关于深化水土保持改革的思考

刘 震

(水利部 水土保持司，北京 100053)

党的十八届三中全会提出完善生态文明制度体系，加快推进生态文明建设等一系列重大改革举措。这为深化水土保持改革指明了方向，提出了要求。水土保持是生态文明建设的重要内容和基础，深化水土保持改革、增强水土保持发展动力，对推进生态文明建设意义重大。

1 深化水土保持改革的总体思路与框架

按照党的十八届三中全会精神要求，结合水土保持工作实际，深化水土保持改革的核心是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，同时更好地发挥政府的作用。当前深化水土保持改革的主要内容是最大限度地激发市场的活力，依法全面正确地履行政府水土保持管理职责，转变职能、提高效率、强化监督、搞好服务，加强和优化公共服务，同时不断完善水土保持社会服务体系。

1.1 充分运用市场机制推进水土保持改革

改革开放以来，各级水土保持部门在运用市场机制、引导社会力量参与治理水土流失等方面进行了积极探索，取得了比较好的效果，也积累了宝贵的经验。从最初的以户承包治理小流域、拍卖“四荒”治理开发使用权，发展到水土流失区群众、机关团体、企事业单位、城镇居民、个体工商户及私营企业家以承包、租赁、股份合作等多种形式参与水土保持工程建设。当前，要紧紧抓住国家全面深化改革的机遇，充分运用市场机制，积极鼓励和引导各类市场主体参与水土保持生态建设，营造更加有利于各类投入主体公平、有序竞争的市场环境，促进生产要素的合理流动和有效配置，推动水土流失治理提速增效。

1.1.1 鼓励和引导民间资本投入水土流失治理

通过财政补助、贷款贴息、税收优惠、生态产品标签等措施，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，全面参与水土保持生态建设，充分发挥社会蕴藏的巨大潜力。进一步明确治理成果使用权的期限、出让方式、所有权流转等，切实保障投资者的平等、合法权益，真正让投资者得到实惠，放心大胆地投入水土流失治理。

逐步改变水土保持重点工程项目实施主体，由民间资本和农民合作社等市场主体实施。水土保持部门重点加强项目的审批、监管和验收。市场主体根据水土保持规划和政府公开发布的水土保持项目申报指南，编制项目可行性研究报告报水土保持主管部门审批，水土保持主管部门根据水土流失危害、治理难易程度等，确定补助比例，按照年度投资计划，下达补助资金。允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，财政补助形成的资产转交合作社持有和管护。逐步理顺水土保持公共产品的价格，积极探索政府购买水土流失治理成果的机制。对有条件的重大水土保持投资项目，可向社会公开招标选定项目业主。

1.1.2 建立公平、开放、透明的水土保持技术服务市场体系

要充分开放水土保持技术服务市场，促进市场充分竞争，实现技术资源优化配置和效率提升。清理和废除妨碍水土保持技术服务市场公平竞争的各种规定，打破行业和地方壁垒，消除市场分割和地方保护，建立公开透明的市场竞争规则，创造公平竞争的市场环境。积极培育规范的水土保持技术服务市场，加大市场监管力度，加强行业自律，维护市场竞争秩序，促进公平竞争。推行质量管理体系认证，加强从业人员培训，建立水土保持技术服务诚信体系，完善优胜劣汰的市场化评价体系和退出机制，褒扬诚信、惩戒失信，提升技术服务质量和水平。加快市场信息化建设，逐步建立全国统一的水土保持技术服务信息交易平台。

1.1.3 鼓励和支持企业投入资金，开展水土保持科技创新

完善水土保持科学研究和技术推广的激励机制。通过财税、金融、政府采购、科技计划等方面的政策措施，鼓励和引导企业成为水土保持研究开发、技术创新和技术集成应用的主体和重要力量，激发各类市场主体的水土保持科技创新活力。定期发布水土保持科研和技术推广目录，逐步推行水土保持科研经费由事前投入扩展为事中和事后补助。探索采取政府购买服务的方式，支持水土保持技术推广和科技成果转化应用。

1.1.4 激发社会组织活力

厘清政府和社会组织的职责分工，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。对适合由社会组织负责的水土保持事项，交由社会组织承担。加快推进水土保持行业学会、协会与各级水土保持行政机关真正脱钩。同时要加强对社会组织的管理和指导，引导其依法开展相关活动。

1.2 全面履行政府的水土保持职能

水土保持具有基础性、公益性等特点，由此决定了在充分发挥市场作用、加快水土流失治理的同时，必须加强政府对水土保持的管理，依法履行政府的水土保持职能，把该放给企业、社会的水土保持方面权力放开、放到位；把政府该管的事情管好、管到位。

1.2.1 简政放权，转变职能

通过深化行政审批制度改革、简化审批程序、减少资质资格许可，从体制机制上最大限度地给各类市场主体松绑；通过逐步推进水土保持行业学会、协会与行政机关脱钩，更好地发挥社会力量在管理水土保持事务中的作用；下放水土保持审批事项，更好地发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势。

进一步明确水利部和流域机构、省、市、县各级水土保持部门的职责。水利部、流域机构重点加强宏观管理，具体事项交由地方承担。合理划分中央和地方水土保持事权，明确各自财政支出责任。对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的水土流失治理工程，加大中央财政投入力度。转变国家水土保持重点工程项目管理方式，下放审批权限，水利部重点做好规划、政策、标准制定，加强行业技术指导、监督检查和绩效评价。深化行政审批制度改革，进一步优化水土保持方案审批和设施验收流程，简化办事程序，减少审批环节，提高工作效率。按照事业单位分类改革的要求，逐步理顺水土保持行政管理部门、事业单位和社会团体的关系，明确各自职责和义务范围。

1.2.2 转变管理方式

改善和加强宏观管理，搞好顶层设计。省级以上水土保持主管部门要逐步把工作重点转移到加强水土保持发展战略、规划、政策、标准的制定和监管上来。地方各级水保部门要加强社会管理能力建设，创新社会管理方式，健全水土保持科学民主依法决策机制，推行水土保持部门权力清单制度，依法公开权力运行流程，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。

积极推行政府购买服务，把各级水土保持行政主管部门从事务性工作中解脱出来。凡属事务性管理服务(规划编制、标准起草、政策研究、咨询评估、信息服务、业务培训、科普宣传、监测评价等)，除明确由法定的事业单位履行职能外，原则上都应引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。

加强对生产建设项目和水土保持市场活动的监督管理，把工作重点由事前审批逐步转移到事中和事后监管上来，改进监管的方式方法，提高监管的成效。进一步加强水土保持技术和法律培训、科普宣传、水土流失动态信息发布等工作，为各类市场主体和社会公众提供全面优质的水土保持公共服务产品。

1.2.3 规范行政执法

进一步改进水土保持行政执法，减少行政执法的层级。由中央审批的生产建设项目，其日常水土保持行政执法由地方水土保持执法机构负责，水利部和流域机构逐步将工作重点转移到对地方执法机构行政执法的监督和跨省区的大案要案查处上。加强基层水土保持执法能力建设，提高其执法和服务水平。

按照依法行政的要求，进一步完善水土保持行政执法程序，规范行政执法自由裁量权，全面落实水土保持行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，做到严格规范公正文明执法。建立和完善水土保持行政执法与刑事司法衔接机制。

1.3 建立系统完整的水土保持制度体系

水土保持工作要逐步做到规范化、制度化、法制化，必须按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，建立全过程系统完整的水土保持制度体系。水土保持法是水土保持制度体系建设的重要法律支撑。

1.3.1 建立源头严防的水土保持制度体系

在水土流失重点防治区，明确禁止和限制开发的区域范围。组织编制并发布禁止和限制的生产建设项目、生产工艺技术方法、施工工艺技术方法等名录。划定水土保持生态红线，建立水土资源监测预警机制，对水土资源超载区域实行限制性措施。大力推进水土保持监测和信息化，做好生态预警。对水土保持设施进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的产权制度，并落实严格的用途管制。完善与水土保持方案审批有关的各类配套制度、技术规范和标准体系。严格生产建设项目水土保持方案审批，对可能造成严重水土流失和生态灾难的项目要坚决叫停，对未批先建的项目要从重从严处罚。

建立有关基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等规划的水土保持同意书制度。对可能造成区域性水土流失的项目，应提出水土流失预防和治理的对策措施。

1.3.2 建立过程严管的水土保持制度体系

加强对生产建设项目的监管，健全生产建设项目水土保持监理、监测、监督检查、设施验收制度，确保生产建设单位全面履行水土保持义务，把水土保持方案确定的措施落到实处，最大限度地减少水土流失。

建立健全水土保持生态补偿制度。在贯彻落实国家水土保持补偿费政策，完善有关配套制度的同时，积极探索建立水土保持生态效益补偿制度，条件成熟的地方可以先行试点，取得经验后再推广到面上，最终纳入国家统一的生态补偿制度当中。

1.3.3 建立后果严惩的水土保持制度体系

建立健全水土保持政府目标责任制和考核制。对水土保持重点预防区的国家扶贫开发工作重点县，建议将生态环境指标作为考核重点。对限制开发区域，实行严格的市场准入，建立健全防范和化解水土流失危险的长效机制。完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大水土资源消耗、水土流失危害、水土保持生态效益等指标的权重。

建立水土流失危害责任终身追究制。对领导干部盲目决策，造成水土流失严重危害的，根据危害后果进行不同程度的责任追究。在自然资源资产离任审计中，将任期内水土保持情况作为一项重要内容。建立严格的水土保持成果损害责任赔偿制度，对违反水土保持法律制度，造成严重损害的企业要严惩重罚，提高其违法违规成本。明确政府各有关部门的水土保持职责，加大对行政不作为行为的处罚力度。

2 当前深化水土保持改革的重点

2.1 大力推进民间资本治理水土流失，完善水土保持项目建管机制

国务院2010年13号文件提出，要鼓励和支持民间资本参与水土保持。十八届三中全会进一步明确了鼓励和支持民间资本参与生态建设的政策与措施。当前要进一步加大贯彻力度，特别是要落实好水利部制定的《鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设实施细则》，对民间资本在政策上予以优惠，在资金上给予支持，在规划制定、技术指导上强化服务。同时，积极探索国家重点治理资金使用同民间资本相结合机制，激发社会力量投资水土保持的活力，加快治理速度，提高治理效益和水平。

要积极落实水利部和国家发展改革委印发的水土保持项目建设管理指导意见，因地制宜推广由村民理事会、农村合作社组织村民自建等既简化程序又保证工程施工进度的好做法、好经验。同时，积极推行群众参与制和项目建设公示制，让村民参与工程建设全过程。工程实施前广泛征求群众意见，实施过程中由群众参与建设并进行监管，实施后将管护责任落实到户，使村民由治理工程的被动受益者，真正转变为工程实施的组织者、建设的参与者、工程的所有者、运行期的管护者和治理成果的享有者，充分保障村民的知情权、参与权、决策权和监督权，广泛调动村民参与水土流失治理的积极性，保障工程建设质量和效益长久发挥。

2.2 加快推进建立水土保持生态补偿机制，依法征收水土保持补偿费

实行水土保持补偿制度对健全和完善国家生态补偿制度体系、大力推进生态文明建设具有重要意义。当前，各地要依据全国水土保持补偿费征收使用管理办法及征收标准，加快推进本辖区管理办法及标准制定进程，依法征收水土保持补偿费。省级办法和标准制定应把握以下几个重点：一要明确水土保持补偿是功能补偿；二要进一步细化征收范围与对象；三要细化、规范水土保持补偿费用途和分级使用比例，调动各级征收、使用及管理的积极性；四要进一步强调有关法律责任。

根据水土流失的特点，水土保持补偿主要划分为三大类，即生产建设类、治理类和预防保护类。在水利部推进水生态补偿机制大框架下，充分体现生态效益有偿使用的原则，继续深化水土保持补偿机制研究，尽快建立水土流失治理类、预防保护类补偿制度，完善水土保持补偿机制，将水土保持作为水生态补偿机制建设中的一项主要内容，依法纳入国家生态补偿机制。

2.3 落实生态空间管制，划定生态保护红线

认真贯彻落实水土保持法，推动各级政府根据水土流失调查结果，依法将水土流失潜在危险较大的区域划定为重点预防区，将水土流失严重的区域划定为重点治理区，明确生产、生活、生态空间，并向社会公告。对重力侵蚀危险区禁止开发，对水土流失严重、生态脆弱的区域实行生产建设活动管制，对25°以上坡耕地禁止开垦种植农作物。要建立健全水土资源节约、集约使用和保护制度，要加快重点预防区和重点治理区管理办法，以及“两区”划分导则、水土流失危险度划分标准的制定进程。

2.4 依法落实地方政府水土保持目标责任制和考核制

水土流失是我国重大环境问题，建立健全水土保持政府目标责任制十分必要。新水土保持法规定，在国家水土流失重点预防区和重点治理区，实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。当前的工作重点是：确定科学合理的考核指标和简便易行的考核方式，逐步将水土保持纳入地方政府综合目标考核之中。同时，要加大水土流失重点防治区监测力度，完善水土流失监测评估体系，为依法考核水土保持目标责任制提供技术支撑。

2.5 大力推进水土保持监测和信息化，做好生态预警

积极推进水土保持信息化建设，实现由传统水保向现代水保的转变，充分发挥监测在政府决策、经济社会发展和社会公众服务中的作用。构建布局合理、技术先进的监测网络和信息系统预警体系。统筹先进的科研、技术、仪器和设备优势，依托先进的网络通信资源，充分利用高分辨率卫星影像和多区域、多门类、多层次的监测手段，对国家水土保持重点治理工程和生产建设项目水土保持设施建设情况进行实时监控，及时预警预报和公告水土流失动态变化情况。

2.6 加强事中、事后监管，规范水土保持行政执法行为

严格落实生产建设项目水土保持“三同时”制度。依法把好水土保持方案审批关和水土保持设施竣工验收关。改进监管方式方法，强化对生产建设项目的事中、事后监管，加大对违法者的行政处分、行政处罚、行政强制、民事赔偿力度，扭转“违法成本低，守法成本高”的局面。进一步规范水土保持行政执法行为，减少行政执法层级，着力提高基层水土保持执法能力。完善水土保持行政执法程序，规范行政执法文书，对执法自由裁量权进行细化，制定具体的行使规则，严格执行重大行政执法决定法制审核制度。

2.7 大力培育水土保持技术服务体系

按照“宽进严管”的要求，进一步降低市场准入门槛，大力培育水土保持社会化服务体系。加强市场监管，鼓励和支持各种社会力量开展水土保持技术服务，促进公平、充分竞争。建立水土保持质量评估体系，制定专门的管理办法，建立专家库，完善指标体系，科学开展评估工作。建立水土保持信誉评价体系，推行黑名单制度，从生产建设项目监督管理方面先行突破，逐步推开。进一步推进政府购买服务，引入竞争机制，科学确定技术承担服务单位，同时加强对承担单位的监督管理。积极推进技术评估、政策研究等方面的政府购买服务。

2.8 加快政府职能转变

水利部和流域机构应从宏观层面着力加强水土保持战略、规划、标准、监督、监测、科研和统计等方面的工作。中央预算内投资国家水土保持重点工程项目，实行项目审批、资金、任务、责任“四到省”。水利部会同发展改革委将年度资金补助计划和任务规模切块到省，由省级有关部门分解落实到具体项目，项目实施方案由省级有关部门审查审批。同时，要适应财政转移支付政策调整形势，进一步简化中央财政资金国家水土保持项目建设管理程序。水利部商国家有关部门根据国家有关政策编制工程建设规划，并根据规划和当年中央财政投入情况将资金和任务切块到省，省级有关部门负责编制工程年度实施计划，将年度投资和治理任务落实到具体项目。省级年度实施计划报国家有关部门合规性审核后批复下达到项目市、县，报水利部、财政部备案。同时，进一步优化水土保持方案审批和设施验收流程。对国家立项审批权限下放的生产建设项目，水土保持方案审批权限同时下放。积极探索将目前采取的水土保持方案“两稿制”技术审查方式转变为“一稿制”。减少设施验收行政审批环节，缩短审批时间，提高工作效率。