强化大型煤电基地规划水资源论证工作的思考

管恩宏 ，高 娟 ，王小军 ，于义彬

（1.水利部水资源司，100053，北京；2.南京水利科学研究院水文水资源与水利工程科学国家重点实验室，210029，南京；3.水利部应对气候变化研究中心，210029，南京；4.北京师范大学，100875，北京；5.水利部水资源管理中心，100053，北京）

煤炭是我国国民经济建设中的主体能源，是主要的一次能源，具有储量丰富、煤类齐全、煤质优良、开采条件较好等特点。长期以来，我国主要通过煤炭工业带动电力工业，并使煤电产业成为煤炭的最大用户。因此，煤电在我国能源供应和改善环境质量中的作用也日益明显，成为我国全面建设小康社会的重要基础保证。但由于煤电基地建设规模的不断扩大，煤电的开采、运输、转化、利用的废水和废渣，常常直接排入河道，造成地表水严重污染，部分大型煤电基地水资源供需矛盾、地下水超采、水环境污染、生态恶化等问题日益突出，快速的煤电发展给地区水资源、水环境和水生态带来了巨大压力，已严重影响煤电基地可持续发展。

《水法》明确规定：“国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证”。为贯彻落实 《水法》精神，充分发挥水资源论证在经济社会发展中的调控作用，水利部下发了《关于开展规划水资源论证试点工作的通知》（水资源〔2010〕483 号），提出了规划水资源论证试点的工作要求，印发了《规划水资源论证技术要求（试行）》，要求各地积极探索规划水资源论证工作。然而目前对煤电发展与水资源承载能力关系的掌握还不足，迫切需要进行深入研究并逐步推进大型煤电基地规划水资源论证工作，强化“量水发展”，根据水资源状况限制煤电基地发展规模。鉴于此，笔者结合当前我国实际，从开展煤电基地规划水资源论证的重要意义、具体要求以及具体建议等方面提出针对性措施，供当前煤电基地规划水资源论证工作参考。

一、开展大型煤电基地规划水资源论证的重要意义

1.开展大型煤电基地规划水资源论证是落实科学发展观的客观要求

水是生命之源、生产之要、生态之基，人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情和水情。长期以来，由于部分地区片面追求经济增长，对水资源和水环境缺乏有效保护，导致水生态环境持续恶化。一些地区河湖生态环境用水被大量挤占，造成河道断流、湖泊萎缩、生态退化。部分煤电开发地区地下水超采严重，引发地面沉降等严重问题，已成为制约当地经济社会可持续发展的主要瓶颈。

贯彻落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，就必须统筹考虑煤电产业发展与水资源开发利用之间的关系，对煤炭开发等利用水资源行为进行科学论证，从源头上扭转水生态环境恶化趋势，推进生态文明建设，推动煤炭产业布局与水资源承载能力、水环境承载能力相互协调，是落实科学发展的客观要求。

2.开展大型煤电基地规划水资源论证是实施最严格水资源管理制度的总体要求

《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》、2011年中央水利工作会议、《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3 号）和《水利部关于加快推进水生态文明建设工作的意见》（水资源〔2013〕1号）都对水资源论证工作作出明确要求，要求加强相关规划和项目建设布局水资源论证工作，国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应。严格执行建设项目水资源论证制度，对未依法完成水资源论证工作的建设项目，审批机关不予批准，建设单位不得擅自开工建设和投产使用，对违反规定的，一律责令停止。

新时期，党的十八大报告明确提出要“坚持节约资源和保护环境的基本国策” “建设节水型社会”“完善最严格的水资源管理制度”；党中央十八届中央委员会第三次全体会议审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求建立系统完整的生态文明制度体系，划定生态保护红线，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。因此，大力推进大型煤电基地规划水资源论证工作，深入分析水资源条件对大型煤电基地规划的保障能力与约束因素，科学论证规划煤炭基地布局与水资源承载能力的适应性，提出煤炭基地布局方案调整和优化意见，对于深入落实最严格水资源管理制度、不断提高规划科学决策水平、促进经济社会发展与水资源承载能力相适应、加快推进经济增长方式转变和经济结构调整具有十分重要的作用。

3.开展大型煤电基地规划水资源论证是国家能源安全总体部署战略的需要

2009年编制完成的《国家大型煤炭基地规划》明确指出，国家大型煤炭基地由神东、陕北、黄陇、晋北、晋中、晋东、鲁西、两淮、冀中、河南、云贵、蒙东（东北）、宁东等13个大型煤炭基地组成，包含98个矿区，这些均是我国煤电产业发展的重要支撑。《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020）》中明确提出“把能源、水资源和环境保护技术放在优先位置，下决心解决制约经济社会发展的重大瓶颈问题”。“十二五”科技发展规划中明确指出“重点开展水循环与水资源高效利用，战略性矿产资源和化石能源成矿（藏）规律研究，以及勘探开发和集约利用的新理论与新方法”。只有煤电的开发利用与水资源承载能力相适应，才能达到两者高效、集约利用，才能够适应十八大提出的建设生态文明的要求。因此，开展大型煤电基地规划水资源论证对优化和调整国家大型煤炭规划布局、服务国家能源安全具有重要意义。

综上，开展大型煤电基地规划水资源论证是落实科学发展观、推进生态文明建设的迫切要求，是落实最严格水资源管理制度、服务国家能源安全、促进水资源与经济社会协调发展的重要举措。

二、大型煤电基地规划水资源论证工作关键技术

大型煤电基地规划水资源论证是一项系统性、综合性很强的工作，目前还处于探索阶段，需要典型引路、积累经验、逐步推广。根据国家有关政策，明确把推进规划水资源论证作为水资源论证工作的新阵地。因此，根据 《建设项目水资源论证导则》和《规划水资源论证技术要求 （试行）》，结合大型煤电基地开发规划项目布局的特点，编制《大型煤电基地煤电规划水资源论证技术要求》是规范大型煤电基地规划水资源论证编制、推进规划水资源论证的主要措施。

1.掌握规划基本情况，明确论证范围及水平年

结合煤电基地规划有关情况，重点概述与水资源密切相关的规划内容，对煤电规划的性质及范围，煤电规划布局、规模和实施计划，煤电规划取水规模和水源方案，规划的退水方案，分析煤电规划与国家产业政策、国家主体功能区规划、能源化工基地总体规划以及水资源综合规划等相关规划的符合性和协调性作出论述。确定水资源论证分析范围、水源论证范围和影响范围。结合区域水资源综合规划、国民经济发展规划和煤电规划实施计划，综合确定现状水平年和规划水平年。

2.分析水资源条件及开发利用现状

做好水资源现状分析是开展煤电基地需水预测及水源分析的基础工作。根据规划区域水资源条件，结合规划范围内已发布或经过技术审查的水资源调查评价、水资源开发利用、水资源综合规划等，在充分调查和收集资料的基础上，分析水资源状况。重点对近10年分析范围内的实际供水量、各行业的实际用水量、耗水量资料，现状开发利用程度、用水结构和用水水平进行分析。根据水质和入河排污口实测资料，评价水功能区水质和达标率情况。根据分析范围内的取用水总量控制指标、用水效率控制指标、水功能区限制纳污总量控制指标与实施方案，结合供水工程的供水能力和水资源的开发利用现状，分析现状水平年的水资源供需平衡状况，提出现状水资源开发利用潜力和存在的主要问题。针对分析范围的水资源条件，结合规划的取水、用水、耗水和退水要求，开展规划水平年水资源供需平衡分析。论证规划项目实施的水资源条件，提出规划项目实施后满足分析范围内取用水总量控制指标、用水效率控制指标、水功能区限制纳污总量控制指标要求的对策措施。

3.分析规划需水规模合理性

从机组选型合理性、用水技术和用水工艺先进性、废污水处理回收利用、加强用水管理和节水减排等方面，分析规划项目需水合理性。采用定额法进行需水规模的合理性分析，定额选取应达到国际国内先进水平。基地燃煤电厂的主要用水指标应执行《大中型火力发电厂设计规范》（GB 50660—2011）的要求，机组设计耗水指标不高于 0.1m3/（s·GW）。 基地配套煤矿的主要用水指标应按照 《清洁生产标准煤炭采选业》（HJ 446—2008）一级标准从严控制。基地生活用水指标满足所在地的用水定额标准要求。选择典型建设项目，按照优水优用、分质供水的原则，开展水平衡分析，绘制水平衡图，提出废污水处理回用的水量水质要求。通过典型建设项目的分析，评估论证煤电基地废污水全部处理回用的可行性。煤电规划项目涉及分期建设的，应结合项目分期建设实施计划，分析预测项目需水规模。

从煤电基地规模、区域水资源相关规划、水资源配置、水资源管理要求［用水总量控制、分水方案（协议）、超采区管理、水功能区管理等要求］等方面论证取水合理性，分析取水与水资源管理相关政策、国家产业政策的相符性。对已达到或超过国务院颁布的省（自治区、直辖市）用水总量控制目标及省级行政区细化的用水总量控制指标 （含分水方案或协议）的地区，不得新增取水；对接近控制指标的地区，限制新增取水。

4.分析规划区水资源承载能力，做好水源选择

结合规划区煤电总体规划的要求，分析预测规划区未来不同水平年的生产、生活、生态需水要求，根据水资源条件统筹协调论证提出区域的水资源、水环境承载能力。煤电基地生产用水水源应按照优先采用再生水和矿井排水，合理利用地表水，严禁取用地下水的原则，进行水源比选分析，提出水源布局方案。煤电规划项目分期建设的，应提出分期水源布局方案。以再生水作为取水水源的，应以污水处理厂实际运行资料或设计资料为依据，从水量和水质两方面进行再生水可供水量的可靠性分析。水量方面，应分析特枯和连续干旱年份的出水量和日变化系数，原则上以污水处理厂日出水量监测资料为依据分析水量的可靠性；水质方面，应以出水水质的监测资料为依据分析水质的稳定性。以矿坑排水作为取水水源的，应以煤矿开采实测的排水量和预测的涌水量为依据，从水文地质条件、采煤水防治措施以及估算涌水量的水文要素和含水层参数等的不确定性，分析供水的保障程度和可靠性。拟利用水权转让、用水结构调整等方式获得取水指标的，应提出相关的方案，并论证取水的可靠性和可行性。

5.做好环境影响分析

一是分析规划水平年煤电基地取水产生的影响。结合水资源综合规划等确定的水资源配置格局，综合分析规划项目取水对于上下游、左右岸、周边地区（行业）之间已有及未来发展所需水量、水质以及生态保护目标等影响。二是论证规划实施对于重要和敏感生态环境保护目标的影响。对涉及配套煤矿项目建设的，应开展煤矿开采对区域水资源系统影响的专题论证，分析采煤对地下水系统和地表水的影响，论证规划实施后对水资源系统构成的影响。结合当地实际情况，针对规划实施可能带来的影响，提出减缓或消除影响的补救、补偿和水资源保护的措施建议。依据有关法规、规划和水资源管理要求，分析规划取水与流域和区域水资源配置、管理与保护的协调一致性，论证规划取水后的直接影响和累积影响。

三、开展大型煤电基地规划水资源论证工作的建议

1.深化认识，全面提升水资源论证报告编制水平

煤炭是我国的主体能源，煤电在我国电力生产中发挥着重要作用。随着煤电基地建设规模的不断扩大，煤电的开采、运输、转化、利用以及农业生产、生活等人类活动使得区域水环境情势面临严峻的挑战，一些大型煤电基地水资源供需矛盾、地下水超采、水环境污染、水土流失、植被萎缩等问题日益突出，已经影响煤电基地可持续开发利用。因此开展煤电基地专项规划水资源论证工作显得尤为迫切，开展煤电基地专项规划水资源论证，深入分析水资源条件对规划的保障力与约束因素，完善相关政策措施，推进大型煤电基地持续健康发展，对保证规划更具科学性、合理性和可操作性具有重大意义。有关部门应全面提高认识，统一协调好发改、环保、电力等部门，解决规划编制中存在的问题，全面贯彻落实最严格水资源管理制度，充分考虑水资源与水环境承载能力，实现经济社会发展与水资源可持续利用与保护的双赢。

2.统筹兼顾，科学优化规划目标、规模与布局

按照落实最严格水资源管理制度的总体部署，切实做好规划实施与用水总量控制、用水效率控制和水功能区限制纳污总量控制目标的衔接。对规划实施与水资源条件严重不匹配，不符合用水总量控制、用水效率控制和水功能区限制纳污总量控制目标要求的，应对规划目标、规模与布局提出重大调整的建议。同时从全局角度出发，做好煤电建设项目规划布局与煤炭工业发展“十二五”规划、能源发展规划、“十二五”矿井水利用规划等政策和规划相符性、规划所在区域的水资源承载能力的协调性，与用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污总量要求的相符性，规划实施后可能对流域或者区域水资源可持续利用的影响，以及水资源管理和保护措施等工作，针对论证中发现的问题，应以水资源为约束条件提出规划方案调整和优化的具体意见或提出规划调整和修改的方向，为规划审批提供决策参考。

3.有条不紊，扎实推进煤电规划水资源论证实施

严格按照水资源论证工作有关要求，有序开展煤电规划水资源论证审查与实施工作。煤电规划水资源论证报告书结论及审查意见应作为煤电规划的支持性文件，是煤电规划建设项目水资源论证的重要依据。已开展专项规划水资源论证的，建设项目水资源论证内容中的重复内容可以适当简化。煤电规划实施过程中因水资源支撑条件发生变化进行重大调整或者修订的，应当重新或者补充进行规划水资源论证。

四、结 语

①开展大型煤电基地规划水资源论证是落实科学发展观、推进生态文明建设的迫切要求，是落实最严格水资源管理制度、服务国家能源安全、促进水资源与经济社会协调发展的重要举措。

②大型煤电基地规划水资源论证是一项系统性、综合性很强的工作，编制过程中根据《建设项目水资源论证导则（试行）》和《规划水资源论证技术要求（试行）》，结合大型煤电基地开发规划项目布局的特点，切实掌握规划基本情况，明确论证范围及水平年，分析水资源条件及开发利用现状和规划需水规模合理性，做好水资源承载能力评估及水资源配置方案，做好环境影响评估并提出相应对策，并最终提出切实可行结论。

③在规划水资源论证报告编制过程中，应进一步深化认识，全面提升水资源论证报告编制水平，同时做到统筹兼顾，科学优化规划目标、规模与布局。此外，严格按照水资源论证工作有关要求，有序开展煤电规划水资源论证审查与实施工作，并明确煤电规划水资源论证报告书结论及审查意见应作为煤电规划的支持性文件为煤电规划建设项目水资源论证的重要依据，切实推进确煤电规划水资源论证工作。

[1]建设项目水资源论证导则（SL 322—2013）[S].2013.

[2]国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见[S].2012.

[3]陈雷.实行最严格的水资源管理制度 保障经济社会可持续发展[J].中国水利，2009（5）.

[4]Chen Lei.Managing Water Resources forPeople'sLivelihood and Sustainable Development:Selected Articles and Speeches[M].London：Imperial College Press,2012.

[5]陈雷.全面落实最严格水资源管理制度 保障经济社会平稳较快发展[J].中国水利，2012（10）.

[6]陈明忠.深入贯彻落实 《关于实行最严格水资源管理制度的意见》加快实行最严格水资源管理制度[J].中国水利，2012（7）.

[7]许文海.强化水资源论证工作 推进最严格水资源管理 [J].中国水利,2013（3）.

[8]管恩宏，于义彬，万育生.强化措施大力推进规划水资源论证工作[J].中国水利，2013（3）.

[9]于义彬，万育生，张淑玲.水资源论证制度立法评价与思考 [J].中国水利,2010（23）.

[10]王小军,毕守海，高娟.严格地下水管理与保护的思考[J].中国水利,2013（3）.

[11]Wang Xiaojun,Zhang Jianyun,He Ruimin,etc.A Strategy to Deal with Water CrisisunderClimateChange for mainstream in the middle reaches of Yellow River[J].Mitigation and Adaptation Strategies for Global Change,2011（5）.