哈尔滨市水土保持生态建设存在的问题与对策

高艳鹏，兰瑜平，白晓娟，林海鹰，孙延哲

(哈尔滨市水务局， 黑龙江 哈尔滨 150076)

十八大报告首次把生态文明建设提升至与经济、政治、文化、社会四大建设并列的高度，列为建设中国特色社会主义“五位一体”的总布局之一，其中，水土保持是生态文明建设的重要组成部分。目前，哈尔滨市正处于推进生态文明建设、创建文明城市的关键时期，水土保持工作任重道远。总结哈尔滨市近年来水土保持工作取得的成效与经验，分析当前面临的问题和不足，提出加快水土保持生态建设的建议，对于有效防治水土流失，加快生态建设具有重要的意义。

1 水土保持工作进展情况和经验

近年来，哈尔滨市深入贯彻落实科学发展观，以促进水土资源的可持续利用和生态环境的可持续维护为根本目标，坚持人与自然和谐发展的理念，坚持生态保护与经济发展协调统一，坚持预防保护与重点治理“两手抓”，坚持人工治理与生态自然修复并重，坚持国家、集体和个人一齐上，多渠道增加水土保持投入，深化改革、完善机制，依靠科技、强化基础，全面做好新时期水土保持工作，为建设生态文明，实现全面建设小康社会目标提供了强有力的支撑和保障。水土流失面积和强度大幅下降，生态环境得到改善，群众保护生态的意识进一步增强，水土保持事业得到全面发展。

1.1 水土保持工作开展情况

1.1.1 监督执法迈上新台阶

全市各县(市、区)认真贯彻执行水土保持法，坚持“预防为主”的方针，强化监督执法体系规范化建设，使水土保持工作走上了法制化轨道。一是各县(市)成立了水土保持监督执法机构，形成了监督执法体系，建立了监督执法网络。二是强化执法督察。按照黑龙江省水利厅《关于加强开发建设项目水土保持督察工作的通知》精神，水务局对全市境内的开发建设项目开展了全面的督察，督察率达到了100%。三是开展水土保持方案审查审批工作。2012年，市水务局对松北高新技术产业开发区内的20余个没有编报水保方案的生产建设项目开展了执法检查，与松北投资促进局及项目单位进行了多次沟通协调，督促其编报了水保方案。对哈南工业新城核心区10余个生产建设项目进行了执法检查,对未编报水土保持方案的下达了限期编报通知。通过执法检查等一系列措施，有效地提高了水保方案的申报率。四是加大对生产建设项目水保违法案件的查处力度。进一步落实“三权一案三同时”制度，查处了一大批水土保持违法案件。2012年，市水务局针对哈大客运专线项目责任单位拒缴水保补偿费问题，积极搜集执法资料和有关证据，对其下达了“限期缴纳水保补偿费通知书”“行政处罚听证告知书”和“征收水保补偿费决定书”等执法文书，征收水土保持补偿费99.1万元，罚款297.3万元。

1.1.2 水土流失进入综合治理阶段

近几年来，各地对水土流失治理提高了认识，掀起了水土流失治理的新高潮，培育了依兰、宾县、木兰、阿城等一大批以小流域为单元，山、水、田、林、路综合治理的全国、全省典型。实施了宾县、依兰县黑土区水土流失综合整治工程、尚志市水土保持生态修复、延寿县清洁小流域等国家重点水土保持工程。在典型的推动下，全市水土流失治理工作已进入大规模、高标准、高质量、高效益、快速发展的新阶段。水土流失治理已由过去的分散治理转变为规模治理，由粗放治理转变为集约治理，由注重生态效益转变为生态、经济、社会效益融为一体，由水利部门一家治理转变为全社会共同治理，由国家投入治理转变为国家、地方、集体、群众等多渠道、多层次、多元化投入治理。通过治理，初步改善了生产条件和生态环境，促进了人口、资源、环境与社会经济的协调发展，取得了显著的经济、生态和社会效益。

1.1.3 加大水土保持法宣传力度

一是开展宣传活动。将水土保持法作为“世界水日”和“中国水周”的重点宣传内容，每年3月22日在中央大街中心会场和各区县(市)分会场，通过设置宣传板、悬挂标语、设置咨询台等方式进行宣传，发放水土保持法单行本、宣传单、宣传海报等。宣传月期间，采取在局网站设置专栏、在机关电梯和办事大厅张贴宣传画、LED电子屏滚动播放等方式，全方位宣传水土保持法。二是开展知识竞赛。2013年下发了《关于组织开展水土保持法知识竞赛的通知》，在全系统开展了知识竞赛活动。三是加强水土保持知识培训。最近几年，市水务局邀请水利部专家对全市中小学水土保持教育基点学校的部分教师和各区县(市)主管水土保持的副局长、水保办主任进行了培训。

1.2 水土保持工作的经验

1.2.1 规范管理，注重质量，认真做好前期工作

对市重点水土保持项目进行科学规划，经有设计资质的单位对小流域进行初步设计和专家评审、主管部门批复后立项。在设计单位修改初设过程中，市水务局反复与设计单位和当地水保部门沟通、协调，确保水土保持设计合理、便民、高效。水保工程立项后，严格按设计进行水土保持工程布设，各种水保措施按标准施工，努力提高水保工程使用寿命。

1.2.2 明确任务，统筹安排，深入落实治理任务

按照《哈尔滨市水土保持生态建设规划》(2001—2020年)的要求，将每年治理水土流失2.4万hm2的任务分解到各县(市、区)，通过交流经验、开展业务培训等，为各地完成水土保持目标找到了合适的方法，形成了水土保持科学治理的氛围。各地将水土保持工作作为生态建设的突破口和主体纳入党政工作的重要日程，将治理任务纳入国民经济和社会发展计划，安排专项资金，实行领导目标责任制，层层签订责任状。

1.2.3 突出重点，以点带面，确保完成治理任务

以国家农业开发东北黑土区水土流失综合治理项目、水利部试点工程生态修复项目、清洁小流域项目为重点，狠抓水土保持工作目标落实。依兰县为掀起水土流失治理新高潮，积极落实水土保持项目法人制、监理制等基本建设管理“八制”，通过农民口口相传扩大水土保持宣传范围，努力提高当地农民的水土保持意识。宾县、尚志市以“改善生态环境，再造秀美山川，突出重点工程”为指导思想，将水土流失治理纳入全县(市)国民经济发展计划中，并把水土保持工作作为农业生态建设的首要工作来抓，农发黑土区水土流失综合治理项目治理水土流失面积3 800 hm2，为改善生态环境奠定了良好的基础。

1.2.4 黑土还田，守护家园，建设优质种植环境

依兰县在传统“坡改梯”后采用“取土上山、黑土还田”的办法，将沟道、库底淤积的有机黑土取运到梯田上，作为耕作土壤加以培育，取得了标本兼治的治理效应，达到了“水土保持、沟道整治、库底清淤、粮食增产、农民增收”的多重效果。目前，项目区“坡改梯”黑土还田厚度达10 cm，相当于黑土层自然恢复了3 000年以上，探索出一条黑土区特色坡耕地治理新路。

1.2.5 引导埂带经济发展，努力增加农民收入

埂坎一般占“坡改梯”治理面积的8.6%，如不加以有效利用，农民难以接受。基于此，依兰县采取“政府引导、种植结构转型、搭建市场营销平台和完善经济作物产业链”的办法，大力发展“埂带经济”。在种植结构上，引进适宜本地气候、土壤条件，经济效益显著的多年生草本药用植物“荭菇娘”作为推广品种，指导农户利用地埂经济作物增收弥补耕地减少造成的损失。2014年 “坡改梯”农户仅“埂带经济”每公顷就增加收入4 000元左右，达到了“减地增收”效果。

2 存在的问题和不足

2.1 水土保持工作认识不到位

得天独厚的黑土地，为人们的生产生活做出了巨大贡献，但是水土流失给黑土地带来的严重危害还没有引起人们的重视，特别是一些地方的领导干部，总认为水土流失是农业的“慢性病”，治不治无关大局，抱着黑土地土质肥沃的旧观念来领导生产、经营土地，导致在一些地方不能把水土保持工作全面开展起来。

2.2 投资力度小，治理速度慢

多年来水土保持主要以群众投工、投劳为主，国家、省、市投入资金较少，直接影响了水土流失治理进度，这与当前全市严重的水土流失现状很不适应。到目前为止，全市累计完成治理面积107万hm2，治理程度仅49%，从新中国成立到2012年的63年间，年均仅治理1.7万hm2。按此治理速度，要完成全市的治理任务大概需要65年左右。如果考虑到人为增加的水土流失面积和工程措施的保存率问题，时间会更长，这与哈尔滨市作为全省重要的政治文化中心的地位很不相称。

2.3 开发建设步伐加快，产生了新的水土流失

不少地方生态建设及水土保持意识淡薄，缺乏水土流失的忧患感和水土保持工作紧迫感，特别是一些领导干部重开发建设轻生态保护，导致人为水土流失现象不断发生。截至目前，水土保持方案还没有纳入《哈尔滨市建设项目审批流程》中，水土保持方案管理处于被动局面，造成水土保持方案编报率偏低，不能有效控制开发建设项目造成的严重水土流失。

2.4 水土保持工程占地问题难以解决

哈尔滨市人多地少等矛盾突出，而水土流失治理往往需要占压一定的土地，但新一轮土地承包后，农民土地使用权30年不变，加之多数村屯没有机动地，缺乏相应的调节和补偿措施，致使水保工程(梯田、地埂)占地问题解决困难，直接影响了水土流失治理工程的实施。

2.5 水土保持工程管护不到位

由于缺乏管护资金，存在“重治理轻管护”的现象。有些地方治理管护责任制落实不到位，有的管护制度不完善，有的因农村劳动力转移而放弃管护，致使一些治理区果树长势衰退、林草遭受侵占或破坏、工程老化失修、水土保持功能下降，甚至存在乱挖(土)、乱采(石)，重新产生水土流失的现象。

3 加快水土保持生态建设的建议

3.1 广泛开展宣传活动，提高全民水土保持意识

要采取多种形式，广泛、深入、持久地开展水土保持法及有关法律法规的宣传教育活动，要结合当地水土流失的发生与发展造成严重危害的典型进行现场教育，同时也要总结经过治理区域的生态环境得到改善并走上致富之路的典型， 以期不断提高全社会的水土保持意识和法制观念，增强对防治水土流失的责任感和紧迫感，形成全社会关心和支持水土保持生态建设的强大舆论氛围。

3.2 明确投资渠道，扩大资金来源

列入国家、省重点项目的以国家、省投入为主，地方匹配资金要及时足额到位，再加上群众投劳，共同治理。哈尔滨是水土流失重点治理区，市级财政更应加大投入，以适应当前生态建设的需要。

3.3 建立健全水土保持监督执法体系，把水土保持纳入法制轨道

各级水行政主管部门须联合有关部门共同强化水土保持监督执法管理，执法人员必须经过严格的培训，持证上岗，要建立起一支懂法律、懂政策、懂水土保持技术且敢抓敢管、尽职尽责的水土保持监督执法队伍。依法查处破坏水土保持的违法案件，防止人为造成新的水土流失，巩固治理成果，坚决禁止毁林毁草开荒、陡坡开荒。开发建设项目必须坚持水土保持方案申报制度，尽快把水土保持方案纳入《哈尔滨市建设项目审批流程》中。建设项目的主体工程必须与水土保持设施同时设计、同时施工、同时投产使用。

3.4 典型带动，增强农民治理水土流失的积极性

针对水土流失治理过程中的占地问题，要正确加以引导，积极发展埂带经济作物。依兰县采取无偿提供“荭菇娘”优质苗种、集中购置柴油免费供给农民“黑土还田”运输车辆等办法，利用有限资金最大限度地整合了建设力量，保障了治理任务的顺利完成，各地应借鉴推广。另外，政府可适当给予占地补偿，以调动农民治理水土流失的积极性。

3.5 克服“重治理轻管护”现象，树立“治管并重”的思想观念

各级水土保持部门要从本级财政水土保持专项资金中安排一定的管护资金，引导和加强已治理重点小流域水土保持工程的管护，切实落实和完善谁治理、谁管护、谁受益，允许继承和转让，适当延长承包期的政策，并签订承包治理合同。要根据承包治理合同的约定，结合当前农村土地经营权流转的政策，引导原承包治理者把承包治理经营权有偿转让给有技术、懂管理的能手。要成立护林护山队伍，加强巡查管护，制止各种侵占林地、毁林开垦、开采、盗伐林木等破坏生态环境的违法行为。对拦沙坝、谷坊、排截水沟等水土保持工程管护责任不明确的问题，要根据属地管理和谁受益谁管护的原则，把管护责任落实到工程所在地的乡(镇)、村，并明确管护责任人，做到有人巡查、有人管护、经常维护，确保工程安全和效益的长期发挥。