论建立与全面深化改革相适应的环保技术工作机制

冯 波

（环境保护部，北京 100035）

论建立与全面深化改革相适应的环保技术工作机制

冯 波

（环境保护部，北京 100035）

对环保技术工作的机理进行了研究，提出了适应全面深化改革要求的环保技术工作思路，以及国家治污先导技术研发储备制度的构想。

环保技术工作;机理;深化改革

前言

2013年11月召开的中共十八届三中全会，吹响了新的历史起点上深化改革的“集结号”。会议审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）成为新时期改革的“路线图”，为全面深入推进改革指明了前进方向。环保技术对于治理污染、保护环境乃至建设生态文明都有十分重要的影响，环保技术的研发与应用，涉及政府与市场、社会、企业之间的关系。当前，环保技术工作面临着如何深入贯彻落实三中全会精神的问题。

笔者结合工作实际，针对技术工作存在的问题，就环保技术工作机理进行了研究，提出了适应全面深化改革要求的环保技术工作思路，属个人观点，供各有关方面参考并批评指正。

1 建立新的环保技术工作机制是贯彻十八届三中全会精神的必然要求

在深化政府机构改革和职能转变、使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用、建设法治政府和服务型政府的大背景下，环保技术工作面临着如何处理好政府与市场的关系、如何发挥技术市场配置资源作用、如何落实各类排污主体技术研发与应用责任等问题。《决定》要求，建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，这是我国首次提出对排污行为进行全面而严格监管的政策措施，对于环保工作意义重大，预示着我国排污技术法规中的污染物限值将比现在更加严格、监控污染物的范围将愈来愈广、需要监控的污染物名单将会愈来愈长；《决定》还要求，完善政府对基础性、战略性、前沿性的科学和技术研究的支持机制。

技术既是确定工作目标的重要基础，又是实现工作目标的必要条件，因此技术对于环保工作具有举足轻重的作用。应用机会是技术商品实现其价值的重要资源，以何种方式配置技术商品的应用机会资源，能够全面反映政府职能转变是否到位、市场是否在起决定性作用。目前我国实行的环保技术工作机制，主要内容是满足现阶段排污达标水平要求技术的示范推广与产业化，虽然在环保工作中发挥了一定的积极作用，但由于其定位较低、视野较窄、未清晰划分政府与企业在技术工作中的责任，致使其不仅与政府核心环保技术需求脱节，而且与政府承担的社会管理和基本公共服务责任错位，已远远不能适应当前和今后全面深化改革的形势要求，建立符合三中全会精神和《决定》要求的、新的环保技术工作机制已成当务之急。

2 技术的性质及其对环境保护的影响

技术泛指各种工艺、程序、技艺和方法。在人类社会的发展演化过程中，技术是一个相伴始终、无所不在、不可或缺的重要因素。技术来源于各种实践活动，为人类提供了适应世界、认识世界和改造世界的手段，尤其是工具制造技术极大地促进了人的进化和社会的进步，并为科学的产生和发展奠定了基础。在现代社会，技术因素已渗透到生产生活的方方面面，各行各业为不同的目的应用着不同功能的技术，而新技术仍在源源不断地涌现；与此同时，社会对技术的依赖程度日益提高，技术应用对社会的影响越来越大。

然而，技术在给人类带来了极大福利的同时，也造成了许多不能回避的麻烦。生态破坏、物种减少、气候变暖、资源枯竭、环境污染等问题都与技术应用密切相关，正如猎枪的发明加速了很多物种的灭绝、农药的施用使餐桌变得不太安全、塑料的普及造成了“白色污染”、现代探矿采矿冶炼技术在帮助人们挖出金山银山的同时也破坏了绿水青山。诚如恩格斯所言：“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利，对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们”。显然，在社会发展进程中，对待这些问题无论是因噎废食、还是饮鸩止渴，都不是良策，理性的选择是运用技术手段予以应对和解决。

3 环保技术与排污技术法规

虽然改进生产工艺可以在一定程度上减少污染物的产生和排放，但出于保证产品质量和保持生产流程平衡、稳定的需要，仍不可避免地要对生产中使用的物料进行更新和补充，同时向生产系统外排放多余的物料，包括各种环境污染物。不可否认，在现有的经济技术条件下和可预见的未来，对绝大多数行业来说，单纯地依靠“清洁”生产和“生态”工业实现完全不排污，同时又能使生产系统正常运行而避免崩溃是不可能的，正如火电厂在正常生产情况下要排放烟气、人类为满足正常生理需要而排泄一样。因此，轻视对排放污染物的净化措施、将其视为“落后”的末端治理手段的观点是狭隘的、脱离实际的。另外，由于排放方式和排放途径的多样性，控制排污也绝不仅仅是监控排气筒、污水总排放口那样简单。既然做不到真正的“零排放”，那么对各种排污行为加以限制和管控就成为现实的选择。

通过立法限制和规范排污已成为世界各国的通行做法，一般是采用制定国家法律或技术法规的形式给排污行为立规矩。我国《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等法律规定了禁止排污的各类情形，同时对制定和实施排放标准（排污技术法规）相关事项做出了规定。按照法律规定，排放标准要根据经济、技术条件制定，因而污染治理技术（污染物净化技术）与排放标准的制定和实施就有了密不可分的关联，两者相互依存、相辅相成、互为因果。

根据经济、技术条件制定排放标准的法律规定，实际上赋予了标准制定主体“举证”责任，即要求制定者证明其制定的标准具有经济和技术方面的合理性、可行性，从而防止其随意、凭空、根据主观意志制定排放标准。国务院环境保护行政主管部门、省级人民政府是法定的国家和地方污染物排放标准制定主体，因此政府在环境保护技术方面的需求主要来自履行技术立法职责的需要，即制定排放标准工作的需要。只有具备了相应的技术条件，才有可能按照法律规定对排放标准的经济、技术可行性进行分析和论证，才有可能在准确核定标准实施成本效益的基础上，对实施方案作出正确决策，保证标准的实施效果。

排放标准在形式上是对排污行为的限制性规定，但标准中的排放限值实际上都对应着一定的污染物净化技术。如轻型汽车的国一排放标准对应的是电控燃油喷射技术、三元催化尾气净化技术和开环控制技术，而达到国三排放标准则必须在上述技术的基础上采用闭环控制技术和冷启动催化转化技术。再如，历次火力发电和锅炉排放标准修订都依次经历了应用除尘、脱硫、降氮氧化物、去除重金属等污染物净化技术的演进过程。正是由于上述原因，排放标准才被称为“技术法规”。排放标准实施将释放新的技术和产业市场需求，这将使相关支持技术得到广泛应用，从而带动技术装备制造产业的发展。

综上所述，排放标准以技术为基础，技术应用则以排放标准实施为保障，没有可行技术依托的排放标准是可望不可即的海市蜃楼，而没有制定排放标准需求引领的污染治理技术研发活动，孕育出来的很可能是中看不中用的屠龙之技，使研发投资蕴含重大风险。

4 以先导技术为核心，建立新的环保技术工作机制

我国现已成为世界第二大经济体和名副其实的世界工厂，人口众多、产业门类齐全、市场规模庞大，目前有200多种工农业产品产量居世界第一位；由于产业技术水平和能源利用效率总体偏低，使排污量和能源消耗量居高不下，对环境质量造成了巨大的压力。改善环境质量状况的实质就是降低环境中的污染物含量，根本途径是全面、大幅减少各种污染物排放量。在保持经济稳定发展的前提下，要使环境质量不断改善，就要实行“超量减排”，即在社会生产总值增长的同时，不断减少排污总量和单位产值排污强度。通过制定和严格实施排放标准提高各行各业的排污控制水平，促使排污者应用更高效的污染防治技术，是在“增长”条件下实现“改善”与“减少”目标的关键。

污染物排放标准是污染防治责任的重要体现。除少数污染物项目外，我国排放标准的排污控制水平与世界先进水平相比尚存在一定的差距。标准中污染物项目也少于发达国家，如美国标准中控制的大气污染物和水污染物分别为187项和126项，我国分别为110项和60项。同时，标准实施不力，实践中普遍存在的“违法代价低、守法成本高”问题，使标准的减排作用再打折扣。

最后，在双方父母的劝导下，两个人都红着眼圈道了歉，小宁说自己以后会配合田朵爱干净的好习惯，田朵说她再也不会乱扔东西；小宁说他那天在4S店里是故意气田朵的，那个导购员瘦得纸片似的，哪有田朵漂亮；田朵破涕而笑，发誓再也不吃飞醋了……

法律责任偏轻和执法不严是造成超标排放的重要原因。此外，技术也是一个不容忽视的因素。技术因素对制定和实施排放标准的制约主要表现在：1）在制修订标准过程中，设置污染物排放限值时，既要严格约束排污行为，又缺乏可靠的支持技术，只好通过借鉴国外技术法规暂时化解矛盾；2）由于标准没有可靠的、经过本国工程实践检验的支持技术，往往在标准发布后才仓促进行实施标准的技术准备，而从标准发布到实施的时间又非常短促，相关企业只好购买国外技术。这些问题使标准与技术之间缺乏良性互动。

目前实行的环保技术工作机制，对象是现行排放标准的达标技术，主要措施是现有技术的遴选、示范和推广。这种“后发制人”式的技术工作机制，不仅不利于制定实施排放标准，也不利于国内环保技术水平和技术研发能力的提高，在技术研发领域造成了一些突出问题：

（1）定位偏低。紧盯现行排放标准，亦步亦趋，后知后觉。

（2）视野狭窄。只关注已经形成共识、正在进行的工作，忽视未来可能的技术需要（如：现行排放标准中尚未控制污染物的净化技术），工作安排缺乏远见和预见性。

（3）急功近利。注重眼前效益，不愿做长期、艰苦、短期内难以见效的工作，企业缺少通过技术创新抢占竞争制高点的意愿。

（4）受制于人。核心技术长期依赖国外，导致自力更生、自主创新能力下降；同时，外国技术拥有者担心失去竞争优势，往往采取“技术封锁”的策略，结果用国内市场换来的往往并不是一流核心技术。

随着国际产业分工的调整，在发达国家许多传统行业正逐步消失，我国继续依赖国外技术法规和支持技术制定实施排放标准从长远看将难以为继，环保技术研发应用的“透支”和“逆差”问题将会更加严重。

治理污染、改善环境质量状况任重而道远，环保技术工作现状与建设生态文明的要求相比还有相当大的差距。目前，我国环保技术工作存在的最为突出的问题是尚未建立较为完善的、服务于国家和地方排放技术法规制定工作需要的治污先导技术研发储备制度。

环保技术工作虽然是非常具体而细微的工作，但在国家环境保护工作中却发挥着不可替代的基础性作用。要大幅度改善环境质量，首先必须解决排放标准实施不力的问题，在完善立法执法工作的同时，应加强环保技术工作，特别是要尽快建立治污先导技术研发储备制度。只有从全局出发、为长远考虑，才能真正做到未雨绸缪，提前安排治污技术研发，储备成熟技术，建起我国自己的技术储备库，为未来提高排放控制要求做好准备，从而彻底改变临阵磨枪式的治污技术研发应用方式。同时，加强技术创新，提高我国自主的技术研发能力，摆脱对国外核心技术的依赖，在某些技术领域成为世界领跑者，也是建设创新型国家的内在要求。

5 由政府主导建立治污先导技术研发储备制度的必要性

治污技术的研发与应用，与排污者、治污企业、技术研究机构的切身利益有密切关系。治污先导技术研发之所以长期无人问津，也是因为相关方受到了利益的牵制。企业是经济动物，其技术研发活动是以获得商业利益为目的的，而研究先导技术的目的则是验证提高排放控制要求的技术可行性，与能否赢利无关。这类技术若研发成功，可能意味着未来排污行业企业将承担更重的环保（治污）责任、支付更多的治污成本，将压缩排污企业的利润空间。提高排放控制要求总体上对治污企业有利，治污企业有研究高效净化技术的意愿，而这类技术研究需要较大的资金投入，未来国家新排放标准规定的控制水平是否支持应用企业研发的技术、排放标准何时以何种方式实施，是这类技术研发活动面临的最大不确定因素和风险。另外，由于政府没有能够确定并提前发布对未来治污技术水平和内容的具体要求，也导致治污企业不敢贸然投入资金去研发比达到现行标准要求更高的技术，因为那样很可能会费力不讨好。

由于上述原因，各相关方在治污先导技术问题上都不约而同地采取了“观望坐享”策略。在此背景下，虽有一些零星、分散、自发进行的技术研发活动，但由于其随机性大、目的性弱、超前性低，难以满足未来技术立法工作的需要。而在排放标准发布之后才以临渴掘井方式开展的技术研发活动，由于时间过于紧迫，无法充分验证技术的可靠性、适应性和耐久性，难以产生成熟可靠的技术，更有一些“新技术”因污染物净化效能低下成了“摆设”。

超前性和引领性是环保技术工作的灵魂，在工作中将二者有机结合起来，才能提高技术工作对实现国家环保战略目标的支持力度。治污先导技术的公益属性，决定了其研发、储备阶段必然是远离现实市场和商业利益的，属于“市场失灵”范畴，研发活动若没有公共财政资金的长期、持续支持将无法正常进行。另一方面，限制排污的技术立法权掌握在政府手中，只有政府能够根据实现未来环保目标的要求，统筹并有序安排超前的治污技术研发和技术立法活动。因此，治污先导技术研发活动只能由政府主导，任何企业和科研机构都无法代替政府的这一功能。

6 国家治污先导技术研发储备制度构想

贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对环保技术工作提出了新的、更高的要求：一是对于已经列入国家和地方排放标准的污染物，要研发具有更高排放控制水平的治污技术；二是在对各类污染源实际排放污染物进行全面定性定量分析的基础上，研发针对“漏网”污染物的治污技术。按照我国现行法律规定的排污技术立法事权，应建立国家和地方治污先导技术研发储备制度。该制度的大致构成如下：

（1）公布未来治污技术导向文件

包括污染物与排放控制水平要求，主要用于规范支持技术研发活动的公共财政资金的投向，兼具引导社会资金的作用。文件由国务院环保主管部门和各省级政府发布，既包括现行排放标准中污染物项目，也包括未来拟在标准中增设的污染物项目。

（2）安排资金开展先导技术研发活动

根据导向文件，在财政资金支持的公益性科研项目、国家科研专项计划中，有序安排相关技术研发和工程试验项目。遵循投资者受益原则，鼓励企业和社会力量运用自有资金研发先导技术。通过工程试验达到预期目标的技术，由国家纳入先导治污技术储备库，实现储备技术多样化。利用财政资金支持获得的技术研发成果所有权归国家，成果信息向全社会公开，技术转让执行相关规定。

（3）建立社会化技术实验评价机制

以“实验是检验技术的唯一标准”为原则，建立适用于各类治污技术，依靠实验手段检验和评价技术性能的机制。打破各种对技术评价活动的垄断，发展社会化、市场化、专业化的技术实验评价有偿服务活动。鼓励各种具备条件的技术研究机构从事技术的实验评价工作。

（4）建立稳定的公益性先导技术研发队伍

改革“国家环境保护工程技术中心”管理体制，将中心定位细分为商业性和公益性机构，并按不同的要求实行分类管理。引导包括企业、研究机构、高等院校等在内的各类有较强技术研发能力的主体从事先导技术研发活动，在研发工作基础上，建立一批以研发公益性先导技术为主要目标的技术研究中心。

7 由市场评判和选择商业性技术

能够满足现行排放控制要求的治污技术、各个行业的生产技术（包括以各种废物为原料的产品制造技术）都是商品，与一般商品一样，技术具有可替代性和竞争性，各类技术拥有者要通过竞争获得技术应用机会和市场份额。判断一个技术是否适用于某个行业或企业、是否存在危害和风险，是一项极其复杂的工作，因而需要掌握大量的信息、具备丰富的经验以及从业者敏锐的直觉。

显然，由行业以外的公共机构（包括政府部门）以某种名义来评价并“示范”、“推广”某些技术，借助这些机构的影响力，可以使这些技术获得不对称的竞争优势。但是，由于评价过程信息不对称，包括行政管理部门在内的“外行”们，要想全面并客观地评判某项技术的优劣，几乎是不可能的。同时，由于评价一般采用征集和推荐方式，评价结果带有很大的局限性，很可能使一些真正优秀的技术流落江湖，失去公平竞争的机会。

在技术应用问题上，公平的做法是鼓励商业性技术拥有者，通过实验数据和工程实践向市场上的潜在用户们展示其技术的优越性。只有使各类技术在市场上充分地自由竞争，排除各种非市场因素的干扰，发挥市场配置技术应用机会资源的决定性作用，才能够实现技术商品的优胜劣汰。另外，为避免技术市场交易机制的扭曲，还应大幅减少依靠专家主观经验进行的技术评价和评奖活动，真正将商业性技术的评判权、选择权还给市场。

8 通过标准确定污染物监测技术的适用性

污染物监测工作与环保执法监管、评价环境质量状况有密切关系。按照相关规定，污染物监测须采用国家污染物监测方法标准规定的监测程序和监测技术；未采用监测方法标准获得的监测数据无法律效力。一个监测技术能否在监测工作中使用，由监测方法标准决定。目前，国家已经建立了标准监测技术（方法）筛选验证程序，并规定了标准监测方法的条件。因此，不宜再通过标准之外的途径和方式来“认可”、“认定”、“推广使用”监测技术，以免由于“计量器具”的不统一而造成基础性检测量值的混乱。

On Establishment of Mechanism of Environmental Protection Technical Works Adapted to All-round and Deepening Reform

FENG Bo
(Ministry of Environmental Protection, Beijing 100035, China)

The paper makes a study on mechanism of the environmental protection technical works, puts forward the ideas of the environmental protection technical works which are adapted to all-round and deepening reform demands and the con-siderations of reserve system of forerunning technical research of national pollution treatment.

environmental protection technical work; mechanism; deepening reform

X32

A

1006-5377（2014）04-0012-05