关于三门县滩涂围垦开发建设的几点思考

陈祖林

(三门县水利局,浙江 三门 317100)

1 问题的提出

近几年,随着三门县经济社会不断发展,“开发三港、建设三城”战略的实施,三门核电等重大项目的建设启动,区域土地资源占补平衡问题逐步显现,供给压力进一步加大,已成为三门县经济发展的瓶颈。据国土部门统计,自2004年以来,全县已批准建设用地达2.1万亩,但随着“三门湾次经济圈”建设和3个上百平方公里发展平台构建,“十二五”期间项目用地将会更大,据预测“十二五”期间,全县交通、水利等基础设施和经济产业集聚区建设,需建设用地在2.5万亩以上[1],而目前三门县耕地储备库已无耕地可占补。不断扩张的用地需求,需要有足够的用地来源,而通过土地整理和低丘缓坡开发只能解决少量用地,滩涂围垦开发已然成为破解土地制约要素的一个重要的途径。因此,做好滩涂围垦规划,加快滩涂围垦步伐,对确保三门县经济可持续发展十分必要。

2 三门县滩涂围垦开发建设基本情况

2.1 围垦开发现状

自解放以来,特别是20世纪60—90年代,为尽快发展生产,从县情人多地少实际出发,结合三门县滩涂面积广、围垦条件好这个优势,进行了持续的围垦造田,逐步由高涂到中涂至底涂延伸,取得了明显的成效。全县围垦大小滩涂101处,新筑海堤145 km,围涂总面积13.7万亩,占全县耕地面积的63%,居全省领先水平[2]。进入21世纪,土地资源成为县经济发展的瓶颈,滩涂围垦的重要性日渐突显,相继开工建设的有称勾湾涂、北沙涂、晏站涂、蛇蟠涂四期等4处围垦工程,共围涂0.17万hm2(2.5万亩)。

已围成的滩涂在种植、养殖,以及土地开发上发挥了不可替代的作用,产生了巨大的社会经济效益,为实现三门县全面建设和谐社会奠定了坚实的基础。如大湖塘、枫坑塘及晏站涂,已成为产业集聚区和县城扩张的主要区域,为三门县现代化滨海城市建设创造了良好条件;猫头塘的核电落户,为三门县打造华东电力基地奠定了基础;蛇蟠涂的连续开发,使蛇蟠成为半岛,并正开发成为高效水产养殖兼休闲旅游区;三门盐场0.07万hm2(1万多亩)的废盐田,已成为实施“开发三港,建设三城”的主战场,并正开发成为三门沿海工业城;其它一些海塘,除泗淋塘和氵里浦的永丰塘开发成工业小区外,大部分实现了 “种改养”,全县已形成了0.53万hm2(8万多亩)的水产精养基地。

2.2 滩涂资源情况

三门县滩涂资源虽在20世纪得到了大量的开发,但目前浅海滩涂资源从总量上看仍十分丰富,拥有理论基准面以上滩涂面积1.06万hm2(15.91万亩),若以周边地区的-10 m高程标准来进行大围垦,可围滩涂面积至少可增加0.67万hm2(10万亩)以上。

从种类上看,三门县滩涂围垦项目大部分规模较小,但开发条件较好,其中很大一部分为高涂,适宜围垦造地,增加用地储备;同时还有较多临港滩涂,结合良好的岸线资源,可以开发码头仓储区和临港工业区。

从总体项目来看,三门县滩涂已列入各类围垦总体规划项目的有16个,面积0.92万hm2(13.87万亩),其中条件较为成熟的有洋市涂、金洋涂、晏站涂二期、七干涂等。

从单个项目来看,金洋涂平均涂面高程在2 m以上,预计围垦成本为30万元/hm2(2万元/亩)左右,远低于全省水平;另外,崇岙涂、山后涂、牛山涂等围垦项目岸线及涂面条件较好,可以进行整合,合围成大的崇岙涂,围垦面积达0.27万 hm2(4.1万亩)。

3 滩涂围垦开发建设的困难与问题

3.1 项目报批的问题

一是前置条件制约。围垦项目首先必须符合“滩涂围垦总体规划”、 “海洋功能区划”和 “近海环境功能区划”等相关规划,而目前三门县拟围垦的项目,符合规划的只有洋市涂、峙门涂、后坑涂、牛山涂、七干涂,高泥堍涂是待定区,龙山涂、山后涂、晏站涂二期、金洋涂是湿地养殖区,鸭子夹涂是优质苗种区等[3],这几个围垦项目均不符合规划要求。

二是报批时间长。《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》 (国务院令第475号)于2006年11月1日起施行以后,海洋环评、海域使用论证均要到省海洋部门审批,围海面积在100 hm2(填海50 hm2)以上的还要到国家海洋局审批。

三是报批费用高。所有围垦项目都需缴纳海域使用金,属于农业用地的,1.5万～45.0万元/(a·hm2)(1 000～30 000元/(a·亩))(其中淤涨型高涂养殖为 9 000元/hm2(600元/亩)),用于工业和城市开发的,费用高达45万元/hm2(3万元/亩)。

四是如要列入淤涨型高涂养殖项目。需要先编制规划报国家海洋局批准,再到省海洋局办理海洋环评、海域使用论证审批手续后方可实施。

3.2 围垦政策处理难度大

目前,三门县滩涂围垦政策处理的问题主要有以下3个方面:

一是对沿海滩涂所有权和使用权的认识问题。根据“浙政[1983]34号”文 《关于确定浅海滩涂使用权问题的通知》,通知中虽明确浅海滩涂属国家所有,但对滩涂和10 m等深线内的浅海要求确权给国营养殖企业、社办养殖企业和生产大队,并发给使用权证,长期不变,受法律保护。据此三门县沿海浅海滩涂使用权证于1984年基本上都确权给了当地村集体,并承包到户,从事养殖生产。由于养民认为滩涂的使用权是长期属于村集体的,并受法律保护,因此,目前当三门县进行围垦时,当地一些养民极力阻挠,阻止政策处理工作的正常开展。

二是补偿标准问题。该问题是最关键的问题,也是最难解决的问题。一方面是当地一些养民确实以海涂为生,围垦后肯定会影响他们的生活出路;另一方面是一些养民看到了围垦所形成的土地潜在的巨大价值,也想从中分得一杯羹,因此极力抬高补偿标准,并四处搜集各地信息,从中挑最高的补偿额和最有利的补偿办法来与政府讨价还价,而这远远超出政府所能承受的范围;再者是沿海产业带建设,特别是造船行业的引进和发展,一些区域已把滩涂视作可用土地,以土地征用标准进行补偿,超出了补偿范围,抬高了补偿标准,增加了围垦政策处理的压力。因此,养民过高的期望与政府的承受能力之间存在着的差距使政策处理工作也较难开展。

三是部分规划围区还存在既成事实的非法小围垦需要处理,如金洋涂围垦区等。

3.3 围成的土地用途变更难

对滩涂围垦来讲,以农业用地来报批项目相对较容易,但围成的土地只有海域使用权证,没有土地证,如用于工业和城市开发,需办理换证手续,还要交纳大量费用。如以工业用地来报批项目虽然不涉及今后的用途调整,但必须以用地项目来包装,而目前又没有可供包装的具体建设项目,因此难度较大。开发用途确定的两难性,又给滩涂围垦的前期工作增加了难度。

3.4 围垦资金保障不足

滩涂围垦一个项目从前期到结束少则几千万,多则几个亿,而目前县政府划拨的滩涂围垦前期启动经费十分有限,商业银行虽有意贷款,但由于缺乏有效抵押物而难以融资,建设资金不足已成为滩涂围垦工作的一大制约因素。另外,围成以后,其经营管理的费用也相当高。资金保障不足给滩涂围垦持续滚动开发带来一定的压力。

3.5 围垦组织管理机构不健全

滩涂围垦持续滚动开发是一项长期而又艰巨的任务,需要有一个相对稳定的工作机构来行使职能、管理开发,而目前三门县滩涂围垦指挥部是临时工作机构 (目前在编12人),应对众多项目繁琐的前期及大量的建设管理工作是无法胜任的,也难以保障围垦和管理开发工作的稳定性和延续性。

4 推进滩涂围垦建设的对策和建议

4.1 加强管理,规范滩涂围垦开发建设

目前,三门县非法围垦屡禁不止,一方面不符合规划禁止围垦的区段擅自围垦现象仍有存在,有的甚至破坏生态环境;另一方面虽属规划围垦区,但未经审批擅自围垦,影响围垦秩序;再者即使经审批的围垦项目,由于是私人股份投资,缺少有效监管措施,存在建设标准低、工程施工质量差等现象。因此,应根据国家有关法律法规及《浙江省滩涂围垦条例》 (以下简称 《条例》)的有关规定,加大对非法围垦行为的查处力度,对于《条例》实施前己建的未经批准的滩涂围垦,原则上由县政府收回或补办手续,对于《条例》实施后己建的未经批准的滩涂围垦,由县政府强制收回;对于围垦造地区的滩涂,应从严控制非法围垦、海域使用权证和养殖许可证的发放,确需发放的,应事先征求滩涂围垦部门的意见。另外,要加大法律宣传,加强工程建设监管,使三门县的滩涂围垦走上规范化管理轨道。

4.2 完善机制,搭好滩涂围垦平台

一是成立机构、明确职责。由于当前滩涂围垦受限制因素较多,尤其是海洋环评和海域使用论证报批难度大,县政府应加快成立强有力的滩涂围垦职能部门,专职负责全县滩涂围垦的开发工作。滩涂围垦部门的主要职责包括立项审批、项目包装、政策制定、招商引资及建设开发管理等,其中项目立项审批过程中的海洋环评和海域使用论证应明确由海洋与渔业局负责,这样有利于协调、理顺诸多关系,有利于加快项目前期筹备工作,促进滩涂围垦事业快速发展。

二是制定政策、规范滩涂围垦补偿。建议尽快制定全县滩涂围垦开发管理暂行办法,明确浅海滩涂使用权证(养殖证)处置、地方性政策处理办法和补偿标准、海域使用权证与土地使用证如何转换、实际开发目标与报批开发目标的衔接等内容。考虑到目前三门县的围垦政策处理大多是采取一塘一政策的补偿机制。这样导致许多养民对补偿标准不一致,存在相互攀比等,甚至导致与政府讨价还价,政策处理难度大。因此,建议制定统一的补偿标准,且在补偿标准制定时,应该考虑在长效补偿机制上进行一些探索,如异地养殖、转产转业、增加养老保险、预留一定数量的围区土地给村集体使用等方面进行有益的尝试。

三是定准目标、合理开发滩涂资源。目前,三门县大部分滩涂围垦项目的开发目标还无法确定,直接给项目报批及项目实施后造成的重复投资带来了一系列问题。因此,建议加强滩涂开发用地调研,并根据全县经济社会发展情况和资源开发保护要求对拟围垦滩涂进行科学论证,力求做到与城市规划、海洋功能区划、土地利用总体规划相协调,实现资源效益、经济效益、社会效益、生态效益相统一,把三门县滩涂资源开发科学划定为围涂造地、堵港蓄淡、港口开发、水产养殖等几个主导功能区。

4.3 做好前期准备工作,争取具备围垦条件

根据三门县滩涂围垦总体规划分析,围垦项目可分成4个层次开展前期工作:①高泥堍涂、龙山涂、洋市涂区块作为健跳港港口外移、沿海产业带建设,高泥堍涂由于受核电限制,可以考虑农业开发,以满足占补平衡需要;②峙门涂、金洋涂作为满足占补平衡需要;③晏站二期应马上实施促淤工程,以免今后实施增大,影响滨海新城规划的整体性;④其他区块如牛山涂等,结合工业项目实施,以项目带围垦。

4.4 拓宽融资,保证建设资金到位

县政府应设立滩涂资源围垦开发的专项资金,保障项目顺利开展,专项资金由以下几部分组成:省围垦补助资金、农业发展基金、造地改田资金、土地出让金和围垦建设用地指标有偿使用费等,不足资金可向银行借贷,另外也可以尝试划出一部分围垦土地作为土地指标,进行市场运作筹集资金。同时按照“谁投资、谁受益”原则,鼓励和支持县内外投资者参与滩涂围垦,推进滩涂围垦产业化,以弥补滩涂围垦建设资金的不足。尤其是塘内开发养殖业围涂,实行市场化运作模式,围垦部门完成项目立项、初步设计、施工图设计以及政策处理后,包装项目采用BOT方式推出去公开招标,具体指标为经营年限,经营期内由中标单位按要求实施工程建设及运行管理,期满后由政府统一收回或再组织经营权招标。

5 结 语

随着经济社会的快速发展,立足资源优势,在保护生态环境的前提下依据《浙江省滩涂围垦条例》规定,规范滩涂围垦开发建设并定准目标,抓住契机,积极创造条件,加快滩涂资源开发建设的步伐,为三门县海洋经济提供强有力的发展平台,促进经济可持续发展。

[1]三门县国土资源局.三门县土地利用总体规划 (2006—2020年)[R].三门:三门县国土资源局,2010.

[2]台州市水利水电勘测设计院.台州市三门县滩涂围垦规划[R].台州:台州市水利水电勘测设计院,2008.

[3]浙江省人民政府.浙江省海洋功能区划 (2011—2020年)[R].杭州:浙江省人民政府,2012.