印度政府科技创新管理重大战略转型与政策趋势及对中国的启示

封 颖，吴家喜，李恩敬

(1．中国科学技术信息研究所，北京 100038;2．北京大学环境保护办公室，北京 100871)

近年来，印度政府提出要“从服务业大国迈向创新型国家”的国家战略，强化了科技管理机构的管理协调职能，增设了创新主管机构;从战略规划层面加强了科技创新的前瞻布局;加强创新立法，使得相关改革成果获得法律层面的支持。围绕国家创新体系，出台了一系列加强科技创新管理的举措;推出了第四套科技创新政策，在推进包容性创新、加强创新人才培养等方面不断出台新举措。围绕关键领域加强了一系列产业的战略布局，推动太空、火箭、核电、信息、生物技术等关键领域技术创新取得重要进展，建立了很具竞争力的汽车企业、炼油企业和钢铁企业，创建了规模巨大的电信和通信市场，以及有活力的生物和制药产业，赢得了国际社会的瞩目。

1 印度政府科技创新管理的重大战略转型

1.1 颁布创新战略规划，布局重大关键领域

为实现“从世界办公室迈向创新型国家”的国家战略，印度政府在国家和部委两个层面都加强了科技创新的规划部署。一是从国家层面强化科技创新战略规划。印度总理辛格宣布2010—2020年为印度“创新十年”，并推出“印度十年创新路线图 (2010—2020)”。在印度“十二五”规划 (2012—2017)中进一步明确了科技创新的具体目标和指标:到2017年印度科技地位要提高到全球第六，并在2020年成为全球科技五强;承诺到将GERD提升为GDP的2%，并且特别强调科技创新成果贡献于产业;科学出版物占全球比重从3%提高到5%;专利申请数量翻番，商用专利率从不足2%提高到5%～6%;全社会研发经费从0．9%提高至国内生产总值的2%，研发预算的10%～15%专门用于加强商业和科研的联系。二是选择重大关键领域加强前瞻部署。梳理印度“十五”、“十一五”、“十二五”连续三个五年计划，结果证明印政府对重大关键技术领域资助具有战略持续性。印度“十二五”规划确定了具体的研究重点，建议国家实验室 (印度约有400个国家实验室)的经费按降序投入下列领域:航天、制药、材料、信息技术、生物学、地球系统和探测(包括大陆和近海地球物理研究)以及能源。在印度中央政府的资助中，原子能、航天和海洋勘探是重点领域。在“十二五”规划中，印度科技部遴选出IT、制药、航天、工程等重大关键领域加大研发投入，致力于建造世界级基础设施，如:超级计算机部门计划建造千兆级计算机，推动印度实现进入超级计算机世界前五强国家行列的目标;空间部门计划在未来5年承担58项任务，其中包括2013年11月的火星计划以及第二个登月计划;地球科学部将创办地震学国家中心，继续完成在印度西部钻出8000米深钻孔的工作;原子能部将在海得拉巴和维沙卡帕特南两个新园区研究完成反应堆建造工作;印度科学与工业研究理事会提出建立包括系统生物学、仿生材料学和太阳能在内的5个新研究机构。三是加强创新立法，营造有利于科技创新的法律环境。2008年，印度科技部公布了《国家创新法》，从法律层面对研发和创新活动的支持进行明确规定，以确保印度未来在科技创新的领先地位。同时，印度还制订与国际惯例接轨的《新专利法》，提高了专利审批速度，并新增保护计算机软件和医药产品专利在内的条款，扩大对个人和组织申报专利的支持。

1.2 强化组织机构与立法保障

印度政府不断强化科技创新的管理协调职能，进一步加强科技创新管理的统筹力度。一是强化科技部的职能，科技部长提升为副总理 (国务委员)级。印度中央政府的部长分为三个级别:内阁部长最高，参与中央决策，相当于我国副总理或国务委员;国务部长次之;再就是一般的部长。2011年前，印度科技部的领导结构是一位国务部长加一位秘书;2011年初，科技部领导结构发生了变化，提升内阁部长+国务部长+秘书，凸显了新形势下印度政府对科技工作及科技引领经济社会发展的高度重视。二是成立国家创新委员会，专职推动印度成为创新型国家。为进一步加强印度创新的统筹协调，2010年，在总理辛格的亲自提议和推动之下，印度国家创新委员会 (创新委)成立，由总理的前科学顾问、著名电信科学家萨姆·皮特罗达任主席。创新委专门负责制定创新战略，加强科技创新管理的统筹协调，促进政府与产业界、大学、研究机构的紧密合作，构建创新生态系统。创新委成立后重点开展了如下工作:①建立全面的组织体系。在每个邦和行业部门都建立地方创新委员会，积极鼓励有条件的城市也建立市创新委员会，创新委与印度议会合作，以每个议员为单位，设立“一议员一创意”竞争，调动议员在其选区征集来自草根创新的创意并给予奖励。②设立跨部门常态合作机制推动创新。通过发掘草根创新、产业创新、教育创新和社会创新，推动前景好的创新成果实现商业化和规模化生产，如创新委与喀拉拉邦和中央邦政府合作，在两个省份发展创新活动。③以集群形式推动创新。创新委与印度中小微企业部、地方政府以及技术产业研究部门联合创建医学、粮食加工、竹业、汽车零件、铜器、家具、生命科学等七个产业集群中心以及德里大学、瓦多达拉萨亚基劳王公大学两个大学集群创新中心，完成试点之后将向全国推广，拟在2013年底前建立80～100个创新集群中心。④加强创新的宣传引导普及，调动人民的积极性。委员会每年11月底出版题为《向人民报告》的工作报告，利用各种方式向上至议员下至普通百姓宣传创新。如2012年11月开展了“印度大挑战”计划，专门为金字塔底端的人群创新。通过信息技术手段和社交媒体宣扬创新。比如设立印度创新门户网站，在推特上举行虚拟视频会议。三是强化了科技创新资助机构的职能，并新设立了一批科技创新资助机构。类似美国国家科学基金会，印度科研与工程研究委员会主要负责资助在大学和国家实验室的研究机构，“十二五”期间其经费大为增多、资助职能增强。另外印度政府设立了包容性创新基金等多项创新型基金。

1.3 推出一整套科技创新政策

在承认组织 (和具有创业精神的个人)驱动创新的同时，国家特别是后发国家在启动、支持和鼓励创新或者限制、阻碍和拖累创新方面具有巨大的影响力。因此，如果一个国家想在全球化经济竞争中脱颖而出，它需要把握的一个最重要的关键影响因素就是一揽子创新政策，也就是政府的一系列支持国家创新生态系统的组合政策，包括税收、贸易、人才、技术。

长期以来，印度把科技视为改善国民经济和人民生活的手段。这一长期政治承诺在印度政府1958年的《科学政策决议》、1983年的《技术政策声明》以及2003年的《科学技术政策》等基本政策文件中都有所体现，以往的三套科技政策使得印度政府研发机构、大学、非政府组织和产业建设了大量的科技基础设施。不同时期的科技政策对应着印度不同时期的战略需求。1958年印度第一个科技政策 (SPR)实质是科学政策，强调建立起全面的现代科学体系。1983年印度第二个科技政策 (TPS)实质是技术政策，强调了利用现代技术加强国家竞争力，完成技术自给。2003年印度第三个科技政策首次把科学与技术融合起来考虑，并强调对研发投入的重要性。除此而外，还强调将国家研发体系与经济社会协同发展。2013年1月印度政府推出新中国成立以来的第4个科学技术和创新政策《2013科学、技术与创新政策》(STI)，STI致力于将科学、技术与创新协同起来，通过创建印度创新委员会，践行印度政府“创新十年”的主张。

《2013科学、技术与创新政策》强调科技创新政策与经济政策的融合，重点是建立一个强大的和可行的科学、研究和创新体系，为印度开辟高科技主导的道路 (SRISHTI)。创新不再单纯是科学技术的附属物，印度政府决心将科技创新全方位地垂直整合到社会经济进程当中，通过创新创造出未来的社会财富和经济财富。STI的主要使命是致力于将科学、技术与创新协同起来，建立一个强大的和可行的科学研究和创新体系。围绕着这一使命，STI的具体内容有:①大力加强对研发和创新创业的支持。出台《科学家创新收入提成法案》，规定在抵扣专利保护与应用的相关费用后，科学家可以从其创造的知识产权收入中得到至少30%的份额，以提升公共科学研究机构的吸引力，促进公共研究机构知识产权产业化。②注重建立新型科技创新孵化机制与商业模式。如推动建立“小创意—小利润”机制，与“风险创意基金”机制。特别注重探索可以大规模推广的科技创新商业模式。③强调支持刚入行的创新人员和企业家们。为他们提供教育、培训和指导。④注重推动传统知识与现代科技的结合和跨学科研究。尤其是传统知识与现代科技创新的交融，力图从传承千年的印度传统知识中挖掘智慧，应对当前面临挑战。⑤注重推动科技创新与现代社会和谐之间的关系。在科技部与国家创新委的参与之下，印度科技和创新系统也将努力解决国家面对的紧迫挑战，包括推动印度早日实现能源独立、食品与粮食安全、建立印度全民医疗、建立自然环境资源管理等国家关键问题。⑥注重推动印度科技创新与包容性经济政策的融合。一方面要持之以恒开展高新技术方面的国际贸易竞争，另一方面强调科技必须要为金字塔底层的人民提供能得到、用得上、买得起的产品和服务，要走出一条科技创新与包容性发展融合发展的道路。

1.4 选择政策突破口:包容性创新

传统观点认为创新是昂贵的，需要大量高素质的人才、资金和设施资源，用研发投入经费、科研人员数量、产出专利数量来评价一个系统的创新能力。由于印度仍然是一个相对贫穷的国家，包容性创新理念逐渐上升为科技与经济结合的指导理念，印政府将“十二五规划”的基调定为:快速、可持续、包容性的增长。科技部门的思维方式要从“为了科学的政策”转向“为了人民的科学政策”，在评价一个系统的创新能力时，要看是否为基层人民提供经济实惠和便利的产品和服务。

近年来印度政府出台了系列举措。一是设立印度包容性创新基金。基金总额为500亿卢比(约合57亿人民币)，专门用于激励传统风险投资不愿意介入的创新链条早期的种子资金阶段，主要支持健康、教育、农业、纺织和手工业等社会民生领域的创新。设立印度创新型初创企业投资基金，每年投入约100亿卢比 (约合11．3亿人民币)，通过公私伙伴关系的组织模式进行管理。二是设立印度创新计划。该计划由印度工业联合会与安捷伦公司联合设立，目标是支持草根创新者的创意和发明，印度阿默达巴德管理学院对该计划提供孵化支持，印度工业联合会负责该计划的推广。三是设立促进地方创新基金，旨在为各地特色发展问题寻找科技解决方案。四是设立促进社会创新基金，支持可能无商业利润但有高社会回报的创意和科技冒险。五是探索预算外补助金和创新税收激励的新方式，专门为政府所属研发机构、学术机构和大学中的新思想、新设计以及甘冒失败风险的意愿提供支持。六是构建“蜜蜂网络”。该网络主要是通过教育、农业、乡村发展、小型企业、研究所等相关机构的帮助，与各类政府性和民间性机构协作，共同发起全国性创新成果特别是金字塔底层群体创新成果的搜集、展示和推广活动。七是强调增强小企业的科研实力。尤其是位于小城镇以及农村地区的企业的科研实力，推进包容性创新和节俭创新。

1.5 大力加强教育人才培养力度

印度“十一五规划 (2007—2012)”将教育和培养人才提升到首要位置。2011年印度出台了《高等教育与研究法案》，对高等教育、职业教育与技术教育加强管理。《2013科学、技术与创新政策》又强调指出，为落实创新政策的当务之急首先就是要将科学与创新的精神植入社会各个部门，营造出创新环境与氛围;其次是全国的年轻人创造学习科技增强技能的机会。而这两项任务都与培育人才紧密相关。

一是把创新渗入从小学到研究生院的创新教育体系，形成培养杰出创新人才的教育体系。创新委与人力资源部合作，从2013年开始设立了创新奖学金，颁布给大中小学学生。并设立专门工作坊和课程，教育和激励学生创新。在每一个区级教育和培训机构建立创新中心;设立全球第一家“元大学”(Meta University)，对印度的国家知识网络进行整合，促进跨学科创新，重点方向包括气候变化，公共卫生和教育等;在印度国家人才搜寻计划中设立国家创新奖学金，以资助学龄儿童开展创新，并提升家长、教师和整个教学体系对创新的认知。二是加强本国顶尖教育机构建设，计划建立14所创新大学，旨在强化大学自主权，鼓励大学在新兴领域大胆探索，吸引身居国外的印度籍科学人才回国，进一步提升教育的质量和国际化水平。三是推出青年科学人才资助计划，五年内投入5亿美元，对高中优秀生给予补助，接受资助学生规模为100万人。四是设立科技人员学术休假制度，把原来专属于美国大学教授每七年一次的学术带薪休假推广到科技领域，鼓励科学家和技术人员在此期间开展商业冒险实践或者专心提炼创意。五是建立“大学创新集群”。创新委与人力资源部合作建立了20家设计创新集群，连通一个开放创新学校以及国家设计创新网络，2013年度还将启动5家。

2 对我国科技创新管理的启示

2.1 进一步加强我国科技创新管理的系统设计、战略规划与宏观统筹职能

印度政府近年来不断加强科技创新的战略规划、政策设计，在推进科技创新的宏观管理作用方面取得积极成效。特别是通过设立专职创新机构，促进政府与大学、产业界、研究机构的合作，构建创新生态系统等，值得我国借鉴。

长期以来，我国科技行政管理的重心在项目研发环节，对国家发展战略的把握能力不足，对政策体系如何与产业端和需求端对接思考不足，对创新管理的认知也尚未达成共识。建议借鉴印度的经验和做法，围绕实施创新驱动发展战略，在做好项目管理的基本功上，进一步加强科技创新管理的系统设计，特别是要实施好既能整合科技领域及经济社会的资源、又能服务于科技界及经济社会的项目群组管理和资源平台管理，进而面向国家发展的战略实施好规划管理和计划管理。重点是推进我国科技管理方式转变，使政府的角色应由过去主要从事项目管理，转向加强战略导向和营造政策环境，充分运用规划计划、政策法规、能力建设、公共服务等手段，加大对科技创新的统筹协调力度，加快推进形成完备的创新生态系统，为各类创新主体的创新创业活动营造更加良好的环境。

2.2 大力支持中国特色包容性创新的探索和实践

传统的科技创新常常是由专利、版权和发表的论文等知识产权 (IP)加以衡量的——这主要适用于高技术，而且并不必然导向创新。大力推进面向低收入群体的包容性创新是印度近年来科技创新的重要导向。金字塔底层成为一个全球创新的平台，这项举措具有很强的现实意义，不仅极大地激发了印度基层的创新活力，而且获得了国际社会的高度认可。无独有偶，包容性创新在许多发展中国家都蓬勃发展。2011年，马来西亚创新基金会 (YIM)启动了“创新步行”的项目，从而寻找马来西亚最偏远社区的知识和创造力，第一批就发现了17个有前途的草根创新，并且选择了其中6个由马来西亚的一个非营利组织摇篮基金Sdn Bhd进行商业化。巴西的社会技术网络(RTS)和阿根廷的RedTISA(阿根廷技术促进社会参与网络)旨在促进了草根创新并致力于产生并实施促进可持续发展和社会参与的整合解决方案。

中国作为世界上最大的发展中国家，拥有非常庞大的低收入群体，发展战略整体向民生转向的经济社会转型业已拉开大幕。这对我国未来科技政策至少提出了三项挑战:首先科技政策的格局要由单一科技领域转向科技融入经济社会主战场的综合性领域;其次科技政策必须是更多是包容性和多赢性的，而不是竞争性和零和博弈的;再次科技政策的价值哲学要从高层利益最大化转向底层利益最大化。建议进一步加强对我国包容性创新实践的调研，广泛挖掘民间成功的创新成果，并在此基础上，结合科技惠民计划及其他相关计划的实施，从技术支撑、信用体系建立以及投融资政策等方面对包容性创新提供相应支持，并鼓励私营部门积极参与包容性创新实践。

2.3 完善科技创新教育和人才培养体系

人才是竞争优势的一个重要来源，从而使教育和培训成为自己创新战略的核心组成部分。印度政府在推进创新教育、吸引培养创新型人才方面进行积极探索，很多经验值得我们借鉴。当前，我国国民教育体系中对创新教育的设计和考虑明显不足，创新型科技人才的质量和规模远不能满足建设创新型国家的需求。建议借鉴印度的经验进一步加强我国科技创新教育体系设计和人才培养。一是抓好科技创新的基础教育，在中小学设置创新课堂。二是强化大学教育的创新导向，鼓励各类研发组织发挥教育和人才培养功能，加强培养适应新科技变革和产业革命的知识型技能型人才。三是鼓励高校和科研机构建立和完善科技人员学术休假制度，鼓励科学家和技术人员在此期间进行成果完善和创意提炼。

［1］Twelfth Five Year Plan(2012—2017):Faster，More Inclusive and Sustainable Growth［R］．Planning Commission，Government of India．November 2012．

［2］Report to the People 2012［R］．National Innovation Council，Government of India．November 2012．

［3］［印］Rakesh Kumar Sinha．India's National Innovation System:Roadmap to 2020［J］．ASCI Journal of Management，2011，41(1)．

［4］［印］普拉哈拉德著．金字塔底层的财富［M］．林丹明等译．北京:中国人民大学出版社，2005．