后出口限制时代的中国稀土政策分析

李建武 ，徐海申

(1.中国地质科学院矿产资源研究所，北京 100037；2.包钢(集团)总公司，内蒙古 包头 014010)

2014年3月26日，世界贸易组织(WTO)公布了美国、欧盟、日本诉中国稀土、钨、钼相关产品出口管理措施案专家组初裁报告，裁定中方采取的出口关税、出口配额以及出口配额管理和分配措施不符合有关世贸规则和中方加入世贸组织的承诺。尽管这只是WTO的初步裁决，中国仍可依照WTO相关规则提出上诉，但未雨绸缪，现在有必要进行思考，如果现有出口限制措施被迫取消，中国稀土产业将会受到何种影响，今后中国将如何对稀土产业进行管理。

1 我国稀土管理的主要目标及政策措施

保护资源和保护环境是我国稀土管理的两个主要政策目标[1]。中国稀土矿山产量自80年代中期超越美国成为全球第一生产大国，进入21世纪后，产量占全球的比例一度高达95%以上。按美国地质调查局的数据，1985～2013年间，我国矿山累计产量占同期全球累计产量80.06%[2]。长期的高强度开发使我国稀土资源快速消耗，包头稀土矿主要矿区资源仅剩三分之一，南方离子型稀土矿储采比已由20年前的50降至目前的15[3]。与此同时，与稀土生产相关的环境问题也日益突出，包括氨氮、重金属、放射性对土壤和水体的污染，以及严重的植被破坏。为缓解稀土产业所面临的资源和环境双重压力，我国政府相继出台了多项政策措施，其中最主要的有两个：一是出口限制政策，二是矿山开采总量控制政策。前者从出口环节对出口量进行限制，后者从生产环节对产量进行管控，二者共同构成了我国稀土政策的主体。

2 我国稀土出口政策实施效果

我国对稀土出口进行限制的政策工具主要有两个，一是出口配额，二是出口关税。我国自1998年开始对稀土产品出口实行配额许可证制度，但当时保留了出口退税的出口鼓励政策。从2003年10月开始，我国开始逐步降低和取消稀土冶炼分离产品的出口退税，到2005年5月取消了全部出口退税。2006年10月我国开始对部分稀土产品征收出口关税，随后逐步扩大了应税产品范围，并提高了税率。

从理论上讲，我国对稀土产品出口进行限制主要可起到两个作用：一是通过限制国外需求来降低需求总量和产量、进而降低资源消耗、减少对环境的污染和破坏；二是通过限制出口来减少国际市场供应量，进而改变稀土市场长期供过于求的局面。然而实际结果表明，该政策并未很好地发挥上述作用。首先，对出口的限制促使国外稀土消费企业将产能转移至中国国内，使我国稀土消费量及全球占比迅速增长。2000年，我国稀土消费量仅为1.9万t(稀土氧化物，下同)，占全球总量的24%，到2013年，我国消费量增长到近8.5万t，占全球的比例达到近70%。在此期间，我国稀土矿山产量也一度高速增长，2006年达到历史最高的13.3万t，近年受开采总量控制政策执行力度加强和全球需求减少的影响才开始下降。其次，我国实际出口量(不包括走私数量)长期低于配额，配额对出口量的限制作用实际上已然失去。2004～2013年的10年间，我国仅2010年一年的实际出口量超过了配额，其余9年均未完成配额。根据《稀土信息》公布的数据计算，近5年我国实际出口量占配额的比例分别为：2009年72.0%、2010年114.2%、2011年52.9%、2012年45.0%、2013年65.5%。近3年由于国外需求疲软，完不成配额的情况更为严重。第三，较高的出口关税将国内和国外市场价格割裂开来，增加了走私的赢利空间，刺激了走私活动，严重影响了这一政策预期作用的发挥。

总体而言，出口限制政策在降低资源消耗、改变供需形势方面并未发挥出显著作用，但却促使国外稀土加工企业将产能转移到中国，使稀土加工业在中国迅速发展，有效地延长了稀土产业链，创造了更多增加值[4]。考虑到我国稀土管理的主要政策目标以及稀土加工产业已取得的国际地位，可以断定，即便我国最终被迫取消对稀土出口的各项限制措施，我国的稀土产业的发展也不会受到严重影响。

3 开采总量控制政策及其实施效果

开采总量控制政策是出口限制政策以外，我国对稀土进行管理的另一项重要政策[5]。该政策通过由国土资源部制定全国开采总量指标并分配到各省，再由各省国土资源管理部门分配到矿山的方法，对资源的开采总量加以控制[6]。由于该政策直接控制矿山产量，可有效地改变产量过快增长、资源过度消耗的局面，对资源的保护作用更为直接、有力。

我国于2006年开始对稀土矿实施开采总量控制政策，经过几年的实施，目前已见成效。总量控制政策实施以前，我国稀土矿山产量持续增长，1995～2006年的12年间年均增速高达9.7%，并于2006年达到历史最高的13.3万t。2006年之后，在总量控制政策的影响下，产量逐步下降，年产量由12万t以上降至8万t左右，并从2010年开始被生产指标完全控制。2010～2013年的4年间，实际产量与指标的比值分别为100.1%、90.1%、81.1%和85.7%。

4 未来我国稀土管理政策分析

由于出口限制政策前景很不乐观[7]，再加上其实施效果不够显著，本文认为，开采总量控制政策应成为未来我国稀土管理的基础性政策。以该政策为主，同时辅助以其他相关政策，例如税收政策、环境保护政策等，共同来解决我国稀土产业发展中所面临的问题。

将开采总量控制政策作为未来我国稀土管理基础性政策，主要基于下面几点考虑。

首先，开采总量控制政策设定了矿山开采量的上限，防止了资源的过度消耗，针对性强，作用直接。过去几年我国稀土矿山产量的发展趋势的转变也证明了该政策在资源保护方面的有效性。

其次，开采总量控制政策在降低稀土资源开发对环境的破坏程度方面也有一定作用。显然，在其他条件不变的情况下，矿山产量的降低无疑将减少对环境的破坏。另外，主管部门在分配生产指标的过程中，将环境破坏作为一个重要的核减因素，这无疑将促使矿山企业加大环境保护的力度。

第三，开采总量控制政策作用于矿山生产环节，作用点位于整个稀土产业链的最前端，对稀土市场的供应端有决定性影响，可以有效地调整稀土市场的供需形势，促使稀土价格保持在合理水平。

第四，开采总量控制政策更符合WTO的相关规则，更容易为国际社会所理解和接受。开采总量控制措施针对的是稀土生产环节，其影响对国内外公司并无二致，因此不违反WTO规则。此次美国、欧盟和日本在WTO提出的稀土诉讼案也仅是针对中国的出口关税、出口配额和配额分配管理等措施，并未涉及对生产的管理措施[8]。

然而，开采总量控制政策也存在一些问题，需要进一步完善，主要包括以下两个方面。

第一，生产指标的设定应更加科学。生产指标的设定市场实际需求相差较大，增加了指标的落实难度。应加强稀土需求预测研究，以此为基础制定和公布总量控制指标，以提高生产指标的科学性和可预期性，便于矿山企业安排生产。

第二，政策执行力度需持续加强，坚决杜绝超指标生产现象。我国自2006年开始对稀土实施开采总量控制，至今已执行8年，其中前4年均存在超指标生产的现象，直到2010年加强了监管力度才使这一怪象得到改变。超指标生产使开采总量控制政策名存实亡，必须严加制止。

总量控制政策可以有效地调节市场供应，但却无法独立解决稀土价格长期与价值背离的问题。自20世纪80年代中后期中国成为全球最主要的稀土供应国之后，稀土价格长期处于低位[9]。促使稀土价格回归合理，也应是我国稀土管理的重要目标之一。

造成我国稀土价格长期过低的主要原因，除了市场供过于求之外，生产成本低也是一个重要因素。研究表明，初级产品的短期价格主要由需求决定，而长期价格取决于供给，取决于产品的长期边际成本[10]。我国稀土生产成本低的主要原因一是优越的资源条件降低了开发成本，二是大量外部成本未记入企业生产成本之内，使得企业会计成本低于实际成本。这些外部成本主要包括资源消耗成本和环境成本。

资源消耗成本的内部化可通过进一步提高资源税或资源补偿费等方法，将这部分外部成本全部加入到企业的生产成本之中。但有几点需要特别注意，一是企业的承受能力问题，因为随着近年国外产能的建成，中国稀土企业开始面对国外生产商的竞争，税费增加过高将削弱其国际竞争能力；二是税费制度安排的合理性问题，目前资源税按原矿开采量计征的办法变相鼓励企业采富弃贫，不利于资源的集约利用。三是税负的公平性问题，目前不同地区资源税征收的实际标准相差较大，破坏了企业的平等竞争环境；四是非法盗采的问题，增加税费必然会刺激非法盗采活动，特别是南方离子型稀土，因其矿床特征导致监管难度极大。如果监管问题不解决，可能会造成新的资源破坏。

解决环境成本外部化的问题可通过强化环境标准、提高稀土行业环保准入门槛来实现，这也是未来稀土环保政策的主要发展趋势。通过征收环境恢复治理保证金、落实《稀土工业污染物排放标准》等措施，可使以前由社会承担的环境成本转为由企业承担。这一方面可实现保护环境的管理目标，另一方面也使企业成本更加真实，降低其低价销售的动力。

在产业层面，发展规模化经营、提高产业集中度是政策主要方向，主要措施是通过资源整合提高稀土开采行业的集中度，通过企业兼并重组提高冶炼分离行业的集中度。产业集中度的提高将有助于增强我国稀土企业的市场话语权。

5 主要认识和结论

保护资源、保护环境仍将是我国未来稀土管理的两个主要目标，但保证稀土价格维持在合理水平也应成为管理目标之一，未来政策措施的制定和选择应紧紧围绕这三个目标进行。

出口限制政策是我国一项重要的稀土保护措施，但既不是唯一一个，也并非最重要一个。即使最终被迫取消，也不会对我国稀土产业产生严重影响。

开采总量控制政策因其作用的直接有效性，应成为我国未来稀土管理的主要政策，今后应进一步完善这一政策的具体措施，加强执行力度。

进一步完善税、费等制度安排，强化环境标准、提高稀土行业环保准入门槛，将稀土生产的外部成本内部化，使企业成本能够反映真实、完全的成本，有助于保证稀土价格处于合理水平。同时，产业集中度的提高将有助于增强我国稀土企业的市场话语权。

[1] 国务院.国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见[EB/OL].(2011-05-19) [2014-04-20].http://www.gov.cn/zwgk/2011-05/19/content_1866997.htm.

[2] U.S.Geological Survey.Mineral commodity summaries[J/OL].(2014-03-10) [2014-05-22] .http://minerals.usgs.gov/minerals/pubs/commodity/rare_earths/.

[3] 中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的稀土状况与政策[EB/OL].(2012-06-20) [2014-05-22] .http://www.scio.gov.cn/ztk/dtzt/77/3/Document/1175752/1175752.htm.

[4] Wübbeke J.Rare earth elements in China：Policies and narratives of reinventing an industry[J].Resources Policy，2013，38(3)：384-394.

[5] 刘树臣，崔荣国.我国优势矿产资源调控政策的思考[J].中国国土资源经济，2011，24(8)：4-7.

[6] 国土资源部.开采总量控制矿种指标管理暂行办法[EB/OL].(2012-03-19)[2014-04-20].http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201203/t20120319_1075065.htm.

[7] 张文安.WTO裁定引发的思考：成为稀土强国最重要[J].稀土信息，2014(4):30-32.

[8] Hatch G.The WTO Panel Report On Chinese Rare Earth Exports[EB/OL].(2014-04-06)[2014-04-20].http://www.techmetalsresearch.com/2014/04/.

[9] Massari S，Ruberti M.Rare earth elements as critical raw materials：Focus on international markets and future strategies[J].Resources Policy，2012，38(1)：36-43.

[10] Tilton J E.The terms of trade debate and the policy implications for primary product producers[J].Resources Policy，2013，38(2)：196-203.