北京城市水土保持探索与思考

杨 坤

(北京市水土保持工作总站，北京 100036)

城市水土流失问题越来越多地被社会所关注，城市化进程中大规模开发建设活动带来许多水土流失与生态问题。一方面农业用地转化为建设用地，开挖、填筑造成原地貌和植被发生大的变化，产生大量剩余土石方，土壤资源被随意丢弃，大风天气扬沙扬尘，降雨天气满路泥泞，泥沙进入排水管网及河道造成淤堵。另一方面，大面积硬化造成雨水不能下渗，地下水得不到有效补充，同时也给城市排洪造成压力。城市化进程中的生态问题及灾害愈来愈严重[1]。本文结合北京城市水土保持探索实践和面临形势的分析，对北京城市水土保持对策措施进行探讨，以期为北京城市建设和管理提供参考。

1 北京城市水土保持探索实践

1.1 推动水土保持方案管理从农村走进城市

为加强水土保持工作，减少水土流失，推进首都生态文明建设，2009年北京市水务局、环保局、发改委联合印发《关于加强开发建设项目水土保持工作的通知》(京水务农〔2009〕20号)，要求10个远郊区县的公路、房地产、城市基础设施、社会事业等涉及土石方挖填的建设项目必须编报和实施水土保持方案，没有水务局审批的水土保持方案，环保局不批环评报告，发改委不立项，从源头严把项目水土保持关。自此，北京城市建设项目开始大规模编报水土保持方案，水土保持措施在相关建设活动中得到进一步落实。公路建设中采取水土保持生态护坡、合理调配使用土石方、充分利用表土资源等措施；房地产建设中采取水循环利用、雨水集蓄利用措施，利用土方改造微地形等；城市河湖水系综合整治中采用柔质护坡，加强表土利用和植被覆盖等；工业园区建设中重视设计雨水、污水、中水合理利用系统，栽植适宜的乡土植物，城市水土保持整体效果日益明显。

1.2 研究城市水土保持技术措施

结合城市建设实际，北京市研究制定公路、矿产资源、输变电、土地整理、房地产开发、水利建设等6类行业项目水土保持方案编制技术导则，提出了边坡绿化率、雨水集蓄利用率、土石方综合利用率等36项生产建设项目水土流失防治指标，提出了与新指标对应的措施布设、监测、验收方法。北京经济技术开发区进一步提出了施工期土地临时覆盖率、透水铺装率、外排水含沙量、下凹式绿地率、植物配置品种数、乔灌覆盖率等指标[2]。同时，为了规范城市雨水控制与利用工程建设，北京市出台了《新建建设工程雨水控制与利用技术要点》，明确了雨水调蓄设施配建标准、下凹式绿地率、透水铺装率等指标；制定了《雨水控制与利用工程设计规范》(DB11 685—2013)，对建设工程雨水滞蓄、收集回用和调节等提出了要求。在边坡防护方面，建设了延庆上辛庄开发建设项目水土保持试验示范基地，利用36个监测小区，展示开发建设项目水土保持边坡防护技术，监测水土保持效果，推广水土保持型植生带、生态植被毯、坡改平生态护坡砖等技术，为准确预测水土流失、合理配置防治措施提供技术支撑。

1.3 探索城市水土保持新理念

为了进一步推动城市水土保持工作，北京市在亦庄经济技术开发区探索水土保持新理念、新措施。园区建设突出以人为本、人与自然和谐的指导思想，重新认识城市水土保持功能，提出通过水土资源的综合开发利用及城市建设中的水土流失防治，促进开发区实现绿色、循环、低碳、高效发展。2012年开发区管委会编制了北京市平原区第一个水土保持规划《北京经济技术开发区路东区水土保持规划》，在对土壤资源、雨水资源和植被资源进行分析的基础上，制定了临时措施规划、永久措施规划、监督管理规划和监测规划。在规划指导下，入园建设项目全面提高水土流失防治标准，在农业用地转化为城市用地的过程中，由临时性措施控制施工对自然环境的负面影响，由永久性措施塑造人居环境，保证城市的发展沿着生态文明的轨迹前行。在管理上，将水土保持方案审批置于开发区建设宏观决策链的前端，对各类开发、布局、资源配置做出合理安排，形成前后衔接的工作机制。同时，借鉴国外城市建设经验，将城市集雨设计、景观设计、节能设计等绿色建筑理念纳入水土保持方案，较好地协调了人与环境的关系。在建设中，合理调配利用土石方，将多余的土方用于市政道路、郊野公园微地形等建设，利用砂石坑蓄水，改变了过去坑、包遍地的景象，改善了园区生态环境。

2 北京城市水土保持面临的形势

北京市人均水资源占有量不足300 m3，是世界上严重缺水的大城市之一。随着城市快速发展和人口刚性增长，人多水少的矛盾日益突出，水资源消耗量超过水资源承载能力。同时，北京土地供给压力也在逐年加大，人地矛盾尖锐，耕地和基本农田保护形势严峻，2005—2008年，全市农用地面积减少95 km2(其中耕地减少47.49 km2)，未利用地减少52 km2，建设用地增加147 km2。城市化带来的大规模建设不仅加剧了对土地的需求，而且加大了对土壤和植被的破坏，可用于农业生产的表土流失加快，大量表土资源被直接填筑、抛弃或掩埋。开发建设活动产生大量弃土、弃渣，水土流失导致泥沙淤积排水管网和河道。随着城市不透水面积增加，降雨产生的径流量和峰值显著增大。加之，城区降雨呈现局地性、短历时、高强度的态势，城市积滞水现象频繁发生，城市排洪压力增大，不仅严重影响城市运行安全，危害城市水环境，也浪费了宝贵的雨水资源，给城市水土保持工作带来巨大压力。

今后一个时期，是北京城乡一体化建设的重要时期，北京市提出建设生态文明和美丽首都，人民群众对河畅水清、生态良好的宜居城乡生活环境需求更加迫切，对水土保持工作提出了更高的标准。面对新形势和新要求，需要重新认识城市发展与水土保持的关系，要认识到水土资源是城市发展的约束性条件，水土流失对城市发展的不利影响逐年加大，必须将城市水土保持工作作为服务北京经济社会可持续发展的一项重要任务，坚持以保护优先、协调发展的思路解决城市发展与资源环境保护的问题，充分发挥城市水土保持提升生态服务功能、促进水土资源保护和高效利用的作用。

3 北京城市水土保持对策措施

3.1 加强城市水土保持规划管理

城市一般属于优化开发和重点开发地区，开发强度大，人为活动较为频繁，列入基础设施建设、城镇建设、公共服务设施建设、土地资源开发、旅游开发、经济开发区建设等规划中的生产建设项目，实施时不可避免地扰动、破坏原地貌和植被，引起水土流失和生态环境破坏。加强项目规划阶段的水土保持管理，对于约束城市建设行为，由被动治理向主动预防转变非常必要。根据水土保持法第十五条的规定，城镇建设等方面的规划应当提出水土流失预防和治理的对策和措施，并在规划报请审批前征求水行政主管部门的意见，为城市水土保持规划管理提供了重要法律支持。因此，城市水行政主管部门应积极参与城市规划工作，做好规划水土保持论证工作，在规划阶段督促规划编制单位制定保护水土资源、保护生态环境、防灾减灾的对策和措施。

规划水土保持论证应重点分析规划区域水土流失总治理度、土壤流失控制比、表土利用率、土石方综合利用率、综合径流系数、林草植被恢复率等关键指标是否满足上位水土保持规划和技术规范要求。同时，根据确定的水土流失防治责任范围和防治目标，提出水土流失防治方案。具体应包括如下5个方面的内容：

(1)工程建设选址应避让河流两岸和湖泊、水库周边的植物保护带。

(2)工程建设应保护自然沟道水文地貌特征，已破坏的应采取生态修复措施，恢复沟道纵向、横向、竖向的连通性，保持自然形态。

(3)提出表土保护利用方案和土石方处置方案，采取优化竖向布置、微地形改造、区域土石方综合调配等措施，平衡土石方，减少弃土弃渣。

(4)提出区域植被恢复、提升生态功能方案，加强林草植被建设，确保裸露区域植被覆盖具有同等的水土保持功能。

(5)提出控制地表径流方案，采取下凹式绿地、雨水集蓄设施、透水铺装等雨水调蓄措施，原则上要求多年平均降雨条件下径流不增加等。

3.2 加强城市水土保持生态建设

北京市分别属于北运河、潮白河、永定河、大清河、蓟运河五大流域，五大水系贯穿整个城市。因此，城市水土保持生态建设要以大流域为骨干，小流域为单元，点(点源污染)、线(河沟道)、面(面源污染)相结合，“上下游”“左右岸”兼顾，因地制宜，加强生态清洁小流域建设与管理，全面改善城市水生态环境。

(1)发挥生态清洁小流域建设的龙头作用[3]，统筹设计水资源、土地资源保护、开发、节约、利用的措施，兼顾林业发展与农业种养业，综合考虑水土保持工程建设与环境保护、防灾减灾的关系。重点要做好城乡结合部[4]生态清洁小流域建设，加强农村居民点污水处理、垃圾处置和畜禽养殖场、农田面源污染治理；在公共绿地建设湿地公园等雨洪调蓄设施，形成集雨洪调蓄、回补地下水、绿化于一体的综合性公园；在河道两岸，建设河滨带、人工湿地，综合配置水利工程措施、生物措施、市政设施，建设植物过滤带，减少泥沙、污染物进入水体；落实下凹式绿地、透水铺装、集雨池等水土保持措施，雨水径流在进入水系前，尽量在原地滞蓄并净化，严格控制城市的雨水排放，把降水、入渗、产流、汇流的状态改变降到最低。

(2)加强人为水土流失防治，科学控制城市生产建设活动对水资源、土地资源、生态环境的影响，充分利用表土资源，合理调配使用土石方，将多余的土方用于道路、公园等建设，防止乱堆乱弃，减少管网淤积，把动土、弃土的危害影响降到最低。

3.3 加强城市水土保持监督监测

(1)落实生产建设项目水土保持方案报批制度。目前，生产建设项目水土保持方案已纳入北京市建设项目水影响评价报告管理，并作为立项前置条件进入北京市政府固定资产投资审批流程，没有水行政主管部门审批的水影响评价报告，立项部门不予立项，从制度层面解决了生产建设单位不及时编报水土保持方案的问题。因此，要继续加强部门联动，实现信息共享，确保所有符合要求的生产建设项目都编报水土保持方案。

(2)严格生产建设项目水土保持方案技术要求。北京市第一次水务普查将全市划分为1 085条小流域，并对每条小流域土壤侵蚀模数、土地利用、植被覆盖等相关信息进行调查，使得以这些小流域为单元进行精细化、网格化管理成为现实。目前，北京市正在试点小流域规划工作，目标是在全市形成一批小流域规划成果，以规划指导建设和管理。生产建设项目在编制水土保持方案时，应结合项目所在小流域规划控制指标要求，以“综合径流系数”和“土壤侵蚀模数”为控制重点，确定建设项目水土流失防治目标；在措施设计上充分考虑水、土、植被的关系，提高防治措施标准。同时，结合北京城市径流控制的要求，突出水的分析评价和保持，如径流增加及危害分析、不同建设阶段雨水排除问题、雨水控制与利用措施分析等。

(3)加强生产建设项目建设过程监管。特别是要注重生产建设过程中表土剥离利用和弃土弃渣的管理，建立表土和土石方管理调度利用信息平台，向社会公布相关信息数据；规划建设土石方调配和转运场，统筹区域土石方配置利用，加强土石方临时堆存场所的监督管理，减轻人为水土流失影响；对违规施工、乱堆乱弃土方、泥沙淤积管网等采取强制停工措施；对水土保持设施进行专项验收，未验收或验收不合格的不得投入运行。

(4)做好生产建设项目水土保持监测管理。依托生产建设项目专项监测点开展监测工作，适时公告生产建设项目造成水土流失情况，鼓励全社会进行监督。同时，加强水土保持监督与监测工作联动，推动水土保持违法举报工作，监测机构对生产建设项目水土流失情况进行调查分析，确定水土流失事实，出具水土流失结论，监督管理机构依据监测结果进行督促整改和处罚。

[参考文献]

[1] 姜德文.城市(城镇化)水土保持技术措施探索[J].中国水土保持,2014(3):30-31.

[2] 姜德文.城市水土保持的新机遇新对策新措施[J].中国水土保持,2014(2):1-3.

[3] 杨进怀.推进生态清洁小流域工作是建设美丽首都的重要抓手[J].中国水利,2013(2):42-43.

[4] 杨坤,宫阿都,钟莉.北京市城乡结合部污水处理设施运行管理对策研究[J].北京水务,2011(5):43-47.