水土保持预防保护策略与措施探讨

翟 然，张荟瑶，张婧雯，张永江

(1.河海大学 地球科学与工程学院，江苏 南京 210098； 2.黄河水利委员会 晋陕蒙接壤地区水土保持监督局，陕西 榆林 719000； 3.黄河水利水电开发总公司，河南 济源 450917)

水土保持法明确了“预防为主，保护优先”在水土保持决策中的先导地位，体现了人与自然和谐相处的科学发展观思想，也是我国长期水土保持工作经验的总结。然而在目前的国土资源利用机制下，实现预防保护之路仍很漫长。

现就如何做好水土保持预防保护工作，从保护原生态植被、用经济杠杆保护生态环境、实施生态保护工程、加强水土保持监督执法4个方面进行探讨。

1 保护原生态植被

1.1 在综合治理中注重保护原生态植被

原生态植被，是在大自然长期进化中形成的，与土壤基质、天然降雨形成了自然和谐的关系。若区域降水增加，则植被生长旺盛，演化进化加快，植被保护地表功能增强；若区域降水较少，则植被生长放缓，甚至停止演化进化，较少耗水，仍然能很好地保护地表基质。因此，在对某区域进行综合治理规划设计时，若因开发建设造成的水土流失低于该区域的土壤允许流失量，则应采取保护措施，促进原生态植被自然修复、演替、进化，而不应再采取人工植树种草措施。

1.2 在开发建设中尽量避让或保护原生态植被

水土保持法第二十四条规定：“生产建设项目选址、选线应当避让水土流失重点预防区和重点治理区；无法避让的，应当提高防治标准，优化施工工艺，减少地表扰动和植被损坏范围，有效控制可能造成的水土流失。”原生态植被是自然界长期进化形成的，弥足珍贵，一旦破坏则极难恢复，甚至不可能恢复。如黄河源区砾质丘陵草甸草原，草甸生长在沙砾基质上，是一种自然原生态植被。这种植被一旦被破坏一小块，出露的沙砾在太阳照射下，温度可升至60～70 ℃，周围的植被会被烤死，出露的沙砾面积会迅速扩展，毁坏草地。原生态植被，尤其是河源区、饮用水源区的原生态植被，长期演化形成不易，开发建设中必须避让和保护[1]。

2 用经济杠杆保护土壤植被生态环境

2.1 推行土壤植被资源有偿使用

土壤植被生态资源利用的不经济性，助长了人们对其的过度开发利用，甚至是恶性开发利用[2-3]。在开发建设过程中，已有相关法律法规明确要求项目内土石方挖填尽量平衡，但是实际中都是就近取土石，就近弃土渣。如此不珍惜土壤植被资源的行为，只是因为项目内部土石方平衡费用高，就地取、弃土石成本低。如果针对施工单位就近取土石的行为征收一定的土壤植被费(税)，使其成本高于工程内部挖填土石方平衡运输费用，则施工者必定会充分利用工程内部土壤植被资源，尽量实现内部挖填土石方平衡。这就会减少土石方开挖和废弃的量，在一定程度上保护了土壤植被资源。

2.2 推行生态功能区上下游之间的生态补偿政策

上游原生态地区为保护生态环境付出了人力物力财力，为下游地区的发展提供了保障。同时，国家为保护生态环境对重要生态功能区限制开发，也就限制了该区域某一方面的经济发展。为寻求生态功能区上下游间的平衡，一方面国家要为这种政策的不平衡用经济投入的方法寻找平衡；另一方面，下游地区的生态资源利用者要以生态补偿的方式对上游地区的生态保护付出进行补偿。下游地区的水土资源利用者可向国家缴纳水土资源开发利用费，国家再将这些费用用于上游地区的生态保护和居民生活改善，这是跨区域的生态补偿。下游地区的水土资源利用者也可以直接投入上游地区的生态治理，直接参与上游地区的生态保护，增加上游地区在水源涵养、水源保护、退耕还林草、生态移民、节能减排等生态治理方面的投入。

2.3 加大资源开发水土保持补偿费征收力度

水土保持法第三十二条明确规定：“在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动，损坏水土保持设施、地貌植被，不能恢复原有水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费，专项用于水土流失预防和治理。”这一规定为加大资源开发水土保持补偿费征收力度提供了法律依据。在此之前，依据水土保持法实施条例征收的水土保持设施补偿费，一是标准较低，很难起到调节土壤植被使用不经济性的作用；二是法律依据不是很充分，很多开发建设项目拒绝缴纳水土保持设施补偿费。为此，陕西省在这方面做出大胆尝试，2008年陕西省政府以陕政发〔2008〕54号文发布了《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》，并于2009年1月1日起实施。该办法规定了煤炭、石油、天然气资源开采企业水土流失补偿费计征标准，原煤陕北为每吨5元、关中为每吨3元、陕南为每吨1元，原油每吨30元，天然气每立方米0.008元，大大提升了水土保持设施补偿费的征收标准。

3 实施生态保护工程

在生态脆弱区、预防保护区，当地要增加政策性经济补偿，减少当地居民对生态环境的扰动，并逐步实现生态移民和生态自然修复。

3.1 生态自然修复工程

生态自然修复工程是利用大自然生态平衡、进化演替的功能，在适当的人工保护下，逐步恢复某一区域生态系统保持水土、涵养水源、调节气候等自然生态系统功能的综合措施[4]。一些生态比较良好的区域，如三江源区、黄河一级支流三川河上游次生林区、六盘山子午岭边缘次生林区等，应当实施生态自然修复工程。这些区域植被虽然良好，但是人类活动对生态环境的扰动已经使生态系统出现了退化现象，土地沙化速度加快，水土流失强度和面积都在增加。国家应当在类似区域限制人类活动，开展轮封轮牧、禁牧养草、退耕还林草、生态移民，最终实施生态自然修复。一些生态脆弱区，人口稀少，干旱少雨，人工治理难度大、工程量大，一时在人力、财力、物力方面还不能顾及到，国家可采取生态移民后，限制人类活动扰动，实施生态自然修复工程。

3.2 退耕还林草工程

退耕还林草工程自1999年开始试点实施以来，工程进展总体顺利，成效显著，加快了国土绿化进程，增加了林草植被，减轻了水土流失和风沙危害程度，为我国生态环境保护与重建做出了积极的贡献。退耕还林(草)对农户的直补政策(粮食和生活费补助)已成为退耕农户收入的重要组成部分。近年，国家在西部地区实施以天然林保护、宜林荒山荒地造林种草和陡坡耕地有计划、分步骤地退耕还林(草)为主的生态环境保护和建设试点示范，通过示范带动，稳步推进，将退耕还林草政策在我国生态脆弱地区、预防保护区逐步实现规范化、常态化。

3.3 生态移民工程

生态移民是指为了保护某个地区特殊的生态或让某个地区的生态得到修复而进行的移民，也指因自然环境恶劣，不具备就地扶贫条件而将当地群众整体迁出的移民。联合国环境与发展大会1992年里约热内卢宣言中指出：“为了实现可持续的发展，使所有人都享有较高的生活素质，各国应当减少和消除不能持续的生产和消费方式，并且推行适当的人口政策。”同时，联合国1982大会宣言也指出：“因人类活动而退化的地区应予恢复，用于能配合其自然潜力并符合受损害居民福利的用途。” 目前，我国不少地方实施生态移民，取得了良好的效果。宁夏将居住在偏远分散、生态失衡、干旱缺水地区的贫困人口，利用国家生态移民工程，搬迁至扬黄水利工程沿线、公路沿线、城镇郊区。生态移民区群众垦种基本农田，收入稳定提升，生活质量明显提高。在已经实施生态移民工程的生态脆弱区，实施封禁。

4 加强水土保持监督执法和管护巡查

水土植被资源使用的长期不经济性，削减了人们保护生态环境的意识。要重新树立人们的生态环境保护意识，首先要树立人与自然和谐共处、可持续发展的科学发展观，其次要树立生态环境保护的法制观念。要用法律制度规范人们生产建设中的行为，严厉打击以牺牲环境为代价的开发，加大违法成本；鼓励生产建设活动中的生态环境保护行为，使保护和重建生态环境的行为能够得到社会的认可。

4.1 加强水土保持监督执法

水土保持法对土壤植被资源保护已经有了明确的规定，但是大型生产建设活动重主体工程建设、轻水土植被资源保护与重建， 小型生产建设活动基本没有水土资源保护与重建的事实是存在的。因此，还需要强化水土保持监督执法，做到有法必依，违法必究，规范全社会的开发利用行为。目前，实行的水土保持方案审批、水土保持督察、水土保持设施验收制度正是保证开发建设活动执行水土保持“三同时”制度的重要举措。

4.2 加强水土保持管护巡查

生态脆弱区、水土流失严重地区往往是落后、贫困地区。为此，一方面要通过生态移民将贫困居民移出生态脆弱区，以减少人为因素对水土植被资源的干扰；另一方面，要对江河源区、饮用水源区、生态自然修复区、水土保持综合治理区加强管护巡查，建立专职管护队伍巡查保护区；树立保护区警示牌，宣传生态环境保护政策；查处破坏水土植被资源的违法行为。

[参考文献]

[1] 郑新民.黄河源区生态环境问题及对策[J].人民黄河，2005，27(12)：13-14，29.

[2] 张永江，张瑞.水土保持规划中生态功能区划分——以三川河流域为例[J].山西水土保持科技，2006(3)：16-18.

[3] 张永江.水土资源利用补偿机制浅议[J].中国水土保持，2006(1)：15-16.

[4] 杨少林.浅谈生态修复的含义及其实施配套措施[J].中国水土保持，2004(10)：7-9.