

1.3 行政执法与刑事司法衔接机制

近年来我国加强了行政执法机关与公安机关、人民检察院保护知识产权的工作联系。如，先后制发了《关于在查处侵犯知识产权违法犯罪案件中加强协作配合的通知》、 《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、 《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》、 《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》。上述《规定》、《意见》或相关制度(机制)等一定程度上是对我国现行知识产权管理协调机制的一种补充。

值得关注的是，“打击侵权假冒工作”明确商务部为加强行政执法与刑事司法(简称“两法”)有效衔接的牵头部门。此举虽是在打击侵权和假冒特定领域确定“两法”协调机制，但对我国整体“两法”协调机制是一个创新或者突破，以往“两法”协调机制的牵头部门多为检察机关。

2 我国知识产权管理协调机制不利局面

2.1 存在制度冲突

现行法律法规没有明确知识产权协调机构及其职能，而由中编办确定以国务院办公厅文件形式下发，各地政府也大都仿效中央政府的做法而略有不同。

根据国务院2008 年大部制改革《国务院办公厅关于印发国家知识产权局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》 (国办发［2008］94 号)和2008 年《国务院关于同意建立国家知识产权战略实施工作部际联席会议制度的批复》 (国函〔2008〕88 号)，进一步明确了国家知识产权局的主体协调管理地位、运行国家层面相关机制的“合法化”，且职能逐渐加强。而商务部仅是在经贸层面从事涉外知识产权协调工作，从属于国家知识产权局的“统筹协调涉外知识产权事宜”职能。尽管如此，上述商务部牵头的知识产权保护协调机制与其职能形成“冲突”，且在工作机构和职能变化上呈现如下趋势:

(1)领导小组成员单位逐渐增加，由18 个增至29 个。

(2)领导小组结构发生变化，增加了国家知识产权局局长为副组长。

(3)领导小组及其办公室职能进一步突出，均为独立设置。

(4)专项行动的领域扩大，由仅是保护知识产权，扩大到打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品。

(5)更加注重探索建立适合我国国情的知识产权保护专项行动协调管理模式。

某种程度上讲，国务院关于机构设置和职能配置的文件，其权威性、严肃性、稳定性是职能部门依法行政的基石。但在2010 年开展的“双打”专项行动、2011 年继续开展的“打击侵权假冒工作”，国务院办公厅又以文件形式明确商务部为牵头单位，形成“专项”文件与“权威”文件的抵触，同时并未对国家知识产权局相关协调职能作相应的调整或说明，对国家知识产权局“法定”职能造成冲击。知识产权管理协调实际工作中出现“双中心”现象，这不能不说是依法行政的一种“倒退”。

2.2 管理协调能力弱化

“双中心”现象无疑对全国虽已建立但地位不高、协调效率低下的以知识产权管理部门为“核心”的协调管理机制是一个巨大的冲击。

首先，国家知识产权局履行协调管理职能不力，造成了协调管理“空心化”。国家知识产权局在履行“法定”协调管理职能方面一直欠缺工作载体和抓手，在知识产权保护方面也没有对外贸易、市场流通等工作载体，赋予其管理协调职能严重依赖其他部门(特别是商务部)，达不到直接、预期的效果。而部际联席会议不是真正意义上的行政协调机构，由国务院批复设置，且召集人是副部级的国家知识产权局局长。更令人费解的是，知识产权战略制定由副总理担任组长，实施协调机制却由副部级官员担任召集人，在制度设计上存在缺失。

其次，“双中心”极易造成能量损耗。主要后果是:“双中心”容易造成管理者、执法主体和服务对象认识上的混乱及执行中的“交错”。 “打击侵权假冒工作”常态化后，这种“矛盾”状况势必长久存在。尽管部际联席会议通过年度“推进计划”和年度“保护知识产权行动计划”将知识产权保护纳入其工作框架，但事实是“打击侵权假冒工作”协调机制强于部际联席会议。

2.3 合力难以形成

由于协调机制欠缺，在如下几个层面难以形成合力:一是国家层面知识产权研究、政策制定协调缺失，使得在有效应对国内外知识产权领域出现的新问题时显得有些力不从心。二是不同领域的法律法规或有相互冲突，给权利人主张权利或对权利人利益进行保护带来不便，不利于依法、公平、合理地解决日益增多的、涉及多个知识产权领域的纠纷。三是在协助企业应对复杂国际纠纷方面各自为政，势单力薄，给我国产业、贸易国际竞争带来不利结果。四是知识产权与经济、贸易、科技等政策融合、配套衔接不够，重制订，轻实施，不利于最大限度地引领企业创新保护发展。五是不利于统一协调我国知识产权对外的立场和观点，在国际知识产权制度新一轮设计中难以争得话语权，树立中国的大国地位。六是各地专项行动牵头单位或设于商务部门或设于知识产权部门，抑或打假部门，加之如这三个部门分属于不同的分管领导，造成部门之间推诿、掣肘现象时有发生，难以合力推进专项行动。

3 构建高效知识产权管理协调机制的环境需求

3.1 知识产权发展趋势

着力抓好知识产权协调管理是各国推进创新驱动发展战略的共识。从世界范围来看，多数国家均采用了相对统一的知识产权行政管理，如美国、日本将专利、商标一体管理。鉴于目前的知识产权协调管理(保护)机制是中国特色行政体系的一个组成部分，短期内又难以成立一个囊括所有知识产权分支部门或市场监管部门的综合管理机构、形成覆盖全国的行政管理体系。因此，必须完善协调机制，实行科学管理，确保高效运作。

3.2 履行知识产权保护国际义务的需求

中国入世已12 周年，迄今为止，已加入了包括《建立世界知识产权组织公约》、 《保护工业产权巴黎公约》、 《与贸易有关的知识产权协议》(TRIPs)等在内的15 个公约，它们是我国全面履行知识产权国际义务、建立相应法律法规的重要依据，同时也昭示着我国政府在承担相应义务的过程中会赋予不同相关部门履行相应的职责，同时针对中国国情建立相应的协调机构或机制，加强国内外知识产权保护和发展的协调力度。

3.3 实施国家知识产权战略的需求

实施《国家知识产权战略纲要》，建设创新型国家，须面对我国国情，科学建立我国知识产权管理协调机制，形成有力、高效和高度集成的局面，使知识产权真正服务于经济、社会和文化等建设。 《纲要》在指导思想中提出“科学管理”，在战略重点中提出“健全知识产权执法和管理体制。加强司法保护体系和行政执法体系建设。深化知识产权行政管理体制改革，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的知识产权行政管理体制”。可见，知识产权协调管理机制是实施国家知识产权战略的重要环节，同时也进一步指明了该机制形成的努力方向。

3.4 企业发展的需求

《国家知识产权战略纲要》战略目标之一是“企业知识产权管理制度进一步健全”。企业除了按照现代企业制度要求，建立符合企业自身特点的、能提高市场竞争力的知识产权制度外，还必须有良好的行政环境。从节约办事成本、提高工作效率、知识产权信息采集利用、企业参与知识产权社会责任体系建设角度出发，须减少多头管理和形成统一高效的协调机制，助力企业参与国际竞争。

3.5 政府主管部门、司法机关工作实际需要

知识产权行政管理部门分散、省级以下机构级别设置零乱的管理体制问题日渐突出，迫切需要整合行政资源形成合力。知识产权审判方面，知识产权民事、刑事、行政案件分别由民事(知识产权)、刑事、行政审判庭审理，需探索协调机制，促进刑事和民事案件裁判标准和尺度的统一，提高知识产权司法保护专业化水平。完善“两法”衔接机制，更是协调管理机制的核心内容和重要环节。

4 科学建立我国知识产权管理协调机制

4.1 以依法行政为基石，建立符合我国特色的知识产权管理协调机制

必须在国家层面从依法行政角度进一步审视知识产权统筹协调职能的划分。全国人大有关国务院机构改革方案的决定及国务院关于各部门职能划分的规定［5］，必须“依法”执行。即便是因专项工作需要调整职能如开展“双打”专项行动，也应充分考虑国家知识产权局初始职能的设定，并对其原承担相关职能的地位作出界定，否则必然造成实际工作的混乱和行政效能低下。

4.2 国家知识产权局应充分履行“部际联席会议”和“法定”的统筹协调职能

从国家知识产权局承担职能的历史沿革看，其地位和职权在不断加强，并肩负“部际联席会议”牵头单位职责，应在从事计划、研究、调研等“软”的工作同时显示出应有的“强势”协调职能，创新工作方式，落实“部际联席会议”赋予的“指导、督促、检查有关政策措施”的职能，依靠国务院出台一系列有力措施加强战略的推进。

4.3 探索建立更有效的知识产权行政管理模式

(1)通过试点探索建立更有效的知识产权行政管理模式。深圳市通过立法和机构改革，将工商行政管理、质量技术监督、知识产权、食品安全监管、价格监督、“打假办”等部门合并为市市场监督管理局(市知识产权局)，该模式值得总结推广，但同时要考虑深圳的特区性质及其普遍意义。

(2)加快建立更有效的知识产权“两法”衔接机制。出台权威性文件，明确知识产权“两法”衔接机制的牵头单位，建立相应的联席会议制度和工作规则，加快知识产权“两法”衔接工作信息共享平台建设。并将“打击侵权假冒工作”的“两法”牵头协作机制纳入“部际联席会议”内容。

(3)探索建立知识产权管理调机制的有效工作载体和抓手。主要工作有:一是将各职能部门的城市(园区)、企事业试点示范工作进行合并，建立综合考评体系。二是尽快建立统一的知识产权工作平台，在政务公开、维权打假、涉外服务方面进行统一规划和建设。三是加强知识产权保护分类指导和服务。四是做好对接服务协调工作，充分发挥集体管理组织、行业协会和版权中介机构作用。

(4)建立国内外知识产权非政府组织与企业的沟通协调机制。充分发挥非政府组织力量扩大协调管理机制的辐射力。建立与中国企业联合会、中国外商投资企业协会、各知识产权社团(协会)等的密切联系，拓展工作渠道，落实工作制度。组织有关知识产权主管部门、协会和内外资企业就知识产权保护工作进行沟通、交流，形成维权援助合力。依托企业、社团力量探索建立开展全国知识产权保护志愿者活动机制。

(5)建立企业海外知识产权维权协调机制。要充分发挥中央和地方政府两个积极性，联合进出口贸易额较大的省份或城市，集成外经贸、知识产权、驻外办事机构的力量，建立相应的协调机构、知识产权预警机制和工作网络，为企业海外维权提供有力支撑。协调各部门指导和协助我国企业处理对外经贸关系中的重点涉外知识产权纠纷，推动企业知识产权海外维权中心试点。

(6)加强科技创新的知识产权协同管理。以实施战略性新兴产业重大工程和一批重大产业化示范项目为载体，推进知识产权创造和运用。建立国家科技计划和重大专项知识产权组织工作体系，完善国际科技合作项目知识产权保护措施。探索建立国家科技计划所形成的科技成果、知识产权、技术标准等的发布机制。完善国家科学技术奖评审标准中的知识产权评价办法和跟踪评估机制。做大做强知识产权服务机构，开展重大经济科技活动知识产权评议机制试点工作，为经济和科技活动决策提供支撑。

［1］厉宁. 知识经济时代国家专利发展战略研究［M］.北京:知识产权出版社，2002，(10).

［2］甘绍宁. 知识产权决胜城市未来［M］.北京:知识产权出版社，2011，(3).

［3］田力普. 知识产权与改革开放30 年［M］.北京:知识产权出版社，2008，(12).

［4］魏小毛. 加强知识产权保护探索长效机制建设［N］.中国知识产权报，2012 -04 -20，3.

［5］《中华人民共和国国务院组织法》. (1982 年12 月10 日第五届全国人民代表大会第五次会议通过1982 年12 月10 日全国人民代表大会常务委员会委员长令第十四号公布施行).