转基因作物产业化推广监管:政府失灵与公众监督

陆群峰

(南京农业大学思想政治理论课教研部，江苏 南京 210095)

为了治理转基因作物环境风险，现在讨论比较多的是如何加强和改进安全评价，以便对其的安全性作出一个客观的、正确的评价。不可否认，这固然重要。但是，不可忽视的是，在现有的科学水平下，即使改进了安全评价，依然难以确保进入产业化推广的转基因作物不产生环境风险。这与创造出转基因作物的农业转基因技术的新颖性、特殊性、不确定性以及科学对其认识的有限性紧密相关。因此，在转基因作物产业化推广中，对其进行监管，以便有效防范、及时处置有关环境风险，是非常必要的。那么，目前我国的监管现状如何呢?存在着什么困境呢?应该如何消解呢?本文试图对这些问题进行探讨。

1 转基因作物产业化推广:监管的重要性

1.1 对环境风险防范措施的设置需要监管

现在在推进转基因作物产业化的过程中，很多国家都要求制定相关的风险防范措施，以应对转基因作物可能的、不确定的、潜在的环境风险。例如，欧洲一直遵循着预警原则 (precaution principle)［1］，各国政府部门不仅十分重视面向转基因作物的审批程序、风险评估，而且十分重视后期监控等措施的制定［2］。在我国，2001年制定的《农业转基因生物安全条例》和《农业转基因生物安全评价管理办法》，要求对进入环境中的转基因作物，根据其不同的风险等级，采取相应的安全控制措施，以便“未雨绸缪，防患于未然”。但是，“政策只有在被采纳并付诸实施之后，才可能产生实际的作用，达到预期的目标［3］。”因此，在转基因作物产业化推广中，对环境风险防范措施的设置进行监管，是非常必要的。

1.2 对环境风险跟踪评估机制的建立需要监管

转基因作物产业化前评价是一种实验性评价，难以完全代表其产业化推广后的实际风险情况。因为毕竟科学家的试验和农民的实际种植是不同的，前者是一种标准化的、科学化的种植，是一种小范围的、短期的、单一化环境中的种植，后者则是随意的、凭经验的种植，是一种大范围的、长期的、在多元生态环境中的种植。不仅如此，由于转基因作物环境风险的特殊性，例如延迟性、潜在性、不确定性等，致使人们在短期内可能难以找到环境风险的实质性证据。这就需要建立环境风险跟踪评估机制，以对转基因作物进行产业化后评价，即实践性评价。因此，在转基因作物产业化推广中，加强对环境风险跟踪评估机制的监管，是非常必要的。

1.3 对环境风险消除应急方案的执行需要监管

我国《农业转基因生物安全管理条例》规定:当农业转基因生物在生产、加工过程中发生安全事故时，生产、加工单位和个人应当立即采取安全补救措施。 《农业转基因生物安全评价管理办法》对补救措施做出了进一步的规定。农业部还专门制定了《农业转基因生物安全突发事件应急预案》。同时，有关省市也建立起了应对转基因生物安全突发事件的相关预案［4］。美国学者艾利森指出法案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行［3］。因此，在转基因作物产业化推广中，加强对环境风险应急方案执行的监管是非常必要的，如此，才能确保一旦出现了转基因作物环境风险就可以在第一时间内把其消灭在萌芽状态。

1.4 对非法转基因作物的种植需要监管

不可否认，在现实中存在着未经安全评价和正式批准的非法转基因作物进入实际种植领域的情况。因此，对转基因作物产业化推广的监管，不仅需要对前面所述的三个方面进行监管，而且还需要对非法转基因作物的种植进行监管。从某种程度上讲，对后者的监管更显紧迫性和必要性。因为没有进行安全评价，可能具有更多的、更大的环境风险，而且由于没有设置好风险防范措施、建立起风险跟踪评估机制和执行好风险消除应急预案，因此其环境风险一旦现实化了，那么就会有进一步扩大的可能性。

2 政府监管失灵:难以应对转基因作物环境风险

在转基因作物产业化推广监管实践中存在着一个困境——政府监管失灵。具体来讲，存在着两个方面的失灵:一是制度型失灵;二是运行型失灵［5］。

2.1 制度型失灵

根据《农业转基因生物安全管理条例》和《农业转基因生物安全评价管理办法》的规定，农业行政部门是我国转基因作物产业化推广的主要监管部门。而根据《农业转基因生物安全管理条例》的规定，转基因作物产业化推广的安全评价和决策的主导部门也是农业部。如此一来，农业部既是决策者，同时又是监管者，承担着双重职责。在我国的行政管理体制中，环保部是负责重大环境问题的统筹协调和监督管理的主管部门，但是，在《农业转基因生物安全管理条例》中并未明确规定其在监管转基因作物环境风险方面的责任和权限。

对此，我们认为，在转基因作物产业化推广的监管方面存在着制度规范设置上的缺陷。第一，对于农业行政部门来讲，其责任和权限过大，这就导致其由于人力、物力的有限未能很好地履行监管职能;第二，没有赋予环保部门在转基因作物产业化推广的监管方面的具体责任，从而致使其在环境风险监控方面的作用未能得到充分发挥;第三，由于没有建立其良好的监管协调机制，致使在转基因作物产业化推广监管中各部门间未能发挥出集体监管效应;第四，对转基因作物产业化推广如何进行监管在制度上未做出明确的规定。例如，如果试验单位未向国务院农业行政主管部门报告而进行了转基因生物环境释放，什么单位负责对此进行安全监测没有明确规定［6］。因此，转基因作物产业化推广监管制度本身的欠缺是导致政府在具体的监管中出现了监管缺位、不到位等监管失灵情况的一个重要原因。

2.2 运行型失灵

(1)重政策制定轻政策执行。现在对转基因作物产业化推广的具体操作规范做出了明确的政策性设置，但是在政策的具体执行方面，政府的监管是比较弱的，例如，对于转基因作物品种是否按审批规定在特定的区域内种植而不扩大种植范围;是否在安全证书允许的期限内种植而不私自延长种植的期限;农民是否按照规定在转基因作物的种植时切实地做好了风险防范措施;是否发现了转基因作物环境风险能够及时启动应急预案以及时给予处置等方面，缺少有效的监管。

(2)重产业化前评估轻产业化后评估。现在对转基因作物产业化前评估是比较重视的，相关研发单位在对某项转基因作物提出申请生产应用安全证书前需要在实验室中进行安全性研究外，还要进行中间试验、环境释放、生产型试验。至于安全证书的发放，则需要经过国家农业转基因生物安全委员会的评价。但是一旦允许某项转基因作物进行产业化推广，那么其在不同的生态环境里种植的过程中会出现什么样的具体风险，现在并不重视。

(3)重政策的连贯性轻纠错机制的建立。例如，我国自1997年开始正式批准转基因棉花的产业化种植以来，至今已有16年，涉及的转基因棉花品种有100多个。通过考察，笔者发现这些转基因作物在被允许进行产业化种植后，尚未出现由于在具体的种植过程中出现环境风险等问题而被要求进行重新安全评价或暂停、停止种植的实例。我国目前对转基因作物产业化推广中纠错机制的建立、运行和监管并不重视。

(4)重制度内审批轻市场化监管。在制度内，现在政府对转基因作物产业化推广的安全评价和决策是比较重视的。对于某一项转基因作物生产应用安全证书的发放不仅需要通过国家农业转基因生物安全委员会的评价，而且还要通过由国务院11个部门组成的农业转基因生物安全管理部际联席会议的审议和农业部的最后批准。但是需要引起注意的是，政府对市场上未经安全评价和政府审批的非法转基因作物种子的流通及其产业化种植的监管比较弱化，似乎存在着力不从心的境况。

鉴此，由于政府监管失灵，致使在转基因作物产业化推广中，环境风险预防措施不到位、环境风险跟踪评估机制和环境风险消除应急预案未能执行好，如此就未能有效地防范、规避、处置好转基因作物环境风险，因此，在推进转基因作物产业化过程中就可能会导致环境风险的出现和扩大。而且政府监管失灵还会导致非法转基因作物的种植，而非法转基因作物由于未经过任何的安全评价，因此其更易出现环境风险，甚至失控，对生态环境造成严重的破坏。

3 政府监管失灵的一个原因:科研机构和生物技术企业的影响

不可否认，在转基因作物产业化推广的监管上，之所以会出现政府监管失灵的境况，有着政府自身的原因，但是不可忽视的是，这也与转基因科研机构、转基因科技专家和生物技术企业对于政府监管的影响紧密相关。

在我国，转基因作物的主要研发主体是国立科研机构，如农业科学院和农业大学。在这些转基因科研机构中，很多转基因科技专家很早就开始从事转基因作物的研发，因此现在有较多的转基因作物在技术上已经达到了产业化推广的要求。转基因科技专家的经济人特性，希望将自己的科研项目、自己的专利产生经济效益或者说自己的研究领域能得到社会的重视。同时，转基因科研机构、转基因科技专家，要么与生物技术企业有着特殊的关系，要么自己拥有企业，例如“占据中国转基因棉花市场的主要公司是创世纪公司，一家私人公司，中国农业科学院生物技术研究所、农业部和郭三堆 (中国构建Bt抗虫基因棉花的科学家)各拥有部分股权［7］。”因此从某种程度上讲，他们与生物技术企业存在着一定的利益链。如此一来，转基因科研机构、转基因科技专家和生物技术企业势必会形成一种联盟，即转基因利益共同体，他们的目标一致，就是希望国家加速转基因作物的产业化推广。

对于转基因作物产业化推广监管，转基因利益共同体持有的一个重要观点是:一种转基因作物只要通过了国家农业转基因生物安全委员会的安全评价，并经政府批准允许进行产业化推广，那么该种作物就是安全的。这与他们对转基因食品的态度是一致的。到目前为止，凡是经过科学评价和政府部门严格审批获准上市的转基因食品都是安全的［8］。因此，在他们看来，政府应该要把有限的人力、物力、财力放到转基因作物产业化推广的前端，即安全评价和决策上，而不是放在后端，即产业化推广的监管上。需要看到的是，在目前我国转基因作物产业化推广上，转基因科技专家、生物技术企业的集体行动力较强，他们对政府监管的影响力较大，而消费者、农民、环保人士、非政府组织的集体行动力较弱，他们对政府监管的影响力较小。因此，政府在转基因作物产业化推广的监管方面势必会更多地受到转基因利益共同体所持理念的影响，轻视监管制度、体系的建设和执行，而在具体的监管实践中，也就会出现重转基因作物产业化决策而轻风险预防措施的执行，重产业化前评估而轻产业化后评估。如此，就会进一步加剧政府在转基因作物产业化推广监管中的“行政不作为”，导致出现政府监管失灵。

不仅如此，转基因科研机构、转基因科技专家和生物技术企业，还持有着这样一种观点，我国要占据生物技术的制高点而不是受制于别人，要从生物技术经济中获利而不是坐视利益的丧失，必须要大力推进转基因技术的研发和转基因作物的产业化推广，这是大势所趋。例如，有专家指出:大力推进转基因生物品种研发与产业化，对于保障中国粮食安全和农业可持续发展，均具重要战略意义［9］。这与目前政府急需通过利用农业科技来革新传统的作物培育技术，提高作物产量，保障粮食安全和促进农业产业升级，增加农业竞争力，增加农民收入的意图不谋而合。因此，转基因利益共同体又与政府部门在转基因技术的发展上达成了共识。而为了加快转基因作物产业化推广，使其产业化进程更加顺畅，势必就会要求政府弱化、减少转基因作物产业化推广的监管。如此，也就会进一步加剧政府在转基因作物产业化推广监管上的“行政不作为”，致使出现政府监管失灵。

此外，由于转基因科研机构、转基因科技专家和生物技术企业认为过多和过严的监管会给转基因作物产业化推广设置障碍，减缓转基因作物的产业化进程，因此，他们是反对公众参与到转基因作物产业化推广的监管中来的，因为在他们看来，公众对于转基因技术是非理性的，他们参与监管会捣乱监管秩序;公众参与监管会降低效率和增加成本，影响转基因作物产业化进程;公众自身的转基因知识有限，其参与监管不具有价值。而没有公众的监督，政府在转基因作物产业化推广的监管中所表现出来的“行政不作为”难以得到纠正，也会致使政府监管失灵加剧。

4 确保公众监督权:加强转基因作物产业化推广监管

由于政府自身的原因以及转基因科研机构、转基因科技专家和生物技术企业的影响，政府的监管较为弱化，存在着监管失灵的境况。那么如何消解监管上的此种困境呢?我们认为一方面政府要摆脱利益团体的影响，加强转基因作物产业化推广的监管;另一方面要赋予公众监督权，发挥公众参与监管的优势和价值，以便进一步加强转基因作物产业化推广的监管。需要明了的是，公众参与监管，显然不像转基因利益共同体所认为的那样是非理性的、无济于事的，相反是具有重要意义的。

4.1 公众监督政策的执行，确保政策效能

可以说，要想在转基因作物产业化推广中，防范、减少、及时处置转基因作物环境风险，其关键在于执行好所制定的相关风险应对政策，确保其效能。而要使得转基因作物的种植者能充分地贯彻和实施这些政策，而不是只停留在意念中，那么“一旦政策做出以后，需要做的事情就是监督政策的执行［10］。”

政策执行的监督要产生实效，就需要建立起完善的监督机制。不可否认，政府固然是转基因作物产业化推广监管的主角，但是仅仅依靠政府的监管是不够的，还应该看到公众参与政策执行监督的作用。从现代公共政策执行的监督来看，“公民社会参与政策执行的监督是不可或缺的［10］。”因此，为了加强转基因作物产业化推广的监管，必须要建立起一个完善的监督机制:一方面强调政府的内部监督，另一方面则要强调社会的外部监督，即要确保公众监督权的实现，从而构建起二元监督机制，形成政府——公众互动的监管态势。

应该说，公众参与转基因作物产业化政策执行的监督，可以发挥其独特的优势，弥补政府监督政策执行方面的不足。今后转基因作物产业化推广的趋势将是:一，种植品种会更加多样化;二，种植区域会不断扩大;三，种植将是长期的。而且，在我国农业生产主要还是以一家一户为主的散户型而不是规模化经营。如此一来，政府在转基因作物产业化推广的相关政策的监督方面的局限性会不断凸显出来，其由于自身力量的有限性，不可能对全国范围内在各种转基因作物的种植中是否执行好相关政策进行全面的、实时的监督。而对于公众来讲，其优势在于人数多，分布广，而且与转基因作物的种植保持着零距离接触。如此一来，公众参与到转基因作物产业化推广的相关政策的监督中来，就可以凸显出其特有的价值。例如，他们可以及时地发现某个地区甚至某个农民在种植某种转基因作物的过程中是否在按规定进行种植，是否做好了风险防范措施，一旦出现了环境风险，是否进行了及时处置等，如此就可以更好地应对转基因作物环境风险。

4.2 公众监督政府的监管，防止政府失灵

对于政府在转基因作物产业化推广监管中存在的制度型失灵，则需要调整、完善监管制度的设置，建立各部门职责合理和分工明确的监管体系，使得产业化推广监管有章可循。而对于其在监管中存在的运行型失灵，我们认为关键是要消除政府本身所具有的以及受到转基因科研机构、转基因科技专家、生物技术企业那种简化、弱化监管理念所引起的“行政不作为”。“行政不作为是行政权力与行政责任严重脱节的表现，是一种‘懒政’［11］。”具体来讲，在转基因作物产业化推广的监管中，相关部门具有监管职责，但是，在具体的实践中，未能充分履行好相关使命，导致在实际的监管中，“出现了‘弱监’、‘虚监’等现象，严重影响了监督的效果［12］。”因此，在转基因作物产业化推广的监管中会出现重政策制定轻政策执行、重产业化前评估轻产业化后评估、重政策的连贯性轻纠错机制的建立、重制度内审批轻市场化监管等现象。

为了解决政府在转基因作物产业化推广监管中存在着的运行型失灵，使其从“行政不作为”走向“行政作为”，在监管中用好手中的权力，担当起肩上的责任，实现“勤政”。一方面需要从“建构刚性的责任行政机制着手，建立责任型政府，消除行政不作为状态［13］”;另一方面则需要确保公众监督权的实现，以监督政府的监管行为。这可以促使政府在监管中扮演好角色，发挥其应有的作用，从而确保监管到位、有力，而且公众监督政府的监管还可以防止在转基因作物产业化推广的监管中出现腐败和权力寻租现象。因为阳光是最大的防腐剂，加强公众的监督，可以杜绝或减少个别地方监管部门及其工作人员在监管实践中出现不正之风。

而且转基因作物产业化推广的具体监管实践也表明，公众监督政府的监管行为具有十分重要的积极价值。例如，在一些非法转基因作物的监管实例中［14］，由于非政府组织、媒体为代表的公民社会的质疑、揭露和举报，引起了相关政府部门的重视，从而促使政府采取了较为有力的监管行动，惩治了相关单位和责任人，铲除了非法转基因作物，避免了由其可能导致的环境风险的发生和扩大。

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