排污权交易机制在山西省的探索与实践

张保会

(山西省排污权交易中心，太原 030024)

排污权交易机制在山西省的探索与实践

张保会

(山西省排污权交易中心，太原 030024)

排污权交易制度是一项需要探索的引入了利益激励的新制度，本文着重介绍了山西省在排污权交易工作中的探索成果。对排污权交易机构的设立、区域排污权总数量的确定及企业初始排污权的核定、交易价格计量单位和排污权获得后拥有年限、排污权交易的保护价格、可出让排污权及政府储备排污权、跨区域交易原则、排污权退市以及促使现有企业进入购买排污权队列等问题做了详细阐述。

排污权交易；市场激励；交易价格；跨区域交易

排污权交易这个概念在我国已经有近20年的研究探讨了，2008年后排污者才真正与排污权交易有了一些实质性的接触。排污权交易是一项已经被一些发达国家实践和采用过的、由市场作用的能够极大鼓励排污者减少排污的有效激励机制，这是当前环境保护相关管理人员和不少排污者已经形成的共识。当前我们需要的是进一步探索创新，规范实践，立法建制，快速推进。

山西省2010年6月被国家财政部、环保部批复为排污权有偿使用和交易试点省份，2010年7月省编办批准成立事业性质的排污权交易机构——山西省排污权交易中心；2011年10月挂牌；2012年1月开始正式运营；2013年在各市设立了排污权交易业务受理窗口。经过几年的探索实践，初步建立了一套较为完善的排污权交易政策体系，开发建设了全省统一的电子“排污权交易平台”，加强了污染源监测体系建设，为山西省广泛持续开展排污权交易奠定了良好基础。2012年至今，全省对所有行业排污企业的二氧化硫、氮氧化物、烟尘、工业粉尘、化学需氧量以及氨氮六项污染物排污权推行了交易，累计成交556宗，成交金额3.7亿元,其中政府与企业间的成交额为1.2亿元，企业之间的成交额为2.5亿元，成交二氧化硫、氮氧化物、烟尘、工业粉尘、化学需氧量以及氨氮分别为：7941、10916、1564、1755、486、58吨。

下面就山西省在排污权交易工作方面的一些具体做法进行梳理、介绍，以便同行及相关人士交流。

1．认识及工作原则

1.1 对排污权交易机制的认识

传统的环境保护工作除了法律强制和行政干预外，没有任何激励措施调动排污者保护环境、减少排污的主观积极性，排污权交易机制正是为了弥补这个缺陷应运而生的，该机制充分利用市场无形的手、发挥利益激励的功能，将“要我保护环境”变成了“我要保护环境”。通过美国等发达国家的推行实施，已经检验和证明了实施排污权交易机制有利于降低全社会污染减排总成本[1]；有利于调动排污者减少排放的积极性；有利于促进区域产业技术改造和升级，促进区域经济结构调整；有利于政府环境管理职能及环境保护目标的实现[2]；有利于公民表达自己的意愿，扩大环保事业的群众基础。

1.2 开展排污权交易试点工作坚持的原则

山西省在开展排污权交易工作实践中，坚持了“统筹安排，循序渐进”、“总量控制，新老有别”、“政府主导，市场推进”三大原则。

2010年至2011年底，山西省集中出台了《排污权交易实施细则（试行）》、《排污权交易资金收支管理暂行办法》、《排污权交易基准价及有关事项的规定》、《排污权交易电子竞价规则（试行）》《关于在全省开展排污权交易工作有关事宜的通知》等涉及排污权交易必须明确的主要规则。随后又陆续出台了《排污权抵押贷款暂行办法》、《关于可出让排污权审核认定及政府储备排污权分级管理的通知》等完善性政策。在交易的污染物种类方面，山西省从由二氧化硫、化学需氧量两项污染指标入手，目前扩展到包括氮氧化物、烟尘、工业粉尘、氨氮在内的六项污染指标。山西省目前对所有排污的建设项目新增排污量所需排污权一律要求从市场有偿获取，并将其交易鉴证文件作为建设项目环评文件审批申报的必须内容；对现有排污企业正在进行初始排污权核定，核定工作完成后，将根据社会经济状况确定无偿还是有偿发给其排污许可证。

2．工作目标、内容与步骤

2.1 工作目标

山西省计划用5-6年的时间，探索试行并建立完善一套可行的排污权交易制度，切实将总量控制、污染减排工作目标用市场的方式来实现，切实将环境容量资源的优化配置事项交给市场来决定。用排污权交易机制努力提高环境保护工作效率。

2.2 工作内容

排污权交易是一项新的制度，我们必须考虑制度本身的建设和制度运行需要的条件建设。山西省将以下几方面作为建设和推行排污权交易制度需要做的主要工作内容：

（1）排污权交易的法规及政策体系建设[3]；

（2）区域及排污者排污权的初始确定；

（3）排污量的监测计量能力建设；

（4）切实加大执法力度，确保实际排污量不超出其拥有排污权。

3． 一些重要问题的处理

3.1 排污权有偿使用与排污权交易

排污权有偿使用与排污权交易是不同的两个概念。交易主要解决排污权的获取问题，而有偿使用主要解决的是对已获取排污权的使用征收费用的问题。

我们认为，排污权有偿使用是指国家要求排污单位对其拥有的排污权按规定周期向国家缴纳一定费用（环境容量资源使用费）的行为[4]。无论排污单位拥有的排污权是从政府无偿或有偿获取的还是从市场上购买获取的，只要是属于该排污单位拥有的，就应该按法规缴纳排污权有偿使用费。排污权交易是在总量控制的前提下，排污单位经交易机构从政府或其他排污者手中通过一次性支付费用购买具备使用权和处置权的环境容量资源使用权即排污权的行为。

山西省当前着重在排污权交易上做了探索性实践，排污权有偿使用工作还在筹划酝酿中。

3.2 排污权交易机构的设立

山西省只设立了省级唯一的一个事业性质的排污权交易机构，在各市仅设立交易业务受理窗口，用建设的电子交易平台将省交易中心与各市的业务受理平台连接。这样既保证了全省市场的统一，有效平衡了市场供求状况，又给交易双方提供了办事便利。

3.3 区域排污权总数量的确定及排污者初始排污权数量的核定与获取

目前，山西省辖区内排污权总数量是以“2010年污普动态数据库”中的排放数据和山西省各级环境保护行政主管部门核发的有效排污许可证所载明污染物排放量的合集来确定的。主要考虑的是这两部分数据比较中性、客观，没有特殊的用途色彩，企业和政府都能够接受。

山西省现有企业排污权初始量的核定是依照企业各项目建设时环评文件中涉及的相关污染物排放结论为主要依据的[5]。这项工作目前已有所突破，2013年全省电力行业所有企业的核定工作基本完成。按照《山西省主要污染物排污权初始分配核定办法（暂行）》，当前正在逐行业进行，核定工作结束后，将按照核定结果陆续对现有企业进行排污许可证发放或变更。93年以前没有进行过环评的现有企业，其排污权初始量的核定尚未明确具体做法，作者认为可否将污染源普查数据作为核定这部分企业的主要依据，值得思考。

3.4 交易价格计量单位及排污权获取后拥有年限

山西省所有污染物排污权交易的计量单位均采用“元/吨”，不同于部分试点省所采用的“元/吨· 年”的计量单位。山西省对排污权获取后的拥有年限没有明确限制，只要不闲置，获得者可以一直拥有。主要是考虑到排污权作为特殊物权，应属于一次性投资，不宜设定使用年限[6]。一方面，如果对排污权设定使用年限，则更像是有偿使用，是政府与企业间的行为，影响排污权交易二级市场的建立，从而发挥不了利用市场优化资源配置的功能；另一方面，对排污权设定年限会导致企业对排污权拥有量具有不确定性，直接影响企业交易的积极性，影响企业制定长期发展规划等；从管理的角度以及交易的角度来看，设置年限会带来复杂的负面后果。

3.5 排污权交易的政府最低保护价格

为保证减排者能确保收回治污成本，山西省制定了污染物排污权交易的政府最低保护价格。价格制定主要依据相关排污生产行业削减每吨某一污染物所需要的平均成本。平均治理成本综合减排设施建设费用、设备日常运行、维护费用、设备折旧费、耗损材料投入费、人工费用以及当地社会物价上涨因素来测算。

山西省2012年初次测算确定了六项主要污染物的排污权交易基准价（即政府最低保护价格），分别为：二氧化硫16000元/吨、化学需氧量28000元/吨、氮氧化物18000元/吨、氨氮30000元/吨、烟尘5000元/吨、工业粉尘4900元/吨。后据市场供求状况以及物价指数上涨情况两次上调交易基准价，目前分别为：二氧化硫18000元/吨、化学需氧量29000元/吨、氮氧化物19000元/吨、氨氮30000元/吨、烟尘6000元/吨、工业粉尘5900元/吨。

3.6 可出让排污权及政府储备排污权

山西省为了规范排污权交易，明确可出让排污权是指可进入市场实施交易的空闲排污权。可出让排污权分为企业可出让排污权和政府储备排污权两类。

企业可出让排污权主要包括：排污单位实际排污量达到环境保护行政主管部门核定排污权后，进一步采取减排措施稳定减少的排放量所形成的空闲排污权；排污单位按照国家产业政策规定在政府依法强制淘汰、取缔、关停要求时限前关闭、破产、转产而形成的空闲排污权；排污单位自行采取永久性关停排污生产设施形成的空闲排污权。

企业可出让排污权由市级环保部门及省排污权交易机构分别对相关一手资料进行审核认定。由企业直接委托交易机构出让。

政府储备排污权主要包括：排污单位逾期未执行国家产业政策规定时限，被政府依法强制淘汰、取缔、关停形成的空闲排污权；非法企业或非法排污的生产设施被政府依法强制关停、取缔、淘汰而形成的空闲排污权；排污单位2010年污普数据库中的排放量超过环境保护主管部门核定的排污权部分；城镇污水处理厂新建、扩容、回用、提标工程及集中供热拆除分散小锅炉等集中式减排设施形成的空闲排污权；按照排污权交易管理政策回购或无偿收回的排污权。

政府储备排污权由各市负责储备和出让委托，省排污权交易机构统一建立政府储备排污权动态账户。

3.7 排污权出让收益的归属我省根据可出让排污权的种类不同，其出让收益归属也不同。企业可出让排污权，其出让收益全部归出让企业所有；政府储备排污权出让收益缴省级财政预算专户。为调动市县政府减排积极性，该项省级财政预算专户收入省市按照3∶7比例分成，市县分成比例由各市确定。

3.8 跨区域交易的基本原则

跨区域交易主要是指各市域间的交易。跨区域交易目前与国家减排核算还存在没有完全理顺的问题，但由于以下原因的存在，在实际交易中必须开展跨区域交易，一是由于环境管理遗留的问题，各市域当前拥有的排污权总数悬殊，原来欠发达的区域目前受拥有的排污权总数制约严重；二是单就各市域看，市场供求关系很不平衡，严重影响交易成交，影响经济发展。为此，山西省目前制定的跨区域交易基本原则为：

（1）意向受让方所在区域的环境质量要优于出让委托方所在区域的环境质量[7]；

（2）申报的建设项目所在区域的环境质量不得超过其环境功能要求（同一区域可不受该条件限制）；

（3）申报的建设项目所在区域不能为国家确定的大气污染联防联控重点区域（同一区域可不受该条件限制）。

3.9 完成减排任务所产生的空闲排污权从市场中退出

为了使排污权交易与现行总量控制、污染减排制度相互衔接，切实使被控制区域通过实施减排措施减少污染物的排放总量，同时使这部分减排量所形成的空闲排污权不再进入到市场，我们探索了退出机制[8]。退出机制主要探讨解决两个问题，一是由谁对完成减排任务的排污者给与相应的经济补偿；二是如何从市场中注销掉与完成减排任务所空闲的排污权相等的排污许可量。我们的做法是要求新的有排污的建设项目以环保主管部门核定的排污权数量作为基数，乘以省环保主管部门根据行业排污程度、所在区域环境质量状况等多方面因素制定的大于1的实际购买系数，作为该建设项目的排污权实际购买量，然后，在对其核发排污许可证时按照原核定的量核发，实际购买量与排污许可证载明量的差值是完成减排任务部分的退出市场量，这样做既解决了退市问题又解决了补偿问题。由于每年新建项目所需排污权数量不固定，所以，可以补偿的量就不确定，为了使补偿的量与完成减排任务所空出的排污权量相等，下一步，我们计划将补偿不了的部分用政府储备排污权出让收益来解决。

3.10 促使现有超排污权排污企业加入购买排污权行列

当前，企业实际排污量超过其拥有排污权的现象较为普遍，为了使全社会各排污者拥有的排污权与其实际排污量相吻合，我们正在着手从企业年度排污计量测试与核定方面入手起草相关政策措施，着力提升污染物排放计量监测及认定能力，加强监督执法力度，促使超排者及时购买或租赁排污权，使其尽早进入排污权受让者的行列，成为合法的排污者。

4．结束语

山西省排污权交易工作仅有不足3年的探索实践，但是我们能够看到这项制度的生命力和光辉前程，相信这个引入了市场激励机制的制度将随着我国改革步伐的不断深入而得到切实、广泛的推进。

[1] 马中,吴健,张建宇等.论总量控制与排污权交易[J].中国环境科学, 2002.

[2] 王广起,张德升,吕贵兴,等.排污权交易应用研究.中国社会科学出版社, 2012.

[3] 郭银霞.论排污权交易制度的构建[D].中国政法大学, 2010.

[4] 郭蓓蓓.论排污权及其法律性质[D].中国政法大学, 2010.

[5] 王祥芳.排污权的法律性质和初始分配制度研究[D].苏州大学, 2010.

[6] 尹萌.排污权交易制度在我国实践中存在的问题.中国商界（下半月）, 2008.

[7] 王金南,董战峰等.排污权交易制度的最新实践与展望[J].环境经济,2008（10）.

[8] 王金南,董战峰,杨金田等.中国排污交易制度的实践和展望[J]. 环境保护,2009（10）.

The exploration and practice of emissions trading mechanism in Shanxi Province

Zhang Baohui
(Shanxi Pollution Allowance Trade Center,Taiyuan 030024)

Emission trading system is a new system of introducing the incentives interests that need to beexplored, this paper mainly described theexplorationachievements of emissions trading workin Shanxi.Such as the establishment of emissions trading organization, the determination of regional total emissions，the verifcation of initial emission rights of enterprises，the units of measurement of trading price，the age limits of emission rights, the protective price of emission trading, the tradable emission permits, the government reserved emissions，inter-regional trade principles，delisting of emission rights, promoting existing enterprises to enter the queue to purchase emission rights and other issues were discussed in detail.

emissions trading；market incentives；transaction price；Inter-regional transaction

X196

A

1674-6252（2014）04-0048-04

张保会，男，1962年1月出生，山西芮城人，汉族，山西省环境信息中心主任兼山西省排污权交易中心主任，高级工程师，分析化学学士，经济管理专业硕士研究生毕业.研究方向：环境监测、环境信息化、环境经济.从事过环境监测、政府管理、环境信息技术与管理、排污权交易等工作.